基于BSC的乡镇政府预算绩效评价研究

随着基层政府工作的深化改革，对乡镇预算绩效提出了新的要求，深化预算评价体制、加强绩效管理势在必行。预算绩效评价正逐步成为乡镇政府预算执行的重点。本文从乡镇政府的预算绩效评价出发，借鉴平衡计分卡工具，结合乡镇政府预算工作现状，探讨了其在预算绩效评价中运用的可行性。

一、BSC理论概述

（一）BSC工具简介

平衡计分卡（以下简称BSC）从诞生至今，只有二十几年的时间，其最初运用在企业中，主要从客户、财务、内部运营和学习成长四个维度对一个企业的战略管理进行考核，可以定义为是一种将企业战略落实为具体衡量指标的方法。简单讲包含以下步骤：首先明确企业的使命以及发展战略；其次从客户、财务、内部运营和学习成长四个维度确定发展目标；分解目标并依次设定绩效考评指标，根据绩效考评指标确定详细的工作方案；最后对绩效结果进行评价、修正及完善，确保企业战略的实现和完成。

（二）BSC蕴含的绩效思想

BSC的运转受企业绩效的驱动。BSC的四个维度像是一个围绕轴承转动的轮毂，轴承就是绩效。企业战略不同，被评价对象的运转方向就不同，评价目标根据绩效指导而改变。可以说，BSC体现了绩效评价中的循环反馈思想。信息需求者可以根据BSC的执行反馈，获悉企业战略是否正在按计划执行。管理人员可以根据战略计划执行反馈，了解企业战略是否可行。在这个双重反馈的过程中，还可以对被评价者进行及时的战略修正，修正后的战略又可以通过绩效管理体系中的激励机制，实现绩效与激励的正向关联，最终实现科学的绩效管理。

二、BSC与乡镇政府预算绩效评价结合的可行性

乡镇政府作为国家政策执行的末端机构，在组织架构上与企业有异曲同工之处。虽说BSC最初的焦点在于改善企业管理，但其运用在乡镇政府预算绩效评价中仍有极大的可行性。

（一）运行环境的一致性

BSC是将企业的战略规划落实为具体的经营活动，并将员工行为和财务分析加入企业战略框架内，及时调整企业经营策略，全力实现企业的战略目标。乡镇政府在进行预算绩效评价时，必须紧紧围绕上级政策，服从、服务于人民至上的使命，及时调整并完善公共服务，建立服务型政府。两者均有完整的运行过程及调整目标，运行的环境趋同。

（二）衡量过程的一致性

BSC作为一种追求平衡思想的计量工具，基本上实现了企业的外部与内部、目标的长期与短期、计量的定量与定性之间的平衡，力求在企业中实现投入与产出的平衡。而乡镇政府在预算绩效评价时，也要考虑公共服务与经济指标、项目资金供给与需求、政策执行效率与效果之间的平衡。从这一意义上讲，两者均侧重平衡思想，衡量过程趋同。

（三）追求结果的一致性

BSC在企业是用来观测KPI是否实现，主要瞄准企业的中长期目标，最终实现企业成长。乡镇政府在编制预算的时候不仅要关注经济指标，还要加强社会事务管理，一方面提供公共服务；一方面还需要将社会、文化等因素统一考虑、统一权衡。同样，在乡镇政府预算绩效评价的过程中，也有长远规划，不能追求一些牺牲环境的短期政绩工程，必须把长期发展放在首位，同时结合经济效益进行考量。两者在发展与提升中有较强的共性特征，既要注重发展，也要提升整体水平。

三、基于BSC的乡镇政府预算绩效评价指标设计实例

既然BSC可以用在乡镇政府的预算绩效评价中，那么就要对乡镇各项评价指标进行考量与设计。乡镇政府作为国家政策执行的末端机构，必须根据国家的战略使命来进行预算绩效评价指标选择，还要考虑乡镇政府各职能部门的权重关系，设计的评价指标必须充分体现本部门的职能职责。因此乡镇政府的预算绩效评价指标设计思路必须清晰准确，并且有原则。

基于BSC的乡镇政府预算绩效评价指标设计，应着重提高评价指标之间的关联性以及整体性。预算绩效评价指标就像是一个“监视器”，对被考评对象各方面进行监督评价，再根据BSC的结果反馈，形成一个预算编制到执行再到考核的封闭圆环。BSC的四个维度应当分别对应乡镇政府的工作维度进行归纳和分类，先设计总目标，再细化为二级指标进行详细判断。

（一）社会公众维度——乡镇政府提供的公共服务

社会公众维度主要考虑乡镇政府提供的公共服务与信息公开情况，这一部分主要是从政策执行的角度出发，乡镇政府作为政策上传下达的最后一公里，一定要与百姓建立良好的沟通，了解百姓需求，才能更好地为百姓服务。

这个维度重点评价公共服务的提供能否让公众满意，可以分为内部与外部测评。内部测评一般是调查政府预算信息是否公开以及公开的内容是否清晰有用；外部测评主要包括社会需求和期望，通过意见反馈，如电子政务留言、公众意见评价等，调查和审视公众对公共服务满意度的评价。进一步形成对预算执行满意度的各项指标。

（二）内部管理维度——乡镇政府的行政执行效率

内部管理维度主要考虑预算执行的效率和规范，预算执行的质量，关系预算执行的结果。乡镇政府的内部管理流程必须良好有序，才能保证绩效评价实施水平不存在被低估的现象。

这个维度重点评价乡镇政府内部行政程序是否规范，并且指标设计是否有助于提高政府行政效率。主要从公共服务的投入、行政效率、后续服务三个方面出发，特别强调的是，公共服务投入效率是设计指标过程中主要考虑的因素。

（三）财务维度——乡镇政府的各项经济指标

财务维度的设计理念主要还是经济性和效益性。前者是从预算编制角度考虑，即预算编制必须满足乡镇政府的各项经济职能；后者是从控制成本、降低费用、减少损失、避免浪费的角度来考虑。

这个维度主要体现了乡镇政府的经济职能，包括成本控制、资金使用、预算增长、三保支出等方面，这个维度全是定量指标，同时必须保证不存在粗放低效的指标。

（四）学习和成长维度——乡镇政府的人员情况

学习和成长维度要求乡镇政府必须在乡镇工作人员的学习和成长方面订立指标，营造良好的学习和工作氛围，实现基层组织的自我革新与自我发展。

这个维度主要包括乡镇单位人员构成以及培训情况等指标。值得一提的是，这个维度既是乡镇政府不断进步的基础，又为改善行政人员能力提供了新的思路。

四、基于BSC的预算绩效评价应用环节中的建议

（一）要建立BSC应用的大环境

从客观上讲，乡镇政府为BSC工具建立应用环境并不难，因为乡镇政府职能集中性强，各个职能部门都在一起办公，彼此熟悉、了解，因此可以很直接将绩效目标分解给各职能部门。但是公共事务管理具有多重目标，最终都由乡镇政府领导来落实，因此在BSC工具的推进和使用上，必须得到领导的认可和支持，最终通过公务员变成政府服务。在这方面，BSC工具既可以用于政府各机构的目标设定，也可以与人事制度联系起来，成为评价公务员的制度。在每年年底的公务员绩效考核中，通过BSC的绩效评分，领导较容易看到各职能部门公务员的业绩，使那些真心实意为民服务的人从公务员队伍中脱颖而出。另一方面，从领导的角度出发，预算绩效评价反馈工作的完成，不是预算绩效评价周期的终点，而是新一轮循环起点，为了未来预算执行的顺利有效，管理者应该创造一个自由自主的环境，增加员工的自主性，提高其知识、技能和胜任能力，以便在一个循环中保证人员的工作质量。

（二）要为BSC提供政策支撑

预算绩效评价是系统工程，需要政策的支持。随着各级政府的大力推进，全过程的预算绩效评价正融入预算的各环节当中，预算绩效意识也已经渗透到基层政府部门的日常工作。编制预算时自然会考虑到预算目标的实现，在预算执行环节自然带入预算绩效评价跟踪管理。这些工作都是政策压力下常态化的工作。如果乡镇政府部门准备运用BSC，就必须有相应的制度匹配，提供政策环境的支持。BSC在乡镇政府的运用不是一成不变的，要根据乡镇政府的实际情况进行评价指标的更新、更替，也要注重与乡镇政府绩效改革的衔接。只有合理运用，才能真正为我所用。

（三）要创造良好的公众参与环境

推进BSC在乡镇政府运用的过程中，不是所有的职能部门都理解和愿意接受绩效评价的理念。这样讲不是说职能部门对绩效文化的理解不达标，而是没有创造良好的公众参与环境。假如预算绩效评价工作由相应职能部门的会计承担，那么势必会增加这些人的工作量；另一方面，由于乡镇政府的部门领导预算绩效评价观念还没有成型，对构建绩效型政府没有足够重视，认为这都是财政部门在“设置门槛”，会不利于BSC在乡镇政府的推广运用。因此，创造良好的公众参与环境，让职能部门的配合不只是形式上的，也是内部自发的，才能形成声誉效应，增强职能部门的积极性和责任感。

五、基于BSC的乡镇政府预算绩效评价研究结论

创建服务型政府是基层政府的目标，只有实现和满足群众的需求，维护群众的切身利益，才是乡镇政府必须完成的“业绩”。BSC预算绩效评价最终目的就是提高整个乡镇政府的绩效管理，保证预算的执行运转走向良性循环，促进各部门的协调与合作。这种良性循环也让政府绩效观逐步发生改变，认识到预算绩效评价的本质在于改进，而不是挑毛病。

（一）有助于提高工作积极性

乡镇政府利用BSC合理选取评价指标，建立相应的预算绩效评价管理模式，通过现代管理理念和技术手段进行预算绩效评价，优化预算支出，对财政资金使用效率进行客观、公正的评价与反馈，可以为下一年的预算编制提供帮助。如果乡镇政府借鉴评价结果编制新的预算，得到新的评价结果是有进步的，就会有一种正向激励的责任感和工作上的成就感，从而调动员工的积极性。

（二）有助于树立正确绩效观

传统的预算绩效评价模式并不关注预算执行后是否有明显的约束和激励作用。许多基层领导认为，预算绩效考核就是要让数字更好看，因此都在数字上面做文章，一旦被发现，就会用“衡量口径不一致”来推脱，这种状态显然不利于预算绩效改革的开展和深化。基于BSC进行预算绩效评价，就会使得预算绩效工作不再只是一种对政府绩效评价的依据，更成为被公众审视的一种凭证。BSC的引入，转变了政府管理理念，甚至对乡镇领导决策都有了一定的指导意义。

（三）有助于内部交流与沟通

BSC预算绩效评价具有极强的可见度和透明度，乡镇政府职能部门除了固有的业务以外，当年做了什么工作，取得了什么成绩也一目了然。政府工作人员不用再硬性编写固定模板的工作报告，领导参照BSC的评价结果，可以很明晰地看见本部门预算执行是否有效，也使得员工摆脱了以往单向汇报的工作模式，领导和员工在工作上也会有更好的交流和互动。

（四）有助于增强干部服务意识

BSC乡镇政府预算绩效评价具有较强的可操作性，有利于乡镇政府推广和应用。乡镇政府面对的是最基层的群众，服务于群众的需求，做到群众满意是乡镇政府履职的归宿。因此预算绩效评价也应当以群众的需求为导向，由官本位过渡到民本位，增强为基层群众办事的服务意识。只有预算绩效评价研究得到了群众的认可和监督，才能满足群众对基层政府工作的要求。

（作者单位：丹阳市财政局导墅镇财政分局）

作者简介：朱晨茜，1988年出生，女，汉族，江苏省泗阳县人，副所长，在职研究生。研究方向：财务管理。