基层立法联系点的实践探索与机制完善

内容摘要：基层立法联系点是全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会依托基层党政机关、企事业单位、人民团体、街道社区、社会组织等设立，使群众可以直接参与立法过程、提出立法意见建议的常设化平台。经过二十多年的探索，初步形成了国家级、省级、设区的市（自治州）级三级联动的工作体系。基层立法联系点既能延伸至基层察民情，也能向上直通传民意，真正实现了“民主下沉”和“立法直达”，在实践中总结积累了有益经验。由于其本身是一个新生事物，各地做法质量有别，在运作中逐渐显现出设点布局不均衡、制度文本不规范、工作机制不健全、工作效能浅表化等问题，在一定程度上制约了联系点的功能发挥和实践效果。要优化联系点的工作布局、更新完善制度规范、健全联系点的工作机制、增强联系点人员的能动性和责任感，以期打通民主立法的最后关节，丰富和发展全过程人民民主的政治优势。

关键词：全过程人民民主；人民代表大会制度；民主立法；基层立法联系点；公众参与

全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要载体。立法是人民代表大会的核心职能之一。基层立法联系点是人大立法工作不断开拓新局面、提升立法技术和水平的新举措，是全过程人民民主的理论起点和生动实践，回应了科学立法、民主立法、依法立法的目标要求，对提高立法质量、推动立法精细化发挥了重要作用，为新时代中国立法制度作出了原创性贡献。

一、设立基层立法联系点的规范依据

（一）政策依据

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化[1]。这是“基层立法联系点”概念首次出现在党中央权威文件中，意味着探索中的省一级向下级人大征询立法意见机制上升到国家层面。

2021年7月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[2]。“全过程人民民主”这一概念正式提出，为基层立法联系点的发展锚定了更高的民主要求。同年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上首次全面和系统地阐述了全过程人民民主的价值内涵。同年11月，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步指明，要“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与”[3]。《法治中国建设规划（2020—2025年）》也明确提出，要健全立法征求意见机制，扩大公众参与的覆盖面和代表性，增强立法透明度[4]。党的二十大报告指出，“发展全过程人民民主”是中国式现代化的本质要求，到2035年“全过程人民民主制度更加健全”[5]。由此可见，全过程人民民主理念的分量之重、意义之深、影响之广。党的二十大在新的征程上赋予了其新的历史使命和任务：“健全吸纳民意、汇聚民智工作机制，建设好基层立法联系点”[6]，这为我国以更高水平建设基层立法联系点指明了方向。

（二）法律依据

1.宪法

我国现行宪法构建了一套完备的民主规范体系，正与全过程人民民主特征相契合。现行宪法关于人民民主的制度化要求具有两方面的特征：一是突出人民代表大会制度作为实现人民民主的主渠道作用，以及充分发挥各级人民代表大会在保障人民当家作主中的决定性作用。二是强调人民还可以通过“各种途径和方式”来参与国家和社会治理[7]。现行宪法并未对“各种途径和形式”进行列举规定，这其实是在人民代表大会制度外，给予人民行使权力更多的可能性，为全过程人民民主提供了多样化形式[8]。

2.全国人大组织法、地方组织法和全国人大议事规则

2021年3月，全国人大组织法和全国人大议事规则修改，规定全国人大及其常委会的各项工作应坚持“全过程人民民主”。由此，“全过程人民民主”成为一个具有规范性的法律概念，成为引领全国人大及其常委会各项工作的价值目标与基本遵循。2022年3月，地方组织法修改，第六十条第二款规定专门提到了基层联系点，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议”。由此，“全过程人民民主”和“基层立法联系点”在法律层面得到确认。

3.立法法

2023年3月立法法修改，基层立法联系点正式写入其中。新增第七十条规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”第九十条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。”此次修法明确了基层立法联系点的法律地位和作用，是科学立法、民主立法原则在立法制度细节层面的创新，把全过程人民民主的理念、原则和要求贯彻到了立法的全流程、全链条、全方位[9]。

二、基层立法联系点的建设历程与组织架构

（一）建设历程

1.地方早期探索（2002—2015年）

设立基层立法联系点的“实验”早已展开。基层立法联系点始于2002年甘肃省人大常委会在临洮县设立的“地方立法联系点”探索。2004年出台《甘肃省人大常委会地方立法联系点工作制度》，并在甘肃凉州区、永登县、永靖县、临洮县和静宁县共设立5个立法联系点。2005年，哈尔滨市人大常委会设立24个立法工作联系点。2009年，湖北省人大常委会确立9个企业和县乡基层单位为“立法基层联系点”。

这一阶段，地方在政策或立法真空地带上先行先试，并出现地区间小范围的扩散，主要有三个特点。一是时间上开始较早，在国家政策没有正式出台的时候，地方立法机关就已开展了相关的实践摸索。二是各地方使用名称不统一，如浙江省人大常委会设立的试点与湖北类似，使用了“立法基层联系点”的称谓，而四川省人大常委会则称为“法制工作联系点”。从各地使用名称上不难发现，各自设立的基层立法联系点在内涵和功能定位上也略有差异。三是各地联系点的功能还不明确，早期一些地方基层立法联系点虽在实践中已经开启，但是还没有形成整套的制度化运行规范，有时甚至在省人大常委会法工委前往当地开展立法调研时才临时“激活”[10]。

2.全国人大设点（2015—2019年）

2015年7月，上海虹桥街道、甘肃临洮、江西景德镇、湖北襄阳首批四个国家级基层立法联系点的设立，开启了基层立法联系点制度由地方实践探索到全国布局的上升。在首批四个“国字号”联系点的引领和示范下，各地方开始摸索，部分省市人大常委会基层立法联系点逐渐设立。上海市人大常委会2016年以来设立了25个联系点[11]，江苏省人大常委会2017年以来设立了22个联系点，广东省人大常委会2015年以来设立了21个基层立法联系点和51个联络单位。在民族地区，2016年，内蒙古自治区鄂尔多斯市人大常委会基层立法联系点建立，现已增加至17个市级联系点。

这一阶段，基层立法联系点基本定型并出现了自上而下的扩散。各地人大机关有比较强的向上模仿和互相参考的特点。联系点的一些基本制度形态被固定下来，其中包括组织上形成了人大常委会和联系点之间的组织协调和业务指导关系，设点条件上突出设点单位的基层性、代表性、多样性等特点，开展形式上普遍以调研会、座谈会为主，工作职责上以立法意见建议收集为主要职责，兼顾部分调研职能。

3.全面推广深化（2019年至今）

2019年，我国基层立法联系点建设迈入深化拓展的新阶段。这一阶段各地在全国人大常委会法工委的统一示范下建立起了基层立法联系点普遍性制度，形成了自上而下和自下而上的双向互动。

（1）数量和分布。基层立法联系点数量不断增长，覆盖面逐渐延伸。2024年是首批国家级基层立法联系点获批后的第十个年头，目前全国人大常委会法工委基层立法联系点已增至45个，其中包括1个立法联系点，实现了全国31个省（区、市）全覆盖，涵盖人大各级组织形式，辐射带动省、市两级人大设立基层立法联系点6500多个[12]，实现了“每省一个”“国字号”基层立法联系点，形成了国家—省—设区的市（自治州）三级联动的工作体系（具体详见表1）。

（2）意见建议征集。截至2024年1月，通过基层立法联系点，全国共有176件次法律草案、立法规划稿征求群众意见建议23500多条，有3100多条被研究吸纳；我国现行有效的299部法律中，有146部征求过联系点意见[13]。我国基层立法联系点呈现以下特征。一是民意反映渠道愈加畅通，形成了以全国人大常委会法工委抓总，各层次、多元化的联系网络。二是“开门立法”的形式不断丰富，例如在《景德镇市陶瓷文化传承创新条例（草案）》专题座谈会上，陶瓷行业代表、知识产权专家、人大代表等各界人士为法规制定建言献策。

（二）基层立法联系点的内部架构

1.设点条件

基层立法联系点具有基层性、立法性、联通性的特征。全国人大常委会、地方各级人大常委会设立的基层立法联系点，选址单位广泛且不固定，主要包括以下五类。一是基层自治单位和基层政权单位，包括村（社区）、镇（街道）；二是执法和司法单位；三是政务服务单位；四是高校、科研院所及科研机构；五是人民团体和社会组织，包括工商联、律所等。在选择基层立法联系点时，一般在联系点选址上着重考虑以下因素：一是要有良好的依法治理基础，良好的治理能力和严格有序的法治环境是基层立法联系点日常开展工作的前提条件；二是要有参与立法工作的积极性；三是在地域、行业具有代表性，有能力和场所组织群众有序参与立法工作。同时，还应当统筹考虑区域覆盖、行业覆盖、层级分布和领域需求等因素，综合衡量建点条件、设点意愿、典型代表等情况。

2.组织结构

组织结构是框定人大常委会与基层立法联系点之间的组织关系。人大常委会领导基层立法联系点的工作开展，可概括为两个方面：一是人大常委会法制工作委员会具体负责对联系点的组织协调、联系服务、培训指导等日常工作；二是人大各专门委员会、常委会各工作机构根据立法及相关工作需要积极发挥联系点作用。基层立法联系点设在某单位或组织，一般根据单位或组织的大小，由该单位或组织建立一个固定的办公室或工作领导小组，作为指定承办业务的机构，并确定一名领导和两名日常工作人员1。从组织结构来看，各地做法没有统一规定，都是根据各地区实际情况和资源构成进行创新性建设，联系点的一般层级架构如图1所示。

3.工作职责和工作方式

（1）工作职责。《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》（以下简称“《工作规则》”）明确，要充分发挥联系点七个方面的作用2。目前，基层立法联系点以采集对立法草案、立法规划、年度立法计划的意见建议为主，属于“立法前”的过程。随着联系点运作实践的不断深入，其工作职责要进一步细化，向“立法中”“立法后”的相关工作拓展。例如，开展立法后评估和法律法规清理工作，根据当地群众的诉求和愿望对立法工作提出意见建议，开展法律宣传、法治教育，发现法律法规在实施中的问题时及时向常委会反映，等等。基层立法联系点是公众立法参与的重要方式之一，其工作职责还可以与立法的公开制度、旁听制度、专家咨询制度、听证制度和立法后评估制度等结合，建立公众立法参与系统。

（2）工作方式。基层立法联系点不同于其他民主立法方式，其工作方式显现出独特优势。首先，联系点具有“直通性”。基层群众可以面对面、零距离地向人大常委会提出意见建议，采集的意见建议可以通过联系点直接送达人大常委会，不需要经过其所属单位或领导的同意，并且联系点能够突破行政系统科层制的限制，与立法机关之间无论有多少行政层级关系，也都不需要报送审核批准。其次，联系点工作方式呈多样化、灵活性发展。《工作规则》中明确了联系点可以采取座谈会、调查研究、书面征求意见、实时有效互动等方式3。目前，基层立法联系点在开展立法意见征询等工作上大多采用双重渠道，以线下方式为主，部分联系点在征求意见时还开通了政务服务平台、微信公众号等网上渠道，工作方式多样、便捷。此外，基层立法联系点的工作方式也需要结合地区实际进行调整优化。

4.工作队伍和联系对象

（1）联络员或信息员队伍。联系点的队伍是联系的主体，根据《工作规则》4，本文认为联系点的办公室工作人员或者工作领导小组成员都可以成为联络员或信息员，同时根据实际需要，吸纳高校、政府机关、律协等单位作为立法征询单位和人员为立法咨询专家，不断壮大工作队伍，发挥好联系员或信息员上通下达的作用。不可忽视的是，人大代表也是基层立法联系点队伍里的重要一员。作为人大代表履职的重要平台，基层立法联系点使得人大代表可以就近参与活动，了解社情民意。此外，人大代表的“家站点”1与基层立法联系点关系密切，同样可以作为基层立法联系点联系群众的重要平台。

（2）联系对象。联系对象就是基层立法联系点征询意见的对象。联系点征询对象广泛，辖区内所有基层群众都可成为联系对象。一方面，联系对象可根据联系点的设点布局作为参考。另一方面，联系对象可根据拟征集意见建议的立法项目来确定范围，“一法一案”，有针对性地向与立法项目关系最密切的群体征询意见。

三、基层立法联系点的发展困境

基层立法联系点数量猛增，但是各地实践进度不一，尤其省级以下人大常委会建立的基层立法联系点，仍存在各种机制上的不足，需要总结研究，以探讨改进路径。

（一）联系点区域分布、层级分布、行业分布不均衡

在区域分布上，目前基层立法联系虽然实现了全国31个省级行政区的全覆盖，但是总体上呈地区分布不均衡的现象。首先，有的省市联系点建设得早，联系点数量相对多，有的省市开始较晚，再加上经济发展水平等因素，数量上偏少。其次，目前基层立法联系点建设上虽然也兼顾了经济发展水平、地域分布和民族区域等因素，覆盖区域由最初的东南沿海地区、经济发达地区、城市地区逐渐向边疆少数民族地区、东北地区、农村乡镇地区扩展延伸。但地域分布不均衡，我国西北、东北、西南等边疆地区的基层立法联系点数量还不充足，平均下来尚不能满足每个地级市一个的数量。

层级分布上，市县级人大常委会基层立法联系点占多数，而作为最基层的街道、乡镇的联系点占比较少。就全国人大常委会法工委设置的五批联系点来看，共包含市级联系点14个、区县级联系点20个，街道、乡镇层次的联系点8个，社区1个。不难看出，在层级分布上全国人大常委会的基层立法联系点集中在市级和区县级的人大常委会，较少选点在乡镇、街道等。

行业分布上，各地大多将本级人大常委会和本级政府列为基层立法联系点，然后由其选择本辖区内的机关、组织和企业作为联络单位，或者是将基层有关国家机关、街道办事处、村（居）民委员会、企事业单位、社会团体以及其他社会组织等列为立法联系点，并未凸显行业等不同群体特点。

（二）各地制度文本不规范

目前，我国尚未出台统一的法律文件来规范各级基层立法联系点，基本制度规范处于缺位状态。实践中，各地大多都在参考全国人大常委会法工委或省级人大常委会制定的工作规则的基础上，结合地方实际情况制定类似的工作规则。

各省市基层立法联系点制度相关规范，既有综合性制度规范，也有单项制度规范。综合性的内容较全面，如“工作规则”“工作制度”“工作办法”“工作实施细则”等；单项制度规范就某一工作环节进行规范。在内容详略上，各地方表述也有不同，最少的制度文本条款只有4条。并且，基层立法联系点的规范文本同质化严重。下级人大常委会的制度文本规范对上级人大的制度文本重复明显，有的市人大常委会制定的基层立法联系点制度规范几乎全文复制省人大常委会制定的规范，例如，襄阳市的规则文本中几乎是湖北省的替换。在具体实践中，地方基层立法联系点的活动基本是按照省级联系点的运作模式进行的，共性大于个性。久之，这可能造成联系点建设的“模板化”，流于形式，灵活性不足。

（三）联系点工作机制不健全

1.职能范围狭窄

受财力、人力等限制，目前基层立法联系点常态化开展的工作主要集中在立法前的征询上，包括法律草案、地方性法规草案的意见征询，开展立法调研等，同时兼顾一部分的法制宣传。立法的全过程应该包括立法规划、立法计划、立项论证、立法起草、立法审议、立法修改、立法废止、法规清理等程序，立法的全过程人民民主要保证在这些立法环节用好基层立法联系点。因此，应逐步推动联系点向“综合功能”转变，助力基层立法联系点向普法宣传、法治评估、基层治理等工作相融相促。需要注意的是，推动基层立法联系点赋能增效的同时也应当明确其职能范围。可以适度拓宽其职能，但一定要守住边界，避免基层立法联系点功能的过量增加。

2.民意采纳反馈机制不畅通

民众通过联系点参与立法意见征询，能够实现自我价值，深化对法律的敬畏，达到尊法效果。民意被征集之后是否被采纳，应当进行反馈。如果意见建议如石沉大海，群众看不到参与立法的社会评价，参与人的积极性就会被贬抑和消损。由于立法程序相对较长，目前大多数地方的人大常委会法工委以各基层立法联系点为对象，将采纳情况直接反馈到点，再由点反馈给个人。不过，由于于工作队伍等资源有限，往往是半年统计一次。联系点无法及时向参与群众进行信息反馈。有时收集到的社会各界和公众的立法建议较多，部分意见建议未被立法机关采纳，一些基层立法联系点也未向社会公众予以反馈，更未告知未采纳的原因。由于缺乏相应的反馈机制，基层群众无法得知自己的立法建议是否被采纳，在一定程度上影响了基层群众参与的积极性。长此以往，容易形成提与不提都一样、提好提坏都一样的消极氛围，造成被动参与甚至不参与的境地。

3.考核激励机制缺失

考核激励机制缺失，是基层立法联系点工作机制不完善的体现之一。综合各地基层立法联系点的考核评价情况，定性考察较多、定量考察少。各地虽然基本上都规定了基层立法联系点的产生、调整、撤销规则等，但是却没有建立起具体细致的基层立法联系点工作考核评价标准和量化指标体系，无法达到奖励和退出机制的统一有效运行。再者，激励机制的缺乏，包括对优秀的基层立法联系点、高素质的联络员和积极参与立法建议的群众多数没有设置奖励，这就容易造成基层群众参与立法意见征询的主动性不高，联系点联络员的工作积极性也难以为继。因此，亟需立足当地实际建立相应的激励机制。

（四）联系点工作效能浅表化

1.人大代表的主体作用未充分发挥

人大代表来自人民、代表人民，也最了解民意。作为我国立法过程中不可或缺的力量，人大代表能够发挥专业优势对基层群众进行有序引导，但在实践中人大代表的重要作用尚未得到充分展现。通过分析各地联系点的工作规则，除深圳明确将基层立法联系点设在代表社区联络站以外，其他各地几乎没有提及人大代表在联系点中的定位和作用。究其原因，一方面是人大代表与本选区选民联系不紧密，对群众需求掌握的不充分，提出的建议代表性不足、有效性不强。有调研发现，部分地方通常是依托每年统一组织的人大代表进“家”“站”活动来联系群众，其代表与选民的联系基本处于“触一下、动一下”的状态[14]。另一方面，则是立法征询中人大代表的积极性没有得到调动，使得群众讨论研究问题的深度不够、提出的意见质量不高。此外，人大代表也缺乏相应的走访和调查，缺少对地方需求和基层特点的了解。

2.人员力量薄弱、专职化程度低

由于基层立法联系点属于新生事物，各联系点还处在摸索阶段，联系点工作人员的具体职责不明确，尚处于“自发”工作状态，专业性不强。首先，各个联系点配备的联络员数量较少。其次，联络员队伍中法律专业人才缺乏严重，在基层立法联系点的具体工作中，如果缺乏一定的基本专业素质，可能会导致立法民意传达的失真失察，立法建议采纳率低。这一定程度制约了基层立法联系点工作质量的提升。

基层立法联系点重在基层，要能体现基层的代表性和全面性。在联系点信息采集员的选择上，一些地方采用志愿者招募的方式进行简单筛选，筛选条件包括性别、年龄、专业和职业背景等，通过这些条件筛选出的志愿者代表性不强。而且，志愿者队伍里社区工作者和社区退休人员较多。基层工作本身就复杂而烦琐，联系点人员在做好立法联系点工作的同时，还要肩负社区诸多工作，往往力不从心，工作经常处于被动，导致立法征询工作无法深层次、系统性地开展。此外，有些地方还将人大常委会的权力职责、街道办事处的政府管理职责、居委会的职责旁落给立法联系点，使得联系点人员工作繁重。

3.联系点社会认知和公民参与度不够

尽管基层立法联系点已经在部分地区成效明显，但在一些新设立的地方社会认知和公民参与度不够。目前联系点的辐射范围停留在该点所联系的区域或行业内，部分群众对基层立法联系点工作的性质和内容不甚了解，对如何开展立法意见征询的工作流程还不清楚，甚至有不少群众对基层立法联系点毫无所知。群众参与立法的途径比较模糊，对意见建议是否真正被采纳的知情程度不足。整体而言，公众参与立法还处在“动员性”参与阶段，尚未形成主动参与立法、主动接受普法的良好氛围，无法实现“群众的事情群众作主”。

基层立法联系点社会认知度还受限于联系点的宣传方式单一、力度不够等因素。对基层立法联系点的报道渠道有限、新闻曝光率低，社会知晓程度自然也低。关于基层立法联系点的新闻报道多见于人大立法工作调研信息，其中对联系点的工作内容、工作范围介绍、工作效果展示等信息报道较少。对部分联系点自身而言，大部分宣传依赖于工作和调研，只能随着工作的持续深入来慢慢积累社会认知度，虽有一定效果，但较为缓慢。

四、基层立法联系点的机制完善

基层立法联系点让更多基层群众从国家法律制度政策的旁观者、服从者变为参与者、贡献者。伴随着全过程人民民主理念的落实与推进，基层立法联系点还将有很大完善空间。

（一）注重实际、科学布局、发挥特色

1.科学合理设点

基层立法联系点的选址设点是顺利开展工作的基础。省市级人大常委会要全面统筹考虑基层立法联系点的布局，既要注重“面”的全覆盖，又要突出“点”的代表性。通过科学选点布局，构筑覆盖地域广、行业代表突出、立体全方位的基层立法联系点网络。

设置选点应当具备下列要素。一是要遵循基层性、便民性，要立足基层、深入基层、服务基层，不断扩大基层覆盖面以便于群众及时反映立法意见和建议，在基层立法联系点数量上适度增加，强化公众有序参与立法的实践载体。二是要突出典型性、代表性，可选择一些具有行业或者区域代表性的、具有较强社会影响力的组织。三是要坚持均衡性、多样性，目前全国人大常委会基层立法联系点在行业分布上还不够广泛，主要以地方各级人大常委会和街道为主，可适当增加体制外的机构和社会组织作为基层立法联系点，尤其是要注意扩大社会民意调研机构、社会智库和新闻媒体等单位在基层立法联系点中的比重，丰富和拓展征求立法建议的渠道，以更好发现、传递和凝聚社情民意。

2.突出各联系点特色

目前，我国各基层立法联系点都形成了较为固定的参与立法征询任务的方式，部分联系点也开始逐渐探索适合联系点发展建设的新方法、好方法。但总览我国基层立法联系点建设现状，特色不足、千点一面现象仍较为突出，区域特色不明显，共性大于个性。在开展立法征询过程中，虽然根据征询草案的领域不同，有针对性地启动信息采集点的立法征询工作，但参与质量和效果有待提升[15]。各基层立法联系点要充分发挥地理位置优势、风俗习惯特色、商业资源优势、密切结合自身特点和关注热点，多点联动参与立法，协同高效运作，充分彰显全链条、全方位、全覆盖的全过程人民民主。

（二）及时更新完善联系点的制度规范

经过二十多年的不断探索发展，基层立法联系点已经形成了一定的实践经验。相对于实践来说，基层立法联系点的制度规范还较为滞后。一方面，基层立法联系点还处在不断探索建设过程中，各地在全国人大常委会的引领下不断摸索适合本地实际情况的工作规则，其制度文本在不断的实践中进一步完善。另一方面，全过程人民民主实践的不断深入，要求人大制度特别是在立法工作方面不断推进，基层立法联系点制度是对立法工作的细化和完善，因此其制度建设更应健全。联系点的制度规范是其完善工作机制的依据，各级人大常委会应当要结合实际细化基层立法联系点的工作规则，不能“浅尝辄止”地浮于形式，而是要真正落在实处，推动基层立法联系点在实践中更好地拓展功能、发挥作用。

（三）健全联系点工作运行机制

1.拓宽基层立法联系点工作职能

（1）拓展联系点立法征询方式、范围和过程。一是立法征询方式多样化。相较于线下方式而言，利用数字化、信息化开展线上立法征询工作更为高效便捷，基层群众参与立法的质效也更明显。依托立法联系点工作群、人大代表群和街道、镇干部群，第一时间将法律法规草案通过网站、微信群、公众号等平台发布，发布立法工作动态信息和立法征求内容，各联系点可开设运营“民意直通车”小程序，让群众在该平台上直接发表意见建议，运用大数据及时收集、反馈相关立法信息。当前，社会公众提出对法律案的意见，既可以登录中国人大网或国家法律法规数据库直接提出意见，也可以将意见邮寄至全国人大常委会法工委，还可以通过全国人大常委会法工委在31个省区市设立的基层立法联系点反映意见。与此同时，基层立法联系点还可以在寒暑假招募高校学生群体作为信息采集志愿者，组建基层立法联系点志愿服务队，深入一线开展意见征集。例如，江门市江海区人大常委会基层立法联系点就率先在社区组织“立法意见义务收集员”，将立法意见征集融入社区“议事会制度”[16]。二是立法征询广覆盖、全过程。逐渐拓展基层立法联系点的立法征询范围和立法征询过程，覆盖不同群体、不同行业、不同领域，形成立体式、广覆盖的立法意见建议征询网络。以上海市虹桥联系点为例，2020年以来进一步拓展立法意见征询覆盖范围，实现从区域到全市的拓展深化。先后与静安区江宁路街道（退役军人保护法草案）、徐汇区田林路街道（国防法修订草案）、嘉定工业园区（个人信息保护法草案）等市级立法点合作开展征询。立法征询不仅要以立法中法律法规草案意见建议征询为中心，更要将立法征询“前移”和“后移”，实现征询时段的全过程。

（2）提高联系点表达民意准确性。基层立法联系点想要做好民意的“中转站”，必须要做好“民言民语”与“法言法语”之间的科学转换，将群众性和专业性结合起来。在基层立法联系点开展立法征询、立法调研过程中，基层群众由于不同的立法需求、不同的利益表达，讲的是大实话、大白话，侧重的是法律能否解决现实问题的实用性，而立法的表达用的却是专业术语，侧重的是文本表达的精准性和条文规定的可实施性，二者存在着语言习惯和认知理解的差距。因此，亟需解决的是基层群众与立法机关相互传达的立法信息准确性问题，故发挥好基层立法联系点桥梁作用显得至关重要。首先，立法部门要注重立法征询草案附带说明和重点条文解读，可以将附带草案的相关说明等作为立法征询参考材料，完整、准确、通俗易懂地下发到各基层立法联系点，提高立法征询的方向性，最大程度方便采集员和群众参与立法征询工作。其次，基层立法联系点应广泛收集基层群众合理化的意见建议，及时收听群众的“街谈巷议”，并依托法律专业人士和专家顾问团队在立法征询前注重调研解读，在立法意见建议采纳反馈上解释采纳情况，将法律术语转换为通俗易懂的方言土语，发挥好立法语言的“转换器”作用，准确表达民意，为立法机构提供原汁原味的民意参考，营造法律实施的良好氛围。

2.畅通民意采纳反馈机制

《工作规则》特别强调了要将基层立法联系点的意见建议“在有关立法调研报告中予以反映”，“对各联系点提出的意见建议要进行认真研究，能采纳的尽量采纳，并将研究采纳情况通过一定形式予以反馈”1。2022年12月，全国人大常委会法工委首次以“具名”方式对法律草案吸收采纳意见的具体情况作出反馈[17]，引发一致好评。

健全基层立法联系点的工作机制，主要任务就是要畅通意见建议采纳与反馈机制。为此，在每次立法项目完成后，都应当对立法联系点工作人员和基层群众、社会组织等参与人员进行及时积极的反馈。对于立法机关采纳的意见建议，由立法机关以采纳报告和感谢信的形式在官方网站进行反馈，并对提出者给予一定的奖励，增添参与人员的认同感和获得感，从而提升下一次立法工作的参与热情，形成基层群众与立法机关的良性互动。对于未被采纳的相对集中的意见和建议，应当进行全面客观的说明和解释，积极反馈未采纳的理由，并鼓励群众增强其信心，避免群众意见建议出现“石沉大海”的情形，激发群众的思辨能力和进取精神。具体采纳反馈方式可借鉴东莞市的有益经验2。

3.建立配套考核激励机制

目前，我国部分省市的制度规范已经建立了基层立法联系点的基础性评价规则，但是仍不够细致全面，难以有效落实。对此，人大常委会应当在广泛征求意见的基础上制定基层立法联系点考评量化标准和激励、退出制度。

（1）设置科学具体的量化评估标准。配套科学合理的评估标准是提高基层立法联系点工作质效的依据。因此，要尽快推进基层立法联系点评估标准化建设，分类设定评估标准并给标准拟定量化分数，根据量化考评总得分将基层立法联系点分为优秀、良好、合格、不合格四个等级，以此来评判基层立法联系点的工作质量（详见表2）。

（2）建立统一的激励和退出制度。有了对基层立法联系点的评估项目和标准后，人大常委会相关部门可委托如科研院所等专门机构作为独立第三方平台开展平行评估研究，从立法征询、立法调研、工作保障、普法宣传、基层治理五个维度的建设情况进行全面考察，量化考评得分，形成评估报告并提出联系点完善建议。

对于被评为“优秀”的基层立法联系点，人大常委会可设置一定的激励制度，例如奖励一定的工作经费、举行表彰大会、颁发荣誉证书等，还可以树立典型作为建设经验进行推广。对于效果不明显的联系点，可以实行退出制度。若在考核年度内被评为“不合格”，再给一个调整的“缓冲期”，对“不合格”的联系点设立6个月的考察期，在考察期内进行优化升级，调整后再次进行评估，若仍低于60分，则建议取消该基层立法联系点。在部分联系点退出后，人大常委会还可以适时增补。此外，各基层立法联系点也可以自查或与其他联系点互查[18]，对标评估标准，发现自身不足并加以改进。

（四）增强联系点人员的能动性和责任感

1.充分发挥人大代表核心力量

（1）推进人大代表“家站点”的建设。45个“国字号”基层立法联系点中，人大常委会基层立法联系点33个，人大代表之家1个，人大主席团2个。全国人大常委会基层立法联系点以人大代表联络站、人大代表工作室、人大代表之家为依托[19]。基层立法联系点今后发展要深入推进人大代表“家站点”的建设，让人民群众深刻体会到人民代表大会制度的优势。密切联系群众是人大代表的法定职责，我国各地不断拓展人大代表联系群众的新样式。例如，宁波市制定《人大代表联络站基本规范》，推进联络站规范化建设，形成以乡镇（街道）人大代表中心联络站为主，以村（居）人大代表联络站为辅的代表联系群众阵地建设网格化体系[20]。这些具有典型成效的地方经验更应该得到推广，实现基层立法联系点和人大代表“家站点”的同步发展和互助协同。

（2）探索联系点人大代表联络员专职制。我国人大代表的兼职制在一定程度上影响人大代表从事包括立法在内的人大各项工作。在全面推进依法治国背景下，对目前人大代表兼职制进行适当改革，这有助于确保地方立法的专业化、精细化。地方人大及其常委会可以积极探索实现部分人大常委会组成人员的专职化和人大各专委会委员的专职化。在人大常委会设立的基层立法联系点的组织架构中，可以将一至两名专职制人大代表吸纳到立法联络员队伍中。

2.加强联系点工作队伍建设

（1）提升联系点队伍专业化水平。人才是基层立法联系点的第一资源，目前联系点的队伍建设相对薄弱，必须要加强队伍专业化建设，专兼结合。“专”是指联系点人员的专门化、固定化。要保证每个联系点都有一名“点”的负责人和两名以上的行政事务工作人员，负责承担立法活动的具体实施及相关工作。“兼”是指联系点人员的兼职化。一方面可以结合实际，扩建基层立法联系联络员队伍，吸收一批具有良好法律基础、有实践工作经验、热心立法工作的同志，参与到基层立法联系点工作中来。构建以律师、人大代表、司法机关工作者、法律教育者、相关行业专业背景者等人员为主的专业团队，并积极与当地的立法机关、司法机关、群众组织等保持良好联系。另一方面可以由人大常委会工作人员、政府工作人员等公职人员作为补充，抽调一批公职人员下沉到联系点进行办公，提高联系点人才队伍质量。除扩大联系点人员规模和提升队伍质量外，还可以加强立法征询顾问团队建设。可聘请法院、检察院、司法局、法制办的相关人员，高校法学院学者、律师事务所律师作为立法征询顾问，负责对各自擅长领域的法律法规草案提出立法征询意见和建议，从而形成上下联动，带动立法联系点专业能力提升。此外，还可以依托高校法学院系，建立专业实习制度等。

（2）坚持立法征询与普法宣传相结合，提升联系点群众参与度。基层立法联系点要做好立法机关和基层群众之间的“连心桥”，将每次立法征询都作为普法宣传、集中民智的过程，鼓励群众参与立法、促进群众自我规范。首先，在每次意见建议征集过程中“先普法、后征集”。在每一部立法草案意见建议征询前，先用地方的方言土语和当地群众喜闻乐见的方式进行普法，讲清楚所征集的法律草案是什么、征集此法律草案的缘由是什么、告诉群众可以从哪些方面提出意见建议等，让基层群众真正的置身立法工作之中，从而培养公民对法律的认知和认同。其次，联系点应当丰富普法形式，并根据不同受众与重点人群设计宣传方式。当前我国一些基层立法联系点注重把法律法规草案征求意见等工作与普法宣传、联系点工作结合起来，把征求意见的过程变成宣传、普及法律及扩大联系点社会知晓度和影响力的过程，促进法律法规良好实施。

结语

基层立法联系点的生动实践，让全过程人民民主更可知、可感、可用。辩证地看待我国基层立法联系点，实践中已经形成了一批如虹桥经验、临洮模式、涪陵网络、侗乡特色的良好样板，但同时也显现出联系点布局和架构不合理、工作机制不健全、工作效能浅表化等问题。本文针对上述情况适当性地提出了合理的优化建议，不过基层立法联系点并不会止步于此，未来应当全面推进其制度化、规范化、常态化建设，除最大限度发挥功能作用外，还应当积极整合各类政策、各方资源，做到政府、立法机关、联系点工作人员、社会组织、人民群众多方主体协同共进，努力将基层立法联系点建设成为全过程人民民主的桥头堡，在新时代新征程上持续焕发蓬勃生命力。

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