成本效益分析应用于预算绩效管理的思考

2024-08-08朱雁鸣宫媛媛冯瑞云

管理学家 2024年14期

[摘要]近年来，中央提出各地方财政落实“过紧日子”要求，从优化财政支出结构、强化绩效管理等方面，大力推进财政管理科学化、标准化与规范化，要把钱用在刀刃上，实现更大成效和更高效益。成本效益分析作为预算绩效管理的一项重要内容，逐渐在全国财政资金领域得到推广应用。文章通过举例说明，对成本效益分析法应用于高校预算绩效管理实操层面展开论述，提出成本效益分析应用过程中尚需完善的方面及对策，以供参考。

[关键词]高校；成本效益分析；预算绩效管理；应用

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）14-0064-03

一、成本效益分析的起源

成本效益分析是对一项经济活动用成本和效益两个指标来衡量，即实现某个规模的效益需要耗费多少成本。成本效益分析的概念首次出现在19世纪法国经济学家朱乐斯·帕帕特的著作中，被定义为“社会的改良”。其后，意大利经济学家帕累托重新界定这一概念。1940年，美国两位经济学家对前人的理论加以提炼，形成了成本效益分析理论。成本效益分析法于20世纪80年代在我国开始受到关注，逐渐运用于建设、金融及立法等诸多领域[ 1 ]。

二、成本效益分析在国内预算绩效管理中的应用

2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，提出预算绩效管理要注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，实现预算和绩效管理一体化，提高预算管理水平和政策实施效果。从单纯追求资金使用效益变为兼顾成本效益。2019年12月，财政部《事业单位成本核算基本指引》，明确了成本核算是指单位对实现其职能目标过程中实际发生的各种耗费按照确定的成本核算对象和成本项目进行归集、分配，计算确定各成本核算对象的总成本、单位成本等，并向有关使用者提供成本信息的活动。同时明确单位应当设置与成本相关的绩效指标并加以准确核算，以便衡量单位整体和内部组织部门运行效率、核心业务实施效果、政策和项目资金使用效果。财政部部长蓝佛安出席十四届全国人大二次会议经济主题记者会时强调，从财政管理来讲，要坚持内部挖潜，向管理要效能；“落实过紧日子要求，优化财政支出结构，把每一分钱都花在刀刃上。加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益。严肃财经纪律，坚决防止财政资金‘跑冒滴漏’”。

2018年，成本效益分析从北京市财政局开始试点，逐渐推广至其他省市。成本效益分析作为一种经济决策方法，逐渐运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。现阶段，该方法逐渐推广用于我国各级财政部门全成本预算绩效，作为预算绩效评价的一项重要内容。

三、成本效益分析在高校预算绩效管理中的应用

首先明确高校成本效益中“成本”和“效益”的涵义，“成本”是指高校在履行职能时必要的投入，即会计角度上的费用或支出。“效益”是指高校在投入后所得到的效益，包括定性分析的社会效益、定量分析的经济效益等[ 2 ]。公办高校取得的财政专项资金相对较多，涉及日常运转、科研项目、专业建设、办学条件改善等诸多方面，不同的项目需要的成本指标不尽相同，这就要开展多层次、多维度的分析。A高校是一所市属高职院校，主要承担人才培养、科学研究、社会服务及国际交流等方面的职能。下面以A高校为例，对成本效益分析应用于高校预算管理展开分析。

（一）支出标准的确定

按照成本的全口径，运用合理的分类方法，归集近三至五年的各项成本，采用合理分摊的方式，从而摸清成本变化的规律。一是科学分类，根据A高校项目类型及特点，建立多层次、多维度的项目分类体系，提高成本效益分析的针对性、全面性和可操作性。二是精确分析[ 3 ]，结合A高校近三年的实际投入情况，测算单位成本，开展全面分析，按照分类形成A高校成本分析报告。

案例一：对延续性项目，如表1所示，将A高校的财政资金以“部门经济科目”这个基本单元为落脚点，进行科学分类和精确分析。基本原则是：按照单位支出成本计算口径的不同对成本科目进行分类，使用近三年的各部门经济科目的决算数据，对于由于疫情或其他特殊原因造成的支出明显增加或减少的情况要逐项列出，去除特殊原因列支的支出后，取算术平均数做分子，对应的成本分配基数做分母，得出该项支出的单位成本。例如，水费、电费属于一类，以学生人数加教职工人数之和作为成本分配基数，测算人均成本为200元/年；取暖费以取暖面积作为成本分配基数，测算出每平方米成本45元/年；物业管理费和房屋维修费以校舍面积作为成本分配基数，测算出每平方米成本45元/年和26元/年。以此类推，可以逐项确定支出标准。如果出现特殊或突发情况，导致实际支出超出上述测算标准范围，要一事一议，经高校决策机构共同决策后实施。

案例二：对于新建项目，完善成本效益测算，为事前绩效评估提供必要论证。以A高校基本建设项目-实验实训楼建设为例论述支出标准的确定。新基建项目通常缺乏现成的历史成本作为参考，可以使用项目可行性研究报告和批复的投资概算列出的项目建设期、建筑面积、项目建设内容、配套设施情况、建筑安装工程投资、必须缴纳的规费、建设项目管理费、造价咨询及监理等服务类费用等各种项目建设情况，用作支出标准的计算依据。如表2所示，可以计算单位面积建设成本、建设期利息、建设项目管理费限额，包括建设项目管理费中业务招待费限额也能根据《基本建设项目建设成本管理规定》所列标准计算得出。

（二）将支出标准应用于预算绩效指标体系

在支出标准基本确定统一口径后，要建立成本效益预算绩效评价指标。众所周知，预算绩效评价指标是预算绩效评价的基础。成本效益指标在预算绩效指标体系中，从二级指标变为一级指标，充分体现了成本效益在预算绩效中的重要性。支出标准作为高校成本效益预算绩效目标编制依据，逐项列入绩效指标体系，可以在一定程度上解决预算绩效指标虚化、弱化的问题，达到“定量指标准确量化，定性指标客观评价”的目的。同时，在设置成本效益评价指标时，要共性指标和个性指标相结合统筹，经济效益指标和社会效益指标并重，定量指标和定性指标兼顾[ 4 ]。根据案例一、案例二，将支出标准应用于成本效益预算绩效评价指标中，如表3所示。

四、成本效益分析应用于高校预算绩效管理尚需完善

（一）支出标准的制定亟待规范

对高校而言，其预算支出不外乎基本建设、图书设备购置、实验室建设、学科建设和科学研究这五类项目，因此，建议财政部门针对这五类项目建立规范化的支出标准计算体系[ 5 ]，同时，使用规范化的支出标准计算体系，还便于财政部门开展同级别高校的横向成本比对，高校体量不同，安排的运转经费总额各不相同，用支出标准来进行衡量则更具可比性。

（二）成本效益预算绩效评价指标库亟待完善

推进构建规范化的成本效益预算绩效评价指标体系，将支出标准在预算编制阶段应用于规范化的预算绩效目标体系中，便于财政部门核定项目支出总额。建议建立健全预算绩效评价指标库，指标库应涵盖：部门职能、预算项目、绩效指标（一级指标、二级指标、三级指标）、指标解释、计算公式、历史标准、依据文件等要素，助力高校构建科学有效的预算绩效评价指标体系。

（三）高校领导重视程度和财务人员履职能力亟待提升

支出标准的分析制定是一个对近三年的财务和业务数据整合处理的过程，需要有关业务处室和二级学院的配合，高校现有财务人员很难单独完成。因此，需要高校领导重视成本效益分析，安排调度学院有关处室人员高度配合；财务人员亟需财政部门或者专业机构给予专业培训，提高财务人员成本效益分析及预算绩效应用方面的履职能力。

（四）成本效益的评价机制亟待建立

建立成本效益评价机制，成本指标在绩效评价指标中所占权重有所提升，对成本指标的监控和考核赋分也要更多侧重。一是超出支出标准要及时查明原因，及时纠正，坚持向内挖潜，向管理要效益。二是应推进成本和绩效目标的“双监控”“双评价”[ 6 ]，成本指标和绩效目标偏离均要有反馈和应用机制。

五、结语

促进成本效益分析在高校预算绩效管理中的应用，是高校落实财政“过紧日子”要求、优化财政支出结构、强化绩效管理的必要举措。同时，也是高校向内挖潜、向管理要效益的必由之路。财政部门可以将成本效益预算绩效考核作为高校履职能力的考核指标之一，促进高校增强自我约束的意识，激发高校汇聚更多的内生发展动力，为财政资金管理提质增效助力，为高等教育高质量发展赋能。