科研型事业单位政府采购及内部控制改进思考

随着我国逐渐步入高质量发展的新阶段，事业单位政府采购及内部控制面临更加严格的要求。本文结合科研型事业单位的特点，剖析了其政府采购及内部控制中存在的问题，并提出了针对性的改进策略，以期为科研型事业单位的高质量发展提供参考。

一、我国政府采购及内部控制发展历程

（一）政府采购发展历程

政府采购是各级政府为从事日常政务活动或为满足公共服务的目的，使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为。政府采购不只是具体的采购过程，而是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种公共采购管理制度。完善、合理的政府采购管理制度对提高社会资源的利用效率、提升财政资金的利用效果起到很好的促进作用，政府采购管理是财政资金管理的一个重要环节。

我国的政府采购改革自1996年开始试点，2000年全面铺开。2002年6月《中华人民共和国政府采购法》颁布实施，正式将政府采购纳入了法制化轨道。《中华人民共和国政府采购法》旨在规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。此后，财政部相继制定实施了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府采购信息公告管理办法》《政府采购代理机构资格认定办法》等一系列部门规章及规范性文件。

2014年《中华人民共和国政府采购法实施条例》正式发布，对政府采购的采购方式、采购程序、采购合同及监督检查等进行了细致的梳理。2016年6月，财政部发布《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（下称《指导意见》），进一步加强政府采购活动的内部控制管理，规范政府采购活动中的权利应用，深化政府采购制度改革，促进政府采购的提质增效。

（二）内部控制发展历程

现代管理制度中，内部控制制度占据着重要的地位。内部控制是指企事业单位为实现发展目标，保障资产的安全完好性，确保信息数据的真实准确，贯彻执行管理政策，提高管理行为的经济性、效能性和目标性，在机构内进行的自主调控、约束、设计、考核与管理的方式、手段和方法的总和。

我国《会计法》《审计法》《内部会计控制规范》和《事业单位会计制度》等法律法规中都涉及到了部分行政事业单位内部控制的相关内容，但大都比较零散且不成体系。我国行政事业单位众多，内部控制问题重重，亟待出台一部针对我国行政事业单位内部控制的系统、全面的规范性文件。

2012年11月，财政部正式颁布《行政事业单位内部控制规范（ 试行） 》（下称《规范》），2014年1月1日《规范》正式执行，全面启动了我国行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程。《规范》系统规定了行政事业单位内部控制的适用范围、目标、原则、控制方法和具体措施，通过建立符合本单位实际情况的内控控制体系，梳理具体业务流程及经济活动风险，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。

二、科研型事业单位政府采购及内部控制的意义

事业单位的资金来源主要以财政拨款为主，通过加强内部控制，细化工作过程监督，能够有效预防可能出现的风险节点，通过内控制度的不断完善，更好地监管单位工作流程和工作内容，践行相关法律法规，使相关管理工作的开展与法律法规要求相符。

（一）依法开展政府采购业务，实现全过程监管

2016年6月，财政部发布的《指导意见》中明确提出，加强对政府采购活动的内部控制管理，是深化政府采购制度改革的内在要求，对落实党风廉政建设主体责任、推进依法采购具有重要意义。科研型事业单位依法开展采购行为，逐步提高内部控制水平，是提升内部管理水平的一项重要工作。加强对采购行为的内部控制管理，对采购行为进行全过程监管，是推进依法治国、依法执政、依法行政的重要内容。

（二）规范政府采购行为，提升资金使用效率

在科研型事业单位政府采购过程中，通常分为政府集中采购和分散采购两种形式。近年来，政府集中采购目录范围逐步缩小，分散采购的占比逐步增大。科研型事业单位开展采购行为，尤其是分散采购，可能会与政府采购目标产生一定偏差，从而造成财政资金不同程度的浪费。通过规范采购行为，可以有效减少与政府采购目标的差异，提升财政资金的使用效率。

（三）开展政府采购考核工作，提升科研项目绩效

科研型事业单位开展的采购行为，主要围绕单位发展规划，服务单位科研发展目标，通过政府采购助力科研发展。然而科研项目研究周期较长，研究过程存在一定不确定性，通过采取阶段考察、绩效考核等手段，及时纠正或调整科研项目研究过程中的偏差，有效保障采购目标的实现，较好地提升科研项目绩效。

三、科研型事业单位政府采购及内部控制存在的问题

（一）内部控制意识薄弱

目前，科研型事业单位内部控制制度普遍存在不完善的情况。科研型事业单位部分领导重业务、轻管理的思想依然存在。业务部门对内部控制知之甚少，往往认为内部控制是财务部门的内部工作。从内部控制制度建设角度来看，缺少完善的内部控制制度，同时各业务部门尚未正确认识到内部控制的作用及优势，难以在内部控制建设方面形成合力。在内部控制制度执行方面，业务部门在执行过程中缺乏主动性，对业务流程及风险点缺乏主动识别意识，与财务人员的沟通交流较少，导致内部控制制度执行难度较高，单位内部执行力难以提升。

（二）内部控制缺少全过程监督

在科研型事业单位的运行中，很多单位缺少内部控制监督观念，仅仅将监督作为财务管理的一种手段。从内部监督来看，内部监督工作往往由单位负责人主要负责，内部监督个人主观性较强，同时财务部门人手不足，难以实现内部的独立监督。从外部监督来看，审计部门和群众监督是外部监督的主体，其中审计部门重在事后监督，难以对内部控制过程中产生的问题进行准确约束。对于业务人员而言，各部门间业务内容区别较大，难以对具体业务流程进行总体把握，不利于约束、监督作用的充分发挥，从而引发了各类管理问题，甚至出现部分违法行为。

（三）项目预算编制不合理

科研型事业单位的全额拨款性质突出，且长期以来偏重社会效益，经济效益观念薄弱。业务人员对相关支出类目理解不准确，定额标准不熟悉，对研究过程中采用的新技术、新方法等估计不足，从而导致项目预算编制准确性不足，预算实际执行过程中研究技术或方法调整等对项目预算产生影响，可能导致原有预算出现误差。业务人员在编制预算时缺乏深入调查研究，仅凭经验，导致预算编制出现缺项、漏项，预算实际执行过程中出现支出类目随意调整、专项资金被占用等情况。

（四）内部控制缺少绩效评价

加强内部控制是提升科研型事业单位整体管理水平的一项重要工作，但是目前看来，科研型事业单位普遍存在绩效评价手段缺失的情况，难以对内部控制执行效果进行评估和分析，内部控制在实际执行过程中难以充分调动人员的积极性、主动性，同时缺乏查找存在问题的手段和方法，不利于单位内部控制的不断完善和管理水平的整体提升。

四、科研型事业单位政府采购及内部控制改进措施

（一）加强人才培养，强化内部控制意识

基于单位层面，应正确认识和看待内部控制的重要作用，加强内部控制意识的构建，根据自身单位实际情况，应将各部门、岗位的责任与义务合理设置，相应的人员也应进行合理配备，建立具有岗位特色的责任制，落实责任分工。在事业单位中，人才不仅是不可忽视的重要因素，同时也是事业单位发展的动力来源。积极开展人员的培训工作，引导相关人员对内部控制予以清晰认知，积极参与单位内部控制制度的完善工作当中，从而实现日常工作与内部控制体系的紧密融合，为内部控制工作的顺利进行奠定基础。从财务人员角度，应提高培训或学习活动的参与度，提升自身业务水平，同时紧密结合其他业务部门，给予内部控制工作正确的指导。从业务人员角度，通过参加培训和宣传活动提升内部控制意识，协助财务部门开展业务流程分析，配合开展内部控制工作。

（二）开展全过程监管，规范政府采购行为

对于科研型事业单位政府采购内部控制建设，在做好制度设计和业务流程管控之外，需从单位内审和外部监管两个层面开展全过程监督。一方面，行政事业单位应根据单位的实际情况建立重大项目安排、大额资金使用的集体决策和内部监督机制，严格规范专项资金审批和日常经费使用审批流程，确保财务人员严格执行内控制度。还可以通过设立独立的内审部门或者聘请第三方机构，定期开展内审工作；另一方面，行政事业单位应积极配合审计部门和财政部门的审查。借助内部审计和外部监察监督工作的开展，可以不断约束和规范工作人员的各类工作行为，提升事业单位业务活动的透明度，对重大业务流程进行公开，内部控制相关知识不断予以普及化，全面化监督行政事业单位的内部控制活动，从而使政府采购的开展与合规化、合法化要求相符。

（三）合理编制项目预算及采购计划

科研型事业单位可以将预算工作方法运用到财务内部管理的层面当中，并形成内部控制的核心内容。在预算编制工作开始前，应对相应的准备工作进行落实，确保业务部门的充分参与，同时保证充足的调查与论证时间，为预算编制效果的提升创造有利条件。项目预算编制过程中，可以通过会议沟通等讨论形式，针对具体项目开展细致的论证，确保预算编制的合理性。预算审批通过后，及时公开各部门预算编制的整体情况，结合项目进度合理安排采购计划，并按阶段公开资金执行情况。同时整个项目预算和采购过程应与信息系统的合理运用紧密结合，严格执行审批程序和时间计划，确保政府资金的有效配置，提升单位内部控制整体水平。

（四）开展政府采购绩效评价考核工作

开展绩效评价考核可以充分调动员工的积极性、主动性和创造性，有利于构建单位内部控制制度实施需要的良好环境。科研型事业单位的政府采购绩效考核工作可以结合各部门的业务工作开展，对内部控制制度的执行情况进行分段式检查和评价，及时对执行过程中发现的相关问题和缺陷提出改进建议，可以有效促使相关人员及时调整工作思路，提高意识，根据业务开展需要及时修订和补充内部控制制度，减少由于内控不力带来的问题，提升内控制度的科学性，增强行政事业单位的公信力。进而使内部控制制度趋于完备和成熟。

（作者单位：南京市生态环境保护科学研究院）