轻罪治理中行刑反向衔接问题研究

摘要：随着我国犯罪结构的变化，轻罪案件数量不断攀升，轻罪治理实质化不可忽视。轻罪治理不仅关联到司法机关，同样涉及到行政机关，因为轻罪治理并非一味地从宽处罚，罚当其罪是轻罪治理实现刑事司法现代化的根基。因此，行刑反向衔接属于联通行为人刑事责任与行政责任的桥梁。然而，行刑反向衔接在实际运行中存在着行政机关该罚不罚、检察机关对行刑反向衔接的动力不足、检察意见精准度不够等问题。基于此，有必要以体系化视角实现轻罪治理、深化检察机关法律监督职能以及定期开展联席会议等方式化解以行刑反向衔接实现轻罪治理实质化的堵点与难点。

关键词：行刑反向衔接；轻罪治理；行政处罚；刑事司法现代化

中图分类号：D925.2 "文献标识码：A "文章编号：2097-3802（2024）06-0098-05

一、问题的提出

党的二十大报告指出，要以中国式现代化实现中华民族伟大复兴，法治现代化是中国式现代化不可或缺的一部分，刑事司法现代化是法治现代化的重要一环。现代化应当是与时俱进、开拓创新的，随着我国犯罪结构的转变，如何实现轻罪有效治理成为了刑事司法现代化的重要板块。从法律统一性角度出发，轻罪治理的科学性与精细化离不开行政机关与刑事司法机关的共同作用，即“两法衔接”的有效推进。“两法衔接”又分为正向衔接与反向衔接，与轻罪治理关系更为紧密的应属反向衔接，即人民检察院对决定不起诉的案件，经审查认为需要给予行政处罚或者需要没收其违法所得的，应当提出检察意见，移送有关行政主管机关处理。有关行政主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。然而，在实际运行中行刑反向衔接存在不少问题，制约了轻罪治理的实质化进程。

2020年、2021年、2022年、2023年，最高人民检察院的工作报告均透露出轻罪治理的迫切性，轻罪案件数量激增，各地检察机关不断探索轻罪治理的实践模式。与此同时，由于轻罪案件的社会危险性程度较低导致相关办案机关无法科学地确立行政违法与刑事犯罪的界限。基于轻罪立法活性化以及轻罪本身性质的宽泛化，总结现行学者们的观点与论述，以行刑反向衔接为切入点助推轻罪治理实质化的文章较少。在检察机关的实践中，有关行刑反向衔接制度的运行仍出现不少难点与堵点，不刑不罚、应移未移、应罚未罚问题成为突出短板。

基于此，本文欲先分析轻罪治理中行刑反向衔接的规范现状与实践现状，提出以行刑反向衔接突破轻罪治理的桎梏，最后提出因应之策，以此实现轻罪治理实质化。

二、轻罪治理中行刑反向衔接的现状考察

以行刑反向衔接助推轻罪治理的第一步是进行现状考察，不论是规范现状还是实践现状均是解决问题的基础。有关行刑反向衔接的规范性文件可以为该制度的实践运行提供参考，但并非一成不变，有必要以实践检验与丰富规范性文件的内容。

（一）行刑反向衔接的规范考察

早在2001年《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》与2016年《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第13条均规定了行刑反向衔接制度，但只有笼统的文字表述，而无具体的实施细则。此种抽象规定同样见于《刑法》第37条、《刑事诉讼法》第177条第3款、新修订的《行政处罚法》第27条。直到2023年7月14日，最高人民检察颁布了《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出由行政检察部门负责推进行刑反向衔接工作，形成“行政检察部门主导+其他检察部门相互配合”的不起诉后检察权运行模式。随着最高检文件的出台，不少地方检察机关相继颁布了相关文件以细化行刑反向衔接工作规则，例如北京市人民检察院于2023年9月20日颁布了《北京市人民检察院统筹开展行刑反向衔接和行政违法行为监督工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》）。与《意见》相比，《工作指引》第10条详细规定了针对不同种类的不起诉决定，行政检察部门审查的内容不同，以此准确地作出被不起诉人是否需要行政处罚的检察意见。不仅如此，《工作指引》还规定了刑事检察部门与行政检察部门的联动配合机制。从这些规范性文件的发展脉络来看，行刑反向衔接的内容是越发具体的，助推了轻罪治理实质化进程。

目前来看，规定行刑反向衔接制度的文件级别越低内容越详细，这是因为该制度的发展尚处于实践探索阶段，级别越低的机关更易接触到轻罪实务案件，便于发现问题、总结经验。同时，颁布主体主要集中于检察机关而非公安机关、司法行政机关或者其他行政机关，这是因为案件是否提起公诉属于审查起诉阶段，检察机关对案件的审查是推进行刑反向衔接的关键一步，相关细则有必要由检察机关牵头制定。

（二）行刑反向衔接的实践考察

从实践运行来看，行刑反向衔接的启动方式主要有两种：一是检察机关在自行办理案件的审查起诉阶段对行为人决定不起诉后是否应当给予其行政处罚；二是行政机关在执法过程中发现行为人的违法行为涉嫌犯罪并将其移送至检察机关，但检察机关在审查后依法决定对行为人不起诉后是否应当给予行为人行政处罚。从更微观的角度，检察机关具有更细化的办案模式。第一种是检察机关以书面的形式直接向行政机关移送不起诉案件并附加检察意见；第二种是检察机关、行政机关、公安机关通过建立信息共享平台将不起诉信息录入该平台，同时分类线索、定期清理；第三种是检察机关在作出不起诉决定的同时邀请行政机关一起商讨，避免消息的滞后引发行政处罚的不足。参见张杰：《行刑衔接视阈下轻罪出罪路径优化探析》，《法学论坛》2024年第2期。总的来看，检察机关在行刑反向衔接工作中始终处于主导地位，行政机关发挥着不可或缺的配套职能。

三、轻罪治理中行刑反向衔接的桎梏

通过对上述制度规范与实践的考察，发现行刑反向衔接制度在实际运行中存在一些问题。比如该罚不罚致使行刑制裁整体性缺失、检察机关对行刑反向衔接的动力不足以及检察意见的精准度不够，接下来将对这三个方面的问题进行详细地阐述。

（一）该罚不罚致使行刑制裁整体性缺失

不起诉后对行为人的处罚并未做到罚当其罪，该罚不罚，难以对行为人起到教育矫治作用。以醉驾案件为例，《道路交通安全法》第91条第1款和第2款将饮酒后驾驶机动车的行政处罚与醉酒驾驶机动车的行政处罚区别开来，且前者的处罚程度低于后者。随着理论界和实务界对“醉驾一律入刑”“醉驾一律构罪”的反思，检察机关偏向于以醉驾行为人认罪认罚、赔偿损失、参与社会服务等情形，通过相对不起诉的方式为行为人出罪。“当刑事检察部门将不起诉的醉酒案件移送回公安机关时，公安机关声称已经在移送刑事司法部门之前就做了吊销其机动车驾驶证为由，不会再对其做出其他处罚。”刘艺：《建构行刑衔接中的行政检察监督机制》，《当代法学》2024年第1期。这便导致了对醉酒驾驶人的处罚比对饮酒驾驶人的处罚轻，破坏了法律的统一性与行刑一体化建设。同时，醉酒驾驶人因免于承担刑事责任且行政处罚不成比例，使得其对法律的敬畏感减弱，法律的预防功能降低。对轻罪的理解应当全面，既包括“轻”，也包括“罪”。轻罪治理既要顺应宽缓的刑事政策，又要防止“一放了之”，过于放纵行为人。对于轻罪行为人来说，逃脱了刑事处罚并不意味着免除了行政处罚，二者的判断标准不一。行政处罚与刑事处罚都是惩罚行为人的工具，虽然所属的法律不同，但并不意味着二者是相互排斥的，统筹规划两种处罚方式是实现轻罪治理实质化的不二选择。

（二）检察机关对行刑反向衔接的动力不足

我国法律采取违法与犯罪的二元制裁体系，由此，我国的行政执法与刑事司法呈现出“直筒型构造”，参见何荣功：《轻罪立法的实践悖论与法理反思》，《中外法学》2023年第4期。行政机关具有独特的管辖范围。基于保障人权理念的不断深入以及实践中行政机关缺乏监管的状况，特别是行政拘留缺乏程序性保障，不少学者建议通过司法权制约监督行政权，因此，行刑正向衔接备受青睐。检察机关将重点聚焦于行刑正向衔接，行政机关积极向司法机关移送其在执法过程中发现的犯罪线索。然而，行刑反向衔接的运行效果却不甚理想。尽管行政检察部门以检察建议的方式督促行政机关履行职责，“但行政机关对检察建议的综合回复率也只有50%左右”。刘艺：《检察机关在行刑反向衔接监督机制中的作用与职责》，《国家检察官学院学报》2024年第2期。实践中，行政机关一旦将案件移送给司法机关进入诉讼程序，“行政执法机关一般不会主动询问该案的后续处理或者也不太方便主动询问”。参见王春丽、邓翡斐、沈梦昕：《“行刑”反向衔接的实践难点及对策思考》，《上海公安学院学报》2024年第2期。除了行政机关与司法机关衔接不畅外，检察机关内部亦存在不同做法。刑事检察部门从办案效果的角度出发更倾向于减少行政处罚对刑事案件办理的影响，为行为人争取减轻处罚，避免行为人反复的态度。与之相反，行政检察部门往往从惩戒效果处罚，倾向于对行为人作出行政处罚。参见张璇、王绍莉、杨轩兴：《以提升检察意见质量强化行刑反向衔接的路径》，《中国检察官》2024年第1期。内外限制导致检察机关不愿或难以推进行刑反向衔接工作。

（三）检察意见的精准度不够

由于行政法律占我国法律数量的大多数，不起诉后是否进行行政处罚的规范范围较广，对行政检察部门人员的专业知识要求较高。随着行刑反向衔接的深入发展，检察人员不仅需要熟练掌握刑事程序法和刑事实体法的规定，还需清楚有关行政法律的规定，否则难以做出精准科学的判断。以《工作指引》为例，其第10条规定对符合相对不起诉条件的行为人，行政检察部门应重点审查犯罪行为的行政违法行为事实构成要件、立案标准、量罚情节和强制措施等。与此同时，行政检察部门人员在审查被不起诉行为人是否需要行政处罚时的判断具有主观成分。检察机关除了需要具备跨领域的知识外，轻罪案件本身出罪入罪标准不明确亦是难题。为了积极应对风险社会的到来，有效实现刑法参与社会治理，维护社会的安全与秩序，刑事实体法愈发向安全刑法靠拢，《刑法修正案（十一）》的颁布更是意味着安全刑法在我国的全面形成。参见刘艳红：《中国刑法的发展方向：安全刑法抑或自由刑法》，《政法论坛》2023年第2期。这就导致更多的危险犯纳入我国刑事实体法范畴，对危险犯的认定就难以形成一个普遍性结论。同时，危险犯的规制属于预防性法律的内涵，这意味着行刑反向衔接的前端，即当事人是否符合不起诉条件就遇到了难题，更遑论后续的行政审查，由此，踌躇不定的行政审查制约了检察意见的精准度。

四、以行刑反向衔接实现轻罪治理的因应之策

发现问题的最终目的是解决问题，因此有必要针对上述三个问题提出相应的解决方案。以行刑反向衔接助推轻罪治理应当从法律统一性的角度切入，同时，应当加强检察机关的法律监督职能，通过开展联席会议等渠道加强各个机关的沟通，共同实现轻罪治理实质化。

（一）以法律统一性实现轻罪治理

轻罪行为人的人身危险性、再犯可能性以及行为的社会危险性低，即“三低”。轻罪案件数量庞大，所涉行为人居多，从某种角度来说，轻罪治理的实效决定着刑事司法现代化的深度。轻罪治理并不是一味地追求刑罚轻缓化，而应当从整体角度上评价轻罪行为人的“三低”情形。轻罪轻治、重罪重治是符合犯罪结构变化规律的犯罪治理逻辑。随着轻罪案件的逐步增加，基于刑罚附随后果的负面影响以及司法资源有限性的制约，不少学者探讨相关的出罪机制。然而，出罪机制的探讨不能偏离罚当其罪，不能过于放纵行为人。一位理性的成年人应当为自身的行为负责，即使在轻罪治理领域，法律的惩罚功能依旧存在。为了实现法律的统一性，即使轻罪行为人基于认罪认罚、履行社会公益服务等情形后被不起诉，其行政责任的承担并不当然免除，否则法律的整体效益将难以维护。以法律的统一性实现轻罪治理不仅是观念上的转变，同时也是实践的指南。行刑反向衔接是一个多元治理体系，虽由检察机关主导，但也是检察机关、公安机关、司法行政机关、行政机关等参与者的共同责任。以法律统一性实现轻罪治理，需要将眼光往返于刑事法律与行政法律。

（二）加强检察机关的法律监督职能

随着“四大检察”的提出和深入，检察机关的法律监督职能成为了检察改革的重点之一。根据有关学者的调查显示，虽然基层检察院的两法衔接平台已经运行了近十年，“仍只有行政机关单项录入信息，没有检察机关录入检察意见的选项”，李冠豪、李密：《轻罪不起诉后行刑反向衔接机制的有效运行》，《人民检察》2023年第20期。检察机关对不起诉后的检察权规范运行鲜少关注，其重点聚焦于如何迅速认定和适用不起诉的这一前端环节，检察机关运行行刑反向衔接缺乏平台。同时，检察机关的业务办案系统没有不起诉案件案卡必填项内容，且并不属于检察机关的监督考核内容。参见王军：《不起诉后检察权规范运行问题研究——以行政执法和刑事司法衔接为视角》，《时代法学》2022年第3期。与此同时，纵观现行有关行刑反向衔接的规范性文件，并没有明确规定检察机关不提出检察意见会承担何种后果。这一点尤为重要，因为在行刑反向衔接运作过程中，检察机关既是实施者，也是监督者，缺乏了对实施者的外部监督容易出现懈怠现象。在此多重影响下，检察机关对行刑反向衔接的工作积极性不高，其法律监督职能难以发挥实质的作用。为了深化检察机关的法律监督职能，有必要对检察机关不按照相关规定提出检察意见进行责任约束。比如，行政检察部门与刑事检察部门应定期对不起诉案件的后续处理进行适当的监督和跟进，可以通过“文书共享”或者开通不起诉案件查询权限的方式实现。

（三）重视开展联席会议等沟通渠道

开展联席会议属于前述以检察机关为主导的第三种行刑反向衔接运行模式，通过邀请相关行政机关的办案人员弥补行政检察部门对专业性行政处罚领域的知识不足，以准确的、科学的方式对行为人施以行政处罚。除了在外部召开检察机关、公安机关、行政机关的联席会议，内部刑事检察部门与行政检察部门的联席会议亦不能忽略。召开联席会议不仅能避免决定不起诉的前端案件审查，而且对决定不起诉后是否给予行为人何种行政处罚至关重要。在联席会议中，相关机关可对案件进行总结，实现“类案治理+个案办理”的模式，确保后续案件办理的质效与速度，因为联席会议的展开是后续综合履职的基础。与此同时，针对不同不起诉的案件应当学习《工作指引》第10条的做法，分析研判行政检察部门审查的区别。

结语

未来的轻罪治理应当更加科学化、精细化。同时，轻罪治理是一个系统工程，应当统筹协调、有序安排，这意味着轻罪治理不应仅局限于司法机关，而应当延伸至行政机关。为了防止轻罪行为人存有侥幸心理，缺乏对法律必要的敬畏之心，行为人虽涉嫌轻罪，但并非“一放了之”，必要时应给予行为人行政处罚，以行刑反向衔接助推轻罪治理实质化。

Research on the Reverse Connection Between Administrative "Law and Criminal Law in the Governance of Misdemeanors

YANG Zhao-ling

Abstract：With the change of the criminal structure in China， the number of misdemeanor cases continues to rise， and the substantive governance of misdemeanors cannot be ignored. The governance of misdemeanors is not only related to judicial authorities but also involves administrative authorities， as the governance of misdemeanors does not merely involve lenient punishment; the principle of punishment commensurate with the crime is the foundation for achieving criminal justice modernization in misdemeanor governance. Therefore， the reverse connection between administrative law and criminal law serves as a bridge connecting the criminal responsibility and administrative responsibility of the perpetrator. However， in practical operation， the reverse connection between administrative law and criminal law faces issues such as administrative authorities failing to impose penalties where necessary， insufficient motivation from procuratorial organs to engage in this reverse connection， and inadequate accuracy of procuratorial opinions. Based on this， it is necessary to adopt a systematic perspective to achieve the substantive governance of misdemeanors， deepen the legal supervision functions of procuratorial organs， and regularly hold joint meetings to address the bottlenecks and difficulties in realizing the substantive governance of misdemeanors through the reverse connection between administrative law and criminal law.

Key words：reverse connection between administrative law and criminal law; governance of misdemeanors; administrative punishment; modernization of criminal justice