重视立法规划在全面依法治国中的引导作用

2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过了第二次修订后的《中华人民共和国立法法》。该法第56条涉及“立法规划”的要求，规定“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划和年度立法计划、专项立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排”。立法规划是每届全国人大常委会立法工作的“时间表”“任务书”“路线图”。2023年9月6日，全国人大常委会召开立法工作会议，十四届全国人大常委会立法规划亮相。我国立法机关的立法规划从何时开始出现？立法规划具有什么特点？立法规划对于立法工作具有怎样的指导意义？本届全国人大常委会立法规划重点安排了哪些立法项目，有哪些亮点？就这些问题本刊特约记者专访了中国社会科学院法学研究所所长莫纪宏研究员，请他作了有关阐释。

《领导文萃》：凡事预则立，不预则废。立法规划是每届全国人大常委会立法工作的“时间表”“任务书”“路线图”。立法规划的法律依据是《中华人民共和国立法法》第56条涉及的立法规划和年度立法计划、专项立法计划等相关规定。《立法法》这部法律涉及的立法规划，人们还不十分了解，请问立法规划是什么？为什么要有立法规划？立法规划对于立法工作有什么样的指导意义？

莫纪宏：2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过了《立法法》。该法自2000年7月1日施行以来，经历了2015年和2023年两次修正。

立法规划是指在法定的任期内，立法机关对准备或可能制定的法律法规，按照立法的重要性和可行性、难易程度，制定立法进度表，作为一个任期内制定法律法规的时间表、任务书和路线图。制定立法规划是为了保证在法定的任期内能够利用有效的立法资源制定出更多更好的法律法规，从而保证应当制定的法律按照程序制定出来，可能制定的法律争取尽量制定出来，临时应急的法律按照特殊立法程序加紧制定出来，条件不成熟的法律，经过认真审议留待下一个任期再行考虑。与此同时，对于那些根本不具有立法可行性的立法建议或方案，按照立法程序予以否决，不再列入立法议程。立法规划实际上追求的是一个可以预期的立法秩序，确保在法定任期内立法工作取得一定的绩效。立法规划一经制定和发布，对于制定立法规划的立法机关就具有规范指导意义。正常情况下，在法定任期内，立法规划对于立法机关的立法工作可以作出有条不紊的次序安排，如：先立什么法和后立什么法、立法项目如何启动、如何进行立法调研、如何审议立法项目的必要性和可行性、如何安排立法听证会和安排立法机关进行多次审议，如何对立法草案进行完善和修改，何时出台相关立法并安排合适时机加以实施，等等。立法规划以立法项目为中心，可以合理和有序地安排立法机关在法定任期内的各项立法工作，确保立法机关立更多的法、更好的法，保证“科学立法”原则的有效实现。

在法定任期内，立法规划对于立法机关的立法工作可以作出有条不紊的次序安排，如：先立什么法和后立什么法、立法项目如何启动、如何进行立法调研、如何审议立法项目的必要性和可行性、如何安排立法听证会和安排立法机关进行多次审议，如何对立法草案进行完善和修改，何时出台相关立法并安排合适时机加以实施，等等。立法规划以立法项目为中心，可以合理和有序地安排立法机关在法定任期内的各项立法工作，确保立法机关立更多的法、更好的法，保证“科学立法”原则的有效实现。

《领导文萃》：立法规划有着重要的指导意义，那么我国立法机关的立法规划是从什么时候开始的，有什么特点？科学立法又是如何体现的？

莫纪宏：从1988年七届全国人大常委会开始，每届全国人大常委会都会编制立法规划，统筹安排五年任期内的立法工作，并正式对外公布。适应国家和社会发展的要求，编制和实施立法规划，这是党领导立法工作的重要形式，也是全国人大常委会发挥立法主导作用的重要制度抓手，是建设中国特色社会主义法律体系值得充分肯定的一条重要经验。

党的十八大报告首次明确了新时代社会主义法治建设的新“十六字方针”，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，其中，“科学立法”是法治工作的源头以及全面推进依法治国各项工作的法律基础。要做到“科学立法”，首先要解决立法的前提和出发点的问题。党的十八届四中全会《决定》明确了“依宪治国”的政策要求，提出了立法工作要以宪法为核心。党的二十大报告更是明确提出了当前和今后一段时间社会主义法治建设的一项重要任务就是坚持和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。为了强化依宪立法的政策要求，2023年新修订的《立法法》第五条明确规定，立法应当符合宪法的规定、原则和精神。

为了进一步贯彻落实科学立法的原则，从十二届全国人大开始，全国人大常委会加强了对立法规划的制定和实施工作，取得了丰硕的成绩，推进了科学立法的进程，提升了全国人大及其常委会的立法质量和立法效率。

十二届全国人大常委会在确定任期内立法规划项目总量和分类时，按照突出重点、区分轻重缓急、积极而为、量力而行的立法原则，对立法规划作了三个角度的分类。一类包括条件比较成熟、任期内拟提请审议的立法项目47件；二类包括需要抓紧工作、条件成熟时适时提请审议的立法项目21件。此外，立法规划还增加了问题复杂、立法条件尚不完全具备，需要由有关方面继续研究论证的第三类立法规划项目。

《领导文萃》：十三届全国人大常委会的任期正值“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。请您谈谈这届全国人大常委会的立法规划主要从哪几个方面入手。

莫纪宏：十三届全国人大常委会在制定任期内的五年立法规划时，高度关注了新时代立法工作的特点，把提升立法工作的质量作为立法规划的首要目标，表现出以下几个方面的特征：

一是以完善宪法为核心的中国特色社会主义法律体系为目标，通过立法规划进一步来增加法律体系自身的完备性、系统性、协调性，确保立好法、用得上、相统一。

二是紧扣习近平新时代中国特色社会主义思想对立法工作的实践要求，按照党的十九大对中国社会主要矛盾的新表述，围绕着人民群众对幸福美好生活的新期待和全面依法治国的新要求，确定立法规划项目，保障党中央重大决策部署的贯彻落实。

三是注重立法工作自身规律，急用先立、突出重点，区分轻重缓急，合理安排立法工作的进度。珍惜有限的立法资源，优先考虑条件比较成熟且比较重要的立法项目，以及重点领域的立法项目。

四是坚持问题导向，切合实际生活所需，注重立法的实效。注重通过立法来弥补相关制度规范的短板和缺项，通过制定、修改相关法律，推动打好精准脱贫、污染防治以及防范化解重大风险三大攻坚战。

此外，在对未来五年立法项目作出明确规划的同时，对全面深化改革和其他方面可能提出的立法需求，目前尚不能具体列明的项目，在立法规划中作出原则性、预期性的制度安排，并根据实际需要和立法工作的实际状况，通过年度立法工作计划适时安排审议。

十三届全国人大常委会的五年立法规划既着眼于决胜全面建成小康社会，又放眼开启全面建设社会主义现代化国家新征程。将立法规划项目分为三类，一类项目69件，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案；二类项目47件，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。前两类合计达到116件。保留了第三类立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。

其中重点领域的立法，主要包括这几个领域，即体现新发展理念、建设现代化经济体系的政策要求；旨在完善国家机构组织制度，加强社会主义民主政治建设；弘扬文化自信、促进社会主义文化繁荣；以保障和改善民生为出发点，加强和创新社会治理，以及通过加快生态文明体制改革，建设美丽中国等。

此外，立法规划还就加强国家安全法治保障、完善和发展中国特色社会主义军事制度、健全国家监察体制和加强涉外法治建设等方面的立法作了安排。

《领导文萃》：2023年9月6日，十四届全国人大常委会立法规划公布，明确了今后五年立法工作蓝图。十四届全国人大常委会任期的五年，正处于全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。本届立法规划重点安排了哪些立法项目？

在党的二十大报告中，对加强立法提出了明确的要求，主要是立法工作应围绕着加强重点领域、新兴领域和涉外领域立法等中心展开，此外还高度关注建立和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，突出依宪立法的原则和精神。十四届全国人大常委会制定立法规划时，按照党的二十大报告对立法工作提出的新要求，对立法规划的总体结构作了明确部署，以体现党的二十大报告精神。

莫纪宏：十四届全国人大常委会制定的立法规划是在党的二十大之后出台的。在党的二十大报告中，对加强立法提出了明确的要求，主要是立法工作应围绕着加强重点领域、新兴领域和涉外领域立法等中心展开，此外还高度关注建立和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，突出依宪立法的原则和精神。十四届全国人大常委会制定立法规划时，按照党的二十大报告对立法工作提出的新要求，对立法规划的总体结构作了明确部署，以体现党的二十大报告精神。列入五年立法规划一类、二类项目共计130件，包括相关领域基础性、综合性、统领性等方面的法律制定项目60件，涉及重大体制调整、重大制度改革、有关方面反映问题突出等方面的法律修改项目70件。对需要深入研究的第三类项目也作出了明确的规划指引。

《领导文萃》：到目前为止，十四届全国人大常委会立法规划的贯彻落实进展如何？本届立法规划还有哪些突出的亮点？

莫纪宏：十四届全国人大常委会制定的立法规划以科学立法、依宪立法原则为指导，全面系统地体现党的二十大报告对立法工作提出的各项政策要求，目前立法规划实施进展顺利，取得了预期立法效果。

根据十四届全国人大常委会立法规划，十四届全国人大及其常委会在过去的一年多时间里，已经制定了涉及重点领域、新兴领域和涉外领域的很多重要法律，及时满足了中国式现代化各项事业的需要。2023年3月，十四届全国人大一次会议修订了《中华人民共和国立法法》，细化了立法工作的宪法依据，第五条将宪法规定、宪法原则和宪法精神确立为立法的依据。先后通过《中华人民共和国对外关系法》《中华人民共和国外国国家豁免法》等，为涉外法治体系建设和维护国家安全提供了坚实的立法基础。修改了《国务院组织法》，进一步强化了国务院作为最高国家行政机关的组织和职权，完善了国务院履行宪法和法律职责的机制和程序，有力地推动了法治政府的建设。总之，立法规划对于国家立法机关奉行科学立法原则起到了非常重要的规范指引作用。与全国人大常委会制定立法规划、引导立法工作相适应，省级人大常委会和设区市的人大常委会也都制定本级人大常委会的立法规划，确保了地方立法工作有条不紊地展开。

值得一提的是，立法规划在一些重要立法工作安排上也有所创新。例如法典编纂工作、拟提请全国人民代表大会审议的法律案进行统筹谋划。将法典编纂作为一个重大课题专门研究论证，对积极研究推进生态环境法典和其他条件成熟领域的法典编纂作出部署，并对编纂法典的组织领导、工作机制等作了安排。专题研究全国人民代表大会审议的法律案，对今后五年全国人大审议法律案作出统筹安排。此外，立法规划还首次对适时开展法律清理作了部署，以推进中国特色社会主义法律体系更加和谐统一、与时俱进。

《领导文萃》：贯彻落实立法规划事关社会主义法律体系的建设，在中国已有几十年的实践，目前取得了哪些重要成果？

莫纪宏：从1988年到2024年，36年来，立法规划在引导立法机关进行科学立法、有序立法方面具有非常重要的实践指导意义，取得了巨大成绩，提升了立法的质量和数量。截至2024年4月26日十四届全国人大二次会议闭幕时，按法律部门分类，共制定了现行有效的法律302部。而在2010年底基本形成中国特色社会主义法律体系的时候，只有236部法律。14年来，全国人大及其常委会认真制定和实施立法规划，加快了立法工作的节奏和步伐，对重点领域、新兴领域和涉外领域的立法工作投入了大量的人力、物力，按照依宪立法原则和《立法法》的规定，认真落实党的十八大、十九大和二十大精神，适应新时代中国特色社会主义现代化建设的要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指导，在坚持依宪治国的基本方针前提下，依据宪法规定、宪法原则和宪法精神，在民主集中制基础上，制定和出台了将近100部的新法律，这一立法上的成就与科学地制定立法规划和严格地执行立法规划分不开。

党的十八大以来，在2011年3月十一届全国人大四次会议宣布基本形成中国特色社会主义法律体系的基础上，作为国家最高立法机关的常设机构，全国人大常委会基于立法规划科学和有效地推动了很多重要领域的立法工作。突出地表现在国家安全领域的立法，以及《中华人民共和国民法典》的出台。早在1993年全国人大常委会就制定了《中华人民共和国国家安全法》，但这个《国家安全法》只是规定国家安全机关从事国家情报工作和反间谍工作的专门性法律，或者说是国家安全机关履职的部门法。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上明确提出“总体国家安全观”之后，1993年的《国家安全法》显然不适应“总体国家安全观”的立法要求。为此，在2014年首先出台《反间谍法》，同时废止了1993年《国家安全法》。2015年7月1日十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过了新的《国家安全法》，集中体现了“总体国家安全观”的各项要求，反映了国家安全立法的科学性。随后，基于新的《国家安全法》，又先后出台了《反恐怖主义法》《国家情报法》《外国非政府组织境内活动管理法》《网络安全法》《生物安全法》《数据安全法》等一系列有关国家安全的法律，形成了国家安全法律体系。这些成绩都是依托全国人大常委会制定立法规划，及时和有效地贯彻落实“总体国家安全观”取得的。在十三届全国人大任期内，另一起依据科学立法原则和立法规划取得巨大成绩的立法是《中华人民共和国民法典》的制定和出台。《民法典》被称为“社会生活的百科全书”，是新中国第一部以法典命名的法律，在法律体系中居于基础性地位，也是市场经济的基本法。《中华人民共和国民法典》共7编1260条，各编依次为总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任，以及附则。通篇贯穿以人民为中心的发展理念，着眼满足人民对美好生活的需要，对公民的人身权、财产权、人格权等作出明确翔实的规定，并规定侵权责任，明确权利受到削弱、减损、侵害时的请求权和救济权等，体现了对人民权利的充分保障，被誉为“新时代人民权利的宣言书”。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，自2021年1月1日起施行。婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、民法总则同时废止。《中华人民共和国民法典》的出台解决了国家民事法律制度的统一性问题，同时也废止了多部关于民事立法的单行法律，精简了立法数量，提高了立法质量，体现了立法的科学性要求。

《领导文萃》：通过您的阐释，我们对立法规划有了比较全面而具体的了解。最后，请您对坚持立法为了人民、依靠人民的重要性作进一步的阐释。

莫纪宏：立法规划对于推动立法机关的立法工作至关重要，是立法机关制定法律法规的时间表、任务书和路线图，必须认真贯彻实施，不断取得新成就。今后，立法规划要继续着力提高科学性和有效性，继续充分体现以人民为中心的发展思想，坚持立法为了人民、依靠人民。只有这样，未来的立法工作才能高质量发展，努力让每一部法律都满载民意、贴近民生、顺应民心，进而推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断增强人民群众的法治获得感。

立法规划对于推动立法机关的立法工作至关重要，是立法机关制定法律法规的时间表、任务书和路线图，必须认真贯彻实施，不断取得新成就。今后，立法规划要继续着力提高科学性和有效性，继续充分体现以人民为中心的发展思想，坚持立法为了人民、依靠人民。

立法规划要贯彻为人民立法原则，关键在于立法规划要关注公民的法律权益保障，特别是立法重心要放在加强民生领域的立法方面。像《中华人民共和国民法典》的出台就明显属于为人民立法的典范。在十四届全国人大常委会发布的五年立法规划中，有很多立法项目都体现了为人民立法的原则要求，像华侨权益保护法、养老服务法、产业工人队伍建设法、医疗保障法、托育服务法、社会保险法（修改）等立法项目，都充分体现了为人民立法思想。当然，需要加以改进的地方，就是上述这些立法项目并没有进入十四届全国人大常委会五年立法规划的第一类立法项目，而是都放在第二类需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案中。从立法实际需求来看，养老服务法、医疗保障法、社会保险法等都是与民生事业密切相关的法理，直接决定了人民群众依法享有的法律权利水平和法律福利程度。所以在可能的情形下，应当加快推动上述立法的起草、审议和出台，使得立法规划始终能够与维护人民群众合法权益的宗旨相协调和相适应。

立法规划作为立法工作的指南，本身也要符合民主价值的要求。立法规划要基于广泛的民意，而不只是立法机关自身所拟定的立法提纲。立法规划必须服务于改革开放和社会主义现代化建设事业的要求，要随着客观形势的变化，不断作出修改和完善。此外，立法规划也要具有一定约束力，列入一届全国人大常委会立法规划中的立法项目要尽量在本届内完成各项立法任务。立法规划对于一届人大的立法工作要起到规范指引作用，要把立法工作的民主要求与立法的科学精神和立法效率紧密结合起来加以统筹考虑，才能确保科学立法、民主立法、依法立法的立法原则在立法工作中发挥主导作用。