延安时期中国共产党推进全过程人民民主的实践探索

[摘 要]

全过程人民民主是马克思主义民主理论与中国国情相结合的产物，是对中国式民主形态的全新概括。延安时期是中国共产党的民主政治建设与发展的重要时期。这一时期，党领导人民从“全链条”“全方位”与“全覆盖”等三个方面进行的积极探索和充分实践，初步具备了全过程人民民主的核心特质，为新中国成立后的民主政治建设积累了宝贵的实践经验。当前，回溯延安时期党推进全过程人民民主的探索实践，有助于加深对当代中国治理体系运行逻辑的认知，汲取治国理政的智慧和经验，推进适合中国国情的全过程人民民主走实走深。

[关键词]全过程人民民主；延安时期；中国共产党；陕甘宁边区

[中图分类号] D231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2024）04-0084-07

2021年7月，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记特别提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。全过程人民民主虽然是当代提出的一个新概念，但它在理论和实践方面的前期探索早已贯穿于中国革命、建设与改革的各个时期，是有本可溯的理论形态和实践模式。历史地看，延安时期中国共产党领导陕甘宁边区积极推进民主政治建设，并取得显著成效，积累了局部执政的成功经验，是对全过程人民民主的一次“生动预演”。

在学术界，“全过程人民民主”这一命题一经提出就迅速成为备受关注的热点话题。大部分学者聚焦于全过程人民民主的整体性研究，如对全过程人民民主的理论逻辑、特征优势、时代价值、实践方向的分析与阐释，而对其历史演进问题则论述较少，具体到关于延安时期党对全过程人民民主的探讨更是少之又少。有学者认为，延安时期陕甘宁边区创建了融合参议会、政府、法院为一体的政权形态，呈现出明显的“全过程人民民主”特质。也有学者指出，陕甘宁边区的民主政权模式在运行的过程中形成了“民主选举”“民主监督”“民主协商”“民主决策”“民主管理”相结合的全链条、全过程运行样态。此外，还有学者具体到延安时期某种政治制度及运行实践对其进行分析，如张雪梅、杨千琦认为，延安时期党外人士座谈会在民主实践及制度形成等方面探索和培育了全过程人民民主的内涵。这些研究成果对于理解和把握延安时期党领导人民推进全过程人民民主的探索历程具有重要参考价值，但上述研究整体上仍局限于少数几个维度，缺少对其整体分析和全面解读。鉴于此，本文试图围绕“全过程”“全方位”“全覆盖”这三个关键词，即全过程人民民主的基本特征，探讨延安时期中国共产党对全过程人民民主的理论构建与实践探索，并总结这一时期民主政权建设的成就与经验，以期为新时代更好发展全过程人民民主、建设社会主义政治文明提供有益的借鉴和启示。

一、全过程人民民主的基本内涵

习近平总书记深刻指出，我国全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。由此，全过程人民民主的本质属性和内在优势得到了全新概括。

“全链条”是相对于民主过程而言的，强调我国的人民民主是一个完整的制度链条。习T6BMAOtJXmc3cmTrrn6OFr15jopLpVfKsQQltMPRMOE=近平总书记深刻指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”我国的全过程人民民主包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等五个环节，它们环环相扣、彼此贯通，共同构成民主发展的完整链条。从民主选举来看，在我国，凡年满十八周岁的公民，都有选举权和被选举权（依照法律被剥夺政治权利的人除外）。从民主协商来看，我国长期以来广泛开展政协协商、政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商等多种形式的协商，形成了丰富的民主协商实践。从民主决策来看，任何一项关乎全局的重大决策，都是经过充分的民主程序，最大限度地征询各方面的意见建议作出的，广大公民则可以通过各种渠道积极参与决策，积极建言献策。从民主管理来看，广大公民可以直接参与城市、农村的基层社会治理，是基层治理的“主人翁”。从民主监督来看，我国已经构建起一套行之有效的权力监督制度体系，确保监督全覆盖、无缝隙、全流程。

“全方位”是相对于民主领域和民主层次而言的，是指所有的领域都应容纳和引入最广泛的群众参与。全方位民主既体现在宏观层面的国家决策与治理中，也体现在微观层面的社会运行和社会个体权利保障方面，具有内容上的广泛性和运行上的协同性。从横向维度来看，全方位民主贯穿政治、经济、文化、社会、生态文明建设和党的建设等各领域，既关涉国家大事、社会治理难事，也关涉百姓日常生活琐事；从纵向维度来看，全方位民主包括国家、地方和基层三个层面，这三个层面上下衔接、有机融合，构成完整的民主政治体系。全过程人民民主以人民代表大会制度为重要载体，以人民有序政治参与为实践形式，是一个“达成共识、合作治理”的民主过程。

“全覆盖”是相对民主主体而言的，是指民主的整个过程都应最大限度地发挥人民群众的积极性、主动性和创造性。这就要求党政机关、事业单位、社会组织等也要参与到民主实践之中，从而不断丰富充实坚持人民主体地位的具体内容和形式，实现社会利益最大化。全覆盖民主表达了中国特色社会主义民主政治的深层结构，即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。一方面，党的领导是全过程人民民主的根本政治保证，全过程人民民主的发展绝对离不开党的领导，离不开社会主义法治。另一方面，全过程人民民主追求“最大公约数”，强调“人民的声音”要在国家机关的工作中扎根；同时重视以法制手段确保党和国家在决策、执行、监督落实等各个环节能够听到来自人民的声音。

二、延安时期

党推进“全链条”民主的实践探索

延安时期中国共产党在陕甘宁边区局部执政的实践中，创建了以选举制为核心、以“三三制”为原则、以参议会为制度基础、以监督体系为保障的别具特色的民主政权模式。这一模式内在地涵盖了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等五个核心，展示了全过程人民民主的制度设计和现实实践。

（一）民主选举的机制与实践。民主选举是民主政治建设中的核心内容，直接表达了人民群众的意愿。延安时期，中共中央将民主选举提高到了要不要革命的政治高度。“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命。”这一时期，陕甘宁边区选举制度的基本特点可以简单地概括为“普遍、直接、平等、无记名”。其中，“普遍”“平等”是指民主选举的范围极其广泛，选举人的资格没有任何限制。1937年5月公布的《陕甘宁边区选举条例》明确规定了选民的参选条件：凡居住边区年满16岁的民众，“无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举和被选举权”，这奠定了边区抗日民主的选举制度。1939年2月修订的《陕甘宁边区选举条例》，在继承之前选举条例关于选举资格规定的基础上，又对某些规定作了一定修改，如将选举年龄从16周岁调整到18周岁。

“直接”“无记名”是指选举方式十分民主、自由。延安时期，陕甘宁边区因地制宜地采取了“票选”“投豆”“投纸团”“画圈”“画杠”“画点”“烧香点洞”等灵活多样的投票方式，使每个选民有表达自己意愿的机会。针对居住偏远、交通不便的选民，边区政府则派遣相关工作人员“背箱子”进行送票收票，力求做到“不落一户，不漏一人”，就连很多之前足不出户的小脚老太也纷纷骑着毛驴，翻山越岭参与选举。总之，边区这种“普选的民主政治”在最广泛的范围内充分调动了人民群众的积极性，不仅是党对推动民主政权建设的一大贡献，也将成为“全国民主政治之先导”。

（二）民主协商的机制与实践。延安时期，中国共产党虽然没有明确提出民主协商这个概念，但在边区发展民主时始终贯彻协商民主精神，重视同其他党派团体、党外人士团结合作，创造性地实施了协商民主与票决民主有机结合的方法。在根据地政权建设过程中，中国共产党创造性发展出了符合新民主主义理念的“三三制”政权形式，为与党外人士合作与协商提供了实践平台与制度载体。所谓“三三制”，即“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。

根据党中央这一指示精神，陕甘宁边区在政权建设中，认真贯彻执行了三三制政策，积极创造条件让党外人士参与政权中来，把共产党员的候选人人数和当选人人数严格控制在三分之一之内。毛泽东在《陕甘宁边区参议会演说》中指出：“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。”党外人士看到了共产党真诚合作的决心，积极参与到根据地建设中来，大胆地提出了意见和建议。如根据地广为称赞的“精兵简政”政策就是党外人士李鼎铭在陕甘宁边区参议会上，同其他参议员经过协商提出的议案。随后，“精兵简政”政策被党中央和边区政府采纳，并在各抗日民主根据地广泛推行，极大地减轻了根据地的经济困难，提高了政府机关的工作效率。针对部分同志不尊重党外人士职权的问题，边区政府多次召开党外人士座谈会，虚心接受党外人士的批评、意见和建议，改进工作。总之，“三三制”的民主政权，开创了协商民主的先河，有效破解了政权机关的权力制衡、民意表达和相互监督问题。

（三）民主决策的机制与实践。由于巩固和发展抗日民族统一战线的需要，党在决策时需要充分考虑不同主体间的利益要求。延安时期党对民主决策的探索主要体现在两个方面：一是坚持从群众中来到群众中去的民主决策方法。民主的决策首先就要深入群众，倾听并收集群众的意见，虚心向群众学习。毛泽东指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”事实上，陕甘宁边区很多实际工作的完成，如征收公粮、劳动竞赛、互助合作、选举投票、乡村自治、夫妻识字等，都遵循了“从群众中来、到群众中去”的工作方法，让人民参与各项关系国计民生的决策，保证了决策的科学有效。

二是坚持民主集中制的原则。党领导下的陕甘宁边区严格贯彻落实民主集中制，坚持“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的原则。陕甘宁边区参议会作为边区的权力机关、立法机关和民意机关，是边区实行民主政治的主要表现。根据1939年公布的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，边区参议会经人民普选产生，拥有选举权、监察弹劾权、立法权、检查权、罢免权、否决权等权利。非有过半数参议员的出席，参议会不得开会，非有出席过半数的通过，不得作出决议；各级政权之间的关系是下级服从上级；同级政权机关内部少数服从多数，集体领导，分工负责。可以说，由人民选举边区参议会参议员，再由参议员选举政府，决定施政方针，边区是第一个。

（四）民主管理的机制与实践。延安时期，在党的领导下，陕甘宁边区对民主管理制度进行了有效的探索和践行。1939年4月公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》提出，“保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信之自由。”在基层民主管理方面，边区政府创建了具有乡村特色的参议会形式，如“一揽子会”等，实现了村里的事大家管、大家议、大家办。同时，边区政府还积极推行政务公开，注重调动民众参与国家管理和社会治理的积极性，让人民参与民主管理。周恩来曾在边区工作指示中说：“一切党的支部，在其讨论有关群众利益的问题的一切会议上，包括党的批评检讨会议在内，均应有党外群众参加，不许开秘密会议。”边区政府不仅在法律法规和政策的制定中广泛征求民意，而且对关乎人民切身利益的政策反复进行宣传，并自觉接受人民群众和各级民众团体的监督和检查。

（五）民主监督的机制与实践。监督机制是民主政权体制有效运转的重要保障。延安时期，党中央和陕甘宁边区政府运用多种机制加强了对各级党政干部的监督，充分落实了“让人民监督政府”的要求，把权力牢牢地关进了制度的笼子里。

在党内监督方面，主要有两种形式：一是以制度化的纪律严肃党纪。中共中央先后通过《关于中央委员会工作规则和纪律问题的决定》《关于党的各级委员会工作规则和纪律问题的决定》《关于审查干部问题的指示》等一系列文件或法规，对党员的选拔、调动、审查及奖惩等予以制度化、法制化的明确。二是通过批评与自我批评的形式进行监督。这要求每一位党员都认真听取别人的意见和批评，同时要积极主动地进行自我批评，通过这种相互监督、双向互动的形式进行党内监督。

在行政监督方面，主要由行政督察专员公署监督和县区公署监督两种形式组成。根据1943年公布的《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》，专署专员不仅可以召开区、县长联席会议，就相关事务或发现问题进行决议，还可以随时对辖区各县进行巡视，并就巡视发现问题及群众反映问题等报边区政府备查。在行政督察专员公署的基础上，边区政府又将下辖各县划分为若干区，各区设区公署为县政府的助理机构，以密切群众和政府机关之间的联系。

在参议会监督方面，陕甘宁边区各级参议会由人民直接选举产生，是人民实行民主监督的重要渠道。这种监督机制将行政与司法权集中统一在参议会的管辖之下，置于人民手中，实现了民主和集中的有机统一。1941年公布的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确规定，边区各级参议会对同级政府领导人和司法部门负责人有选举、罢免、监督、弹劾的权力。另外，在参议会闭会期间，边区及县常驻委员也可以依照参议会组织法的相关规定，监督政府对参议会决案的执行，听取同级政府工作报告并提出建议与询问等。在具体方式上，边区各级参议会可以通过派人实地调查，实行指控与检举，或审议干部奖惩条例等途径，对各级行政、司法部门及其工作人员实行监督。

在群众监督方面，党中央和陕甘宁边区政府赋予人民直接监督政府和各级干部的权利，明确提出，“对公务人员有功或有过，人民有用任何方式向政府控告及建议之权。”正如毛泽东所说：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

在司法监督方面，延安时期司法监督的主要形式为各级人民法院及司法处等通过审判权的行使，对行政机关及其工作人员的监督。1939年4月公布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》明确规定“边区高等法院独立行使其司法职权”，保障了司法部门能够依法办事，在此基础上，边区的司法部门还设有检察机关，其在监督行政机关及其工作人员是否遵纪守法、是否忠于职守、是否依法行政等多个方面发挥了重要作用。

三、延安时期

党推进“全方位”民主的实践探索

延安时期陕甘宁边区的民主建设内容极其丰富，覆盖了政治生活领域并深入到政治生活以外的其他领域。正如毛泽东所说：“民主必须是各方面的，是政治上的、军事上的、经济上的、文化上的、党务上的以及国际关系上的，一切这些，都需要民主。”

（一）关于经济民主。对于什么是经济民主，毛泽东在答中外记者之问时指出：“经济民主，就是经济制度要不是妨碍广大人民的生产、交换与消费的发展，而是促其发展的。”延安时期，党中央十分重视陕甘宁边区的经济民主建设，设置实行了多种经济民主制度，大大推动了各根据地经济的恢复与发展。这一时期党对经济民主的重视主要体现在坚持走经济上的群众路线。在讨论边区经济问题与财政问题时，毛泽东指出：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利。”边区建立了以“发展经济，保障供给”为总方针的战时经济体制，在农业、财政、工业、商业贸易等领域贯彻民主原则，实行了一系列照顾各方面利益的具体的经济政策。

在农业领域，党中央根据革命需要不断调整土地政策，由土地革命战争时期的“没收地主土地”政策，改为相对缓和的“减租减息”。这种土地政策是在新的形势下由党和政府从实际情况出发而制定的，既保护了农民的人权、地权、财权，缓解了农民的生活压力，同时又照顾到地主、富农的利益，有利于维护社会稳定和团结抗日的大局。在财政领域，陕甘宁边区政府结合根据地的实际情况，建立了预算民主制度，即政府向参议会提供财政预算，而参议会作为民意机关，实施审批与监督预算的权利。此外，在粮草征收与农贷发放方面，陕甘宁边区政府也予以重视和支持，对一切有关政策全部公开，以民主方式进行调查、登记、实施，民众则可以全程监督。在工业、商业贸易领域，边区政府推行公私兼顾、保护私营工商业、调整劳资关系、鼓励边区以外的工商业者到边区投资经营等政策，对工商业予以扶持帮助。

（二）关于文化民主。对于文化民主，毛泽东指出：“文化民主，例如教育、学术思想、报纸与艺术等，也只有民主才能促进其发展。”在教育方面，党中央和陕甘宁边区政府高度重视人民的受教育权利。以前陕甘宁边区的文化教育事业十分落后，全边区文盲率高达99%。全民族抗战爆发不久后，边区政府遵照《中国共产党抗日救国十大纲领》，实行抗战教育政策，有力地推动全边区教育事业的发展。针对干部，边区建立中共中央党校、抗日军事政治大学、泽东青年干部学校等多所干部学校，培训高素质干部队伍；针对适学儿童，边区创办各级各类学校，提出实行普遍的免费的义务教育；针对普通民众，边区政府广泛开展社会教育，积极创办冬学、夜校、识字班、读报组等，提高边区普通群众的政治觉悟和文化水平。

在文艺政策方面，不同于国民党“三民主义文艺政策”，延安时期党的文化活动、文艺实践都是紧密联系群众的。毛泽东主张，新民主主义文化“应该是‘为一般平民所共有’的，……决不应该是‘少数人所得而私’的文化”。这一指示在文艺界引起很大的响应。来自全国各地的文艺工作者奔赴基层、赶赴抗战前线，创作出许多反映群众生活、反映抗日战争重大题材的优秀作品，如《兄妹开荒》《夫妻识字》《女状元》《改造二流子》《南泥湾》《白毛女》等，这些作品至今仍被人们流传。

（三）关于军事民主。一般来说，军队是严格执行命令的集中的军事组织，在军队内部实行民主，是建设党领导下的人民军队的重要内容。延安时期，中国共产党继承了土地革命时期人民军队“三大纪律八项注意”这一优良传统，大力提倡军事民主并予以实践。这一时期军事民主的亮点在于“兵民是胜利之本”，边区人民有自己的武装，而且自卫军的各级干部均由人民选举产生。在战争年代，边区人民群众武装（民兵和自卫军）发挥了极其重要的作用。在军政、军民关系上，从1943年春开始，陕甘宁边区在中共中央和毛泽东的倡导下积极开展“拥军优属，拥政爱民”运动（简称双拥运动）。这一运动极大地密切了军政军民关系，使边区军民达到空前的团结。

四、延安时期

党推进“全覆盖”民主的实践探索

延安时期陕甘宁边区实行的民主，是贯通国家政治生活和社会生活各层面的“全覆盖”民主。边区在推进民主建设过程中始终贯彻民主集中制原则，坚持党中央对各根据地的集中统一领导，建立起科学、高效的群众工作机制，坚持依法治理，切实保障人民当家作主。

（一）坚持党的领导，构建党的领导制度体系。延安时期，中国共产党十分注重健全党的各级领导机构、加强组织纪律建设，形成了以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体的坚强领导。1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会上明确提出：“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”大会还在《中共扩大的六中全会政治决议案》中批准了以毛泽东为核心的中央政治局的政治路线，这就为维护党中央权威和集中统一领导奠定了必要的思想和政治基础。1942年9月1日，中共中央政治局作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，该决定明确强调“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体”。这就明确了党与军队、政府及其他组织的关系，逐步确立了党的一元化领导体制。在后来的解放战争中，中共中央又相继发出《关于建立报告制度》的党内指示、《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》等，为确立和维护党中央权威和集中统一领导提供了坚实的制度保障。

（二）坚持人民民主，建立科学、高效的群众工作机制。延安时期，陕甘宁边区高度重视民众动员和多方参与社会治理。这一时期党创造性地开展群众工作，建立起科学、高效的群众工作机制。陕甘宁边区的政权是抗日人民的政权，而不是少数人的政权。毛泽东指出：“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人。”陕甘宁边区政府正好是这幅蓝图的雏形。陕甘宁边区坚持人民民主的理念，确保广泛吸纳社会各阶级、阶层力量，最大限度地发挥了人民群众的积极性、主动性和创造性，调动了其投身全民族抗战和参与社会治理的热情。

（三）坚持依法治理，建立边区法律体系。延安时期，陕甘宁边区政府在党的领导下积极开展立法、司法工作，建构了较为完备的法律体系。据统计，仅陕甘宁边区制定法律文献就有60多种，1000多件，涉及宪法、刑事、经济、婚姻、诉讼等多个领域，包括《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区宪法原则》《陕甘宁边区保障人权财权条例》《陕甘宁边区惩治贪污条例》《陕甘宁边区婚姻条例》《陕甘宁边区高等法院组织条例》《陕甘宁边区军民诉讼暂行条例》等。此外，在具体的司法实践中，陕甘宁边区政府坚持法律面前人人平等的原则，并通过严格执法，切实保障广大人民各项基本权利落实到位。

结语

习近平总书记多次强调：“走得再远都不能忘记来时的路。”回顾历史，延安时期中国共产党领导陕甘宁边区的民主执政实践，实际上已初步具有全过程人民民主的基本特征，其理论成果和实践经验及蕴含的一系列民主机制、作风和精神，不仅对当时的探索有着重要意义，更对新时代发展全过程人民民主具有深刻启示。在百年奋斗征程中，几代中国共产党人始终坚持将马克思主义人民民主理论与中国革命和建设实践相结合，矢志不渝发展全过程人民民主，走出了一条具有中国特色的社会主义人民民主之路。特别是新时代以来，党领导的全过程人民民主已经获得了长足的发展，形成了科学有效的制度安排和具体的民主实践。当然，人类对民主的探索和实践是永无止境的。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，我们要以史为鉴，开创未来。新征程上发展全过程人民民主必须立足中国国情，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，与时俱进地拓展民主渠道，把人民民主贯穿于现代化国家建设的全过程、各环节，真正实现人民当家作主。

本文系陕西省社科规划项目“习仲勋与陕甘边根据地的土地改革”（2022B057）；教育部基地重点项目“延安时期党中央对党政军民群集中统一领导的研究”（22HSJD-03）的阶段性成果

作者黄磊系延安大学马克思主义学院硕士研究生；黄会奇系延安大学“中国共产党革命精神与文化资源研究中心”教授

（责任编辑：沈 阳）