建设项目使用林地可行性报告编制流程分析

摘 要：随着我国经济的快速发展，人民生活水平逐步提高，各类建设项目也越来越多。为了对林地资源进行科学利用和合理保护，需要对建设项目使用林地的可行性进行分析论证。该文总结近年来从事林地征占项目的经验，对使用林地可行性报告编制流程进行梳理，为同类型的可行性报告编制提供参考。

关键词：建设项目；使用林地；可行性报告；流程；林地资源

中图分类号：F326.2 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2024）27-0119-04

Abstract： With the rapid development of China's economy and the gradual improvement of people's living standards， there are more and more construction projects. In order to make scientific use and reasonable protection of woodland resources， it is necessary to analyze and demonstrate the feasibility of using woodland in construction projects. This paper summarizes the experience of woodland requisition projects in recent years， and sorts out the compilation process of the feasibility report on the use of woodland， so as to provide reference for the compilation of the same type of feasibility report.

Keywords： construction project; use of woodland; feasibility report; process; woodland resources

《使用林地可行性报告》由正文、附件、附表和附图4部分组成，是使用林地单位提交申请和林业主管部门审核审批的重要依据[1]。我国发布了LY/T 2492—2015《建设项目使用林地可行性报告编制规范》，建设项目使用林地可行性报告应严格按照规范要求进行编制。

1 前期工作

1.1 协助设计单位优化设计方案

前期重点考虑方案在总用地量、施工难度、环境保护和经济指标等方面的比较。

在工程总布置时，按照节约集约用地的原则，将各功能区紧凑布置、功能区间相互结合利用，节约土地。重点考虑该区域是否存在建设项目不能占用的区域，如有，应及时调出。

工程枢纽建设时利用坝址附近分布的河滩地和缓坡地布置施工设施，避免占用优质土地。项目设计选址体现了“不占或少占林地”，使区域内森林资源得到最大限度的保护。

1.2 收集资料

收集项目使用土地红线范围和项目占地涉及的县林地保护利用规划、森林资源管理“一张图”、森林资源规划设计调查和公益林年度更新资料、国土变更数据。

2 外业调查

在建设项目使用林地可行性报告的编制过程中，外业调查是必不可少的环节，同时也是报告编制的事实依据[2]。

2.1 调查内容

调查内容主要包括使用林地调查、专项调查和其他调查3个方面。

使用林地调查：林地区划、林地面积、主要属性因子调查和确定及其他属性因子调查。

专项调查：涉及林业重点工程造林地情况调查、涉及重点生态区域情况调查、涉及重点保护野生动物及其栖息地调查、涉及古树名木调查、涉及重点保护野生植物调查和涉及城市规划区调查等。

其他调查：是否存在违法使用林地和是否属于特定建设项目等。

2.2 调查方法

2.2.1 林地边界确定

执行《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号），以县最新年度国土变更数据为基础，结合县最新年度森林资源管理“一张图”和现地调查情况，确定建设项目使用林地边界。未以三调为准的情形，需县级自然资源部门和林草部门共同认定。涉及情形和处理原则，详见表1。

2.2.2 林地区划

采用空间叠加分析法进行林地区划，把建设项目的用地范围红线叠加到县最新年度国土变更调查成果上，结合现地调查首先确定使用林地边界范围；再采用县最新年度森林资源管理“一张图”的区划系统，保持各级区划界线不变。集体林地采用“县（区）－乡镇（街道）－村（社区）”三级区划，国有林地采用“县－林场－作业区－林班”四级区划；然后依据GB/T 26424—2010《森林资源规划设计调查技术规程》技术规定，按建设内容、使用性质、土地种类、森林类别、权属、保护等级和公益林事权、林地保护等级、起源、龄组、林种、优势树种、退耕还林地实施年度和违法使用与否等的不同，现地调查核实划分使用林地地块，并且原则上满足“按‘一张图’切分使用林地而划定地块号，使用林地地块号应与‘一张图’的小班号形成一一对应”的要求；同时，使用林地地块号按整个建设项目统一编号。

2.2.3 林地面积调查

林地地块面积主要采用罗盘仪、皮尺结合GPS定位仪现地实测，地块周界实测相对闭合差不大于1/100。然后将调查结果落实到调查底图上；对非林地小班，采用调查底图现地核对小班界线，并利用GPS辅助定位于地形图上，在室内利用GIS求算小班面积。小班面积以水平投影面积计算。

2.2.4 主要属性因子调查

依据最新的森林资源管理“一张图”确定使用林地的主要属性因子，使用林地主要属性因子原则上应与 “一张图”属性保持一致。如果出现“一张图”中主要属性因子与现地不一致的情况时，实地调查使用林地主要属性因子，并与“一张图”原小班进行对比分析，单独形成报告说明。实地调查方法如下。

土地种类调查：依据《中华人民共和国森林法实施条例》和GB/T 26424—2010《森林资源规划设计调查技术规程》，根据现地实际情况，现场确定使用林地的土地种类，并按乔木林地、一般灌木林地、特殊灌木林地、竹林地、疏林地、宜林地、苗圃地、未成林造林地、火烧迹地、采伐迹地及其他林地等调查和登记。

权属调查：在收集项目区林业主管部门有关权属资料前提下，通过核实林权证四至界限，对各地块林地、林木资源的权属进行确定。

森林类别、公益林等级、林地保护等级和林种调查：依据林地保护利用规划成果、森林资源管理“一张图”和最新的公益林年度建档更新成果，确定林地的森林类别、公益林等级、林地保护等级，以及有林地的林种。

使用林地类型调查：根据土地种类和林种调查等，调查确定使用林地类型。

起源调查：根据现地调查和收集有关资料，调查使用林地的起源。

2.2.5 其他属性因子调查

采用标准地法（地块面积大于0.5 hm2）或全林实测法（地块面积小于0.5 hm2）进行各类林木株数、蓄积和出材量调查，从而调查使用林地的优势树种（组）、郁闭度（覆盖度）、龄组、平均胸径、平均树高、经济（竹）林株数和活立木每公顷蓄积等其他属性因子。

林木株数调查：胸径大于或等于5 cm以上的木材树种株数，采用标准地法或全林实测法进行每木检尺和调查株数；竹类、经济树和胸径小于5 cm以下的幼树幼苗，采用标准地法或全林实测法进行调查。

林木蓄积调查：对胸径大于或等于5 cm以上的木材树种，通过每木检尺获得各树种各径阶林木株数，利用罗盘仪测定各树种不同径阶具有代表性的林木树高，建立胸径－树高回归曲线方程，并用此方程计算各径阶林木平均高，计算林木蓄积则采用二元立木材积式。蓄积调查精度要求达到90%以上。经济树和胸径小于5 cm以下的幼苗不计算蓄积。

林木出材量调查：收集各种树种出材率的基础上，结合《四川省森林调查常用数表（Ⅱ）》，确定各树种（组）的各径阶段的出材率，计算各树种出材量。

散生和四旁资源调查的有关说明：以地块为单位，采用全林调查的方法进行调查。对于胸径5 cm以上的散生木材树种按径阶2 cm整化进行检尺，并计算其蓄积；对于胸径5 cm以下的木材树种，分树种查数株数，计入幼苗幼树中；对于散生竹分竹种全地块查数株数；对于散生经济树按产期分树种全地块查数。

2.2.6 专项调查方法

涉及林业重点工程造林地情况调查：通过对当地林业主管部门、林地林木经营者提供的林权证明和相关资料进行现地核实确认，调查天然林保护工程、退耕还林工程和其他林业工程造林地被占用情况，调查其工程类别等信息。

涉及重点生态区域情况调查：通过实地调查和查阅相关资料，查清项目建设是否涉及自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、饮用水水源保护区及准保护区、水产种质资源保护区、鱼类保护区、种质资源库和种质资源保护区或者种质资源保护地等重点生态区域，调查涉及的功能区，及相关管理部门的意见材料。

涉及古树名木和重点保护野生植物调查：参照《野生植物资源调查技术规程》《四川省古树名木资源普查操作细则》采用野外调查与座谈访问、查阅资料相结合的方法，调查记载项目区内古树名木、国家和省级重点保护野生植物的名称（学名）、位置、胸径、树高、树龄、保护等级和生境等，以及采取的处置措施。

涉及重点保护野生动物及其栖息地调查：参照GB/T 37364.1—2019《陆生野生动物及其栖息地调查技术规程》，采用查阅资料、社会调查和专家咨询的方法，进行涉及重点保护野生动物及其栖息地调查，并提出保护措施。

涉及城市规划区情况调查：根据县城市总体规划确定使用土地范围是否涉及城市规划区。

2.2.7 其他调查方法

违法使用林地情况调查：调查是否存在擅自改变林地用途、未批先占等违法使用林地行为及查处情况等。

特定建设项目调查：根据国家林业和草原局出台的特定建设项目相关规定进行调查。

2.3 调查成果

按以上调查方法完成所有调查工作，填入对应的调查表。归类整理备用。

3 报告编制

利用前期外业调查成果编制林地可行性报告文本及附表、附图。

3.1 文本编制

文本由7个章节组成，包括：①总论；②使用林地现状调查；③其他有关情况说明；④使用林地可行性分析；⑤森林植被恢复费及其他费用测算；⑥保障措施；⑦使用林地可行性结论。其中，使用林地可行性分析主要从项目立项依据、建设必要性、选址合理性、用地规模及使用林地规模、使用林地争议情况及违法使用林地情况、使用林地与重点生态区域关系和使用林地与有关规划的符合性等方面进行分析。

建设项目使用林地后，除了会对被使用的林地造成破坏外，对周边的野生动植物、生态环境、自然景观也会造成一定的破坏[2]。因此，报告中除了对森林资源数量和质量造成的影响进行评价外，还需分施工期和运营期对生物多样性、生态效能及自然景观的影响进行评价。

报告中还应提出一系列的保障措施。分别从水土保持、生物多样性保护、生态环境保护、生态效能保护、水资源保护、林地林木管理、古树名木、森林防火措施、森林植被恢复费征缴及使用和森林植被异地恢复等方面进行论述。除了技术措施外还应有科学的管理措施。目前，国家颁布了与使用林地有关的一系列法律法规，如《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法实施条例》《古树名木保护条例（草案）》《中华人民共和国自然保护区条例》[3]等。这些法律、法规是保护森林资源和林地资源的法律保障。建设项目涉及的内容都应制定相应的技术措施和管理办法。

3.2 附表编制

根据外业调查获得的各类资源基础数据，按“林班—作业区—林场—林业局—县（市、区）—项目”或“村（社区）—乡镇—县（市、区）—项目”的顺序逐级汇总，分林地类型、地类、森林类别、林地保护等级、权属和使用性质等，统计使用林地的各类面积、蓄积、株数等。内业统计，采用计算机统计软件进行统计。

3.3 附图制作

运用计算机、ArcGIS软件等，按照《建设项目使用林地可行性报告编制规范》《县级林地保护利用规划制图规范》等规程规范对制图的相关要求，制作地理位置示意图、项目建设布局图和项目建设使用林地范围与重点生态区域关系图、项目使用林地现状图等。

综上所述，建设项目使用林地可行性报告编制流程如图1所示。

图1 建设项目使用林地可行性报告编制流程图

4 结束语

建设项目使用林地可行性报告编制是一项系统而严谨的工作，在编制过程中应特别注意以下几点：①建设项目同时编制永久和临时用地使用林地可行性报告的，应在报告中相应内容处单独叙述临时用地情况。如临时用地涉及乔木林地还应对临时使用林地不可避让乔木林地进行专章论证。②建设项目如涉及生态敏感区域，应在报告中提供相关规划或者相关管理部门出具的符合规划的证明材料。其中，涉及自然保护区和森林公园的林地，提供其主管部门或者机构的意见材料。③建设项目如有违法用地，报告中应附用地单位和个人接受处罚相关材料。如非法占用防护林地，或者特种用途林地数量单种或者合计5亩（1亩约等于667 m2，下同）以上的或者非法占用其他林地10亩以上的涉及刑法的，交由相关部门处理。④建设项目如有新进林地，其森林类别和林地保护等级按照最新年度对接融合成果数据里面的属性来确定。⑤建设项目如涉及古树名木需要编制移栽方案。⑥建设项目如涉及天然林和公益林林地要先核查项目的性质，是否可以占用。⑦建设项目占用和临时占用林地的应当遵守林地分级管理的规定。

参考文献：

[1] 白振荣，佘文，张明.使用林地可行性报告编制的常见问题与对策[J].江苏林业科技，2007，34（4）：52-54.

[2] 高德伟.探析使用林地可行性报告编制的流程及规范[J].农村科学实验，2022（20）：191-193.

[3] 焦晋川，黄伟，许红梅.建设项目使用林地管理保障措施探讨[J].中国林业经济，2019（1）：112-114.