英国吸引国际学生政策40年变迁： 历程、成效与挑战

摘 要：吸引国际学生一直是英国高等教育国际化政策的重要内容。在1980—2000年的市场导向阶段，英国政府削减高等教育经费，鼓励大学走市场化竞争道路，在向国际学生收取高额学费的同时提升留学服务水平，扩张留学服务贸易版图。在2001—2010年的品牌导向阶段，英国政府除了继续鼓励大学走市场化的竞争道路，还通过提升高等教育教学质量和加强宣传营销等综合策略打造国家教育品牌。在2011年以来的国际化战略导向阶段，英国政府通过深度参与全球留学市场、统筹地缘政治战略与留学市场的整体布局、将国际学生转化为服务大国竞争战略的人才资源等举措，服务后“脱欧”时代“全球英国”战略的需要。英国四十年来的吸引国际学生政策，巩固了英国在全球留学市场中的领先地位，带来可观的经济效益，充分发挥国际学生群体作为英国科技人才资源的战略价值。但英国也面临着留学生教育品质有待进一步提升、留学市场被分割以及“脱欧”后与欧盟国家之间学生流动受阻的挑战。

关键词：英国；高等教育国际化；学生流动；政策变迁

中图分类号：G648.9 文献标志码：A DOI： 10.3969/j.issn.1672-3937.2024.06.03

在全球化和知识经济一体化的背景下，吸引和招收国际学生已成为提升国家教育软实力与吸引国际顶尖人才的战略支点，以及促进高校国际化和增加经费的关键路径。作为英国对外展现“硬实力”与“软实力”的重要工作，留学教育在全球化时代促进英国经济社会发展的过程中扮演着不可替代的角色。英国高校发展历史悠久、享有顶尖的国际声誉，拥有丰富的高等教育资源，吸引国际学生有着天然的优势。自20世纪80年代以来，英国吸引国际学生政策也是促使其成为全球留学大国的关键因素。但近年来，受“脱欧”、新冠疫情等因素的影响以及全球竞争格局的挑战，英国提出高等教育国际化发展战略，在吸引国际学生方面制定了新的行动路线和制度保障。本文分析四十年来英国吸引国际学生的政策变迁，归纳不同历史时期吸引国际学生政策的重要内容及其实施，分析政策的总体成效及面临的挑战，有助于为中国推进“留学中国”品牌建设、制定国际教育发展战略、建设具有重要强大影响力的世界教育中心提供借鉴。

一、市场导向：“撒切尔主义”下吸引国际学生政策（1980—2000年）

受石油危机和全球经济衰退的影响，20世纪70年代后期，英国经济处于颓势，保守党上台后颁布一系列开源节流的经济政策，高校面临着经费紧张的压力。1979年，竞选成功的英国首相撒切尔夫人开始推行“撒切尔主义”（Thatcherism），实施一系列新自由主义政策。在教育领域，撒切尔政府（1979—1990年）强调通过市场机制促进高等教育发展，削减高等教育经费，鼓励英国大学自筹经费缓解财政危机。这也成为英国大学开始以扩大国际学生规模拓展收入来源的诱因。1990—1997年，撒切尔继任者约翰·梅杰（John Major）在任期间进一步强化留学生教育的市场导向，强调英国在国际教育市场中的地位和竞争力，在提高国际学生学费的同时提升对国际学生的服务水平及就业前景，以此来进一步拓展英国国际学生来源国的全球版图。

（一）提高国际学生学费标准

受英国经济衰退和政府财政紧缩的影响，撒切尔政府宣布从1980年起缩减20%的中央政府高等教育拨款，并自1980年秋开始实施“全额学费”（Full-Cost Tuition Fees）政策，向非欧洲共同体的国际学生收取高额学费，以减轻高等教育经费短缺的负担。1983—1984年，英国本科阶段国际学生的学费平均约为每年480英镑，但就读于文科或社会科学专业的国际学生则需要缴纳每年至少2900英镑的学费，理工科的国际学生需要缴纳每年至少3800英镑的学费，临床医学和兽医科学专业国际学生则需要缴纳每年至少7000英镑的学费。在这一时期，国内外学生差别化的学费标准已达到相当极端的程度，英国本国学生与国际学生的学费之比高达1∶15。除高额学费，国际学生在英国学习还需要支付更多的生活开支和旅途费用。据统计，1983—1984年，一名国际学生在英国全年学习的总成本平均达到8000英镑。[1]

在“全额学费”政策实施的前两年，尽管昂贵学费的学科（医学和农业）的招生情况表现出相对稳定的状态，但科学和工程专业招生人数出现下降。在来源国方面，发展中国家比发达国家受到学费影响更大：来自发展中国家的国际学生新生人数下降36%，来自发达国家的国际学生新生人数下降10%[2]，欧洲共同体学生的学费和英国本土学生保持一致，几乎不受影响。英国教育与科学部的数据表明，1981—1982年，英国整个高等教育系统不同阶段的大学生中仍有14.4%的国际学生，约占学生总数的1/7。[3]

（二）全方位提升留学服务水平

“全额学费”政策进一步刺激英国高等教育发展的市场化导向，促使英国大学更关注国际学生的经济价值，积极扩大国际学生招生规模。但高额留学费用政策也遭到了一些英联邦国家的反对，被认为是英国对其国际道义的背弃，马来西亚政府甚至采取了威胁行动，实施“最后购买英国商品”（Buy British Last）政策。[4]为缓和这一时期的外交压力，防止优质生源流失，吸引更多的国际学生，英国政府和高校采取一系列改进留学服务水平的举措。

一是加大国际学生资助力度。为应对来英留学生人数下滑问题，避免优秀生源的流失，英国政府出台一系列的奖学金计划与资助方案，加大对已有国际学生的奖学金支持力度。1983年，英国政府开始推行“皮姆一揽子”（Pym Package）奖学金计划。该计划为期三年，数额达4600万英镑，其中2100万英镑用作技术合作培训与英联邦奖学金（Technical Cooperation Training and Commonwealth Scholarships），其余资金主要用于资助来自塞浦路斯、中国香港和马来西亚的学生。[5]同时，由于英国重视与其他英联邦成员国传统的教育联系，英国政府为一些英联邦贫困国家的学生提供特别资助，将他们的学费降到与英国本土学生相同的水平。英国政府在这一时期还设立海外开发署计划（Oversears Development Agency Schemes），用于资助来自英联邦国家、中国和南非的贫困学生。据统计，1984—1985学年，由英国政府投资的各类奖学金计划资助约1.6万名留学生，耗资超过7000万英镑。在这些学生中，约有1.3万人攻读高等教育课程。[6]

二是提升国际学生教育水平和生活质量。1985年出台的《20世纪90年代英国高等教育发展绿皮书》（Green Paper： The Development of Higher Education into the 1990s）指出，英国要为国际学生提供与其需求相吻合的课程，以吸引国际学生赴英，并将对英国的良好印象带回生源国。同时，大学也应当有一套成熟的、完整的学术和福利政策，给予国际学生特别辅导和克服学术、社交、生活困难的帮助。[7]除了政策倡议，英国高校采取为国际学生提供学习技巧、设计特殊课程以及与海外院校开展学术交流的课程改革行动，在生活起居方面提供了多样化的饮食计划、灵活安排留宿时间、照顾学生的宗教祷告需求、为新生开设入门指导课程与丰富的课外活动，在管理方面增加为国际学生提供支持性服务的专业人员的数量、扩充国际事务办公室的职责。[8]

三是规范留学市场，保障国际学生合法权益。20世纪80年代早期，英国高校的市场营销措施遭到学生、教职员工和其他利益相关者的批评，他们认为不恰当的招生策略和不正规的留学生服务损害了国际学生利益。为回应这些批评，英国留学生事务委员会（United Kingdom Council for Overseas Student Affairs）在1987年制定“负责任的招生”（Responsible Recruitment）政策，为1995年英国文化教育协会出台《教育机构与留学生工作规范》（Code of Practice for Educational Institutions and Overseas Students）奠定基础， 对留学生的期望、学术事务、市场交易行为、信息提供、入学程序、福利供应和投诉处理等方面做出详细规定。此外，大学副校（院）长委员会（Committee of Vice-Chancellors and Principals of the Universities of the United Kindom）1992年制定的《留学生高级学位管理》和1995年制定的《在英国的国际学生：大学副校（院）长委员会工作规范》对高校的国际学生招生工作也提出规范建议。为保障上述政策的有效落实，英国政府对高校提供的国际学生服务进行更加正式的标准化评估，英国高等教育质量保障署（QAA）制定包括有关学生的指导和资助法规，并对服务成效进行审核[9]，为保护国际学生合法权益起到积极作用。

（三）扩张留学服务贸易版图

在20世纪最后的二十年，英国的国际学生人数迈向高速增长时期，留学生生源国在空间分布上也更加多元。英国高校纷纷设立国际事务办公室，开展积极的营销策略，通过多种渠道扩大招生宣传。据OECD，在欧洲，“英国是第一个采用明确的出口和贸易视角来看待高等教育的，在招募学生时有明确的收费目标；到2003年，英国80%的高等教育机构都有定向招募国际学生的市场策略，而欧洲的平均水平只有30%”。[10]

一是积极抢占欧洲市场。“全额学费”政策出台后，英国并没有对来自欧洲国家的学生征收高额学费，而是采用欧洲共同体成员国学生与英国本土学生一致的学费规定。另外，伴随着1987年启动的“伊拉斯谟项目”的促进作用以及欧洲共同体本身的旺盛留学需求，这一时期来自欧洲共同体的学生人数从1981年占英国留学生总数的11%增加到1996年高峰时期的47%。因此，继欧洲中世纪和二战后，到20世纪末，欧洲再次成为英国国际学生的主要来源地，其中希腊、德国、法国成为派遣留学生前往英国学习的主要欧洲国家。[11]

二是大力拓展亚洲市场。随着英联邦学生占比下降，英国意识到亚洲国家的巨大潜力， 英国在1995年加入世界贸易组织并签订《服务贸易总协定》（General Agreement for Trade of Service，GATS），承诺完全开放初等教育、中等教育、高等教育和成人教育领域的跨境交付、境外消费等。[12]自此，国际教育被正式纳入国际贸易活动的范畴，《服务贸易总协定》创造的自由贸易环境为英国在亚洲创造了吸引留学生、推广在线课程和开展合作办学的有利条件，留学服务贸易逐渐成了英国在亚洲出口产业版图的重要内容。

为此， 英国文化教育协会从服务于英国原殖民地学生到面向所有国际学生，不断扩大国际学生事务的辐射范围，并于1984年在马来西亚、香港、新加坡三地分别设立教育咨询服务部（Education Consulting Service Department）进行试点，通过宣传英国高校课程、组织市场调研、开办教育展览等方式对英国高等教育进行海外宣传与市场开发。由于试点效果很好，这一措施在其他国家和地区也进行了推广。[13]

亚洲在20世纪末期成为英国国际学生的主要生源地。留英的中国学生不断增加，1981年，只有163名中国大陆学生和3576名中国香港学生来英留学，截至2001年，留学英国的中国学生总数已接近3万。此外，印度、巴基斯坦、孟加拉国等南亚国家和马来西亚等东南亚国家也成为英国重要的国际学生来源国，马来西亚在这20年间也一直是英国排名前五的国际学生来源国（见表1）。[14]

这一时期，英国的国际学生政策以经济利益为导向，《服务贸易总协定》的颁布也为英国的留学贸易注入了强心剂，但是在市场营销和提出“全额学费”政策的同时，英国非常重视提升对国际学生全方位的服务水平，改善国际学生教学水平，保障国际学生合法权益，完善对留学市场行为的规范，保证了国际学生数量的稳定和不降反升。

二、品牌导向：以高质量吸引国际学生

政策（2001—2010年）

进入21世纪，全球留学生市场竞争更加激烈，美国、澳大利亚、加拿大、新西兰等传统留学强国以及新加坡、马来西亚等新兴留学国家吸引国际学生的力度不断增强，欧洲国家也通过增加英语教学吸引更多国际学生，这些外部挑战以及国内对国际学生学费收入的高度依赖共同推动着英国政府对当时的国际学生政策作出新的改革。布莱尔工党政府1997年上台后延续国际学生教育的开放政策，并出台《将世界引入世界一流教育——教育、技能和儿童服务国际战略》（Putting the World into World-Class Education： An International Strategy for Education， Skills and Children’s Services）等国际教育政策，不仅继续鼓励大学走市场化的竞争道路，还提出创建世界一流高等教育与商业营销策略，共同打造国家教育品牌。

（一）提升高等教育教学质量

随着英国国际学生教育中市场逻辑的逐渐深入，英国的高等教育逐渐由过去的自我中心向消费者中心转变，1997年《迪尔英报告》（Dearing Report）和2003年《高等教育的未来》（The Future for Higer Education）白皮书的发布，英国本国学生的学费上涨加速，到2010年本土学生和国际学生的学费基本持平，学费的上涨增加英国本土学生和国际学生的私人教育成本，为提高学生满意度和高等教育体验，英国政府提出以学生为中心的理念，向学生提供更优质的高等教育。此外，一直以来英国高校“重科研，轻教学”的现象严重，教学从属于科研的问题持续。面对学费上涨和高校的教学质量下滑的挑战，英国政府和高校在面向国际留学市场时，尤其重视树立优质教学质量的形象，通过提升国际学生的就读体验和学习满意度，为吸引国际学生来英深造提供了更持久的动力。

为此，英国提出一系列提升高等教育教学质量的行动指南，其中一个关键举措是投资卓越教学实践，建立统一的卓越教学实践标准。英国高等教育学会承担了奖励卓越教学、研究高等教育学习和教学等职能，并制定英国专业标准框架（UK Professional Standards Framework），为大学教师能力评价和成长提供参考依据。[16]此外，2009年英国高校联合信息系统委员会（Joint Information Systems Committee，JISC）发布了《2010—2012年JISC战略》，对高等教育信息化发展进行战略规划，利用信息技术全力打造世界一流的学术环境和服务水平，促进教学教育模式和教学方式的革新。

（二）实施品牌推广为核心的“首相倡议计划”

随着经济全球化的影响越来越深入，教育的商品化属性不断凸显，英国政府在这一背景下采取商业营销举措以加强本国高等教育品牌宣传，并协同大学的声誉建设活动，推出两期“首相倡议计划”（Prime Minister’s Initiative）。[17]第一期“首相倡议计划”（1995—2005年）的招生目标是到2005年在高等教育领域增加5万名非欧盟国际学生，通过推出教育英国（Education UK）全球品牌并实施相应的海外营销策略，让英国成为“优质教育的首选”。[18]第一期计划成功实施后，2006年第二期“首相倡议计划”（2006—2011年）启动，计划到2011年在高等教育领域新增7万名国际学生，更注重完善吸引国际学生的市场营销与传播策略，提升国际学生体验的质量，开拓多元化的教育市场，预防对少数国家的路径依赖，以及积极发展英国大学与海外的战略合作伙伴关系。[19]这些营销策略，还包括在学生层面创设“年度留学生奖”和“奋志奖学金”，聚焦个体真实的留学经历，展示英国的国际形象[20]，从多个角度让国际学生充分感受到英国在高等教育领域的硬实力与软实力。两期首相计划通过营销策略提升了英国高等教育品牌的宣传效果，实现了持续增加国际学生数量的总体目标和经济效益。

三、战略导向：“全球英国”目标下

吸引国际学生政策（2011年至今）

近年来，英国高等教育国际化发展与经济、外交、人才与科技创新等要素之间的联系更加紧密，对国家战略利益的支撑性更强，逐步走进了国家整体布局的核心地带。鉴于此，英国将高等教育国际化政策提升到了国家战略的高度。在21世纪的第二个十年，英国政府连续出台三个国际教育战略，分别是《国际教育战略：全球增长与繁荣》《国际教育战略：全球潜能，全球增长》《国际教育战略：支持复苏，推动增长》，吸引外国学生来英国学习依然是英国高等教育国际化政策的主要内容，但与过去不同的是，英国当前的国际教育政策中，政治逻辑的影响力提升，采取从融入欧洲到融入世界的战略转型，进一步扩大教育出口，坚持吸引国际学生的发展路线，同时，国家层面呈现出从经济利益到人才资源价值转向的特点，为留住国际学生中的精英群体，将留学生资源转化为大国竞争的人才储备，提出一系列吸引策略。

（一）深度参与全球留学市场

2016年，时任首相特蕾莎·梅（Theresa May）在保守党大会上首次提出“全球英国”（Global Britain）战略构想，认为英国在“脱欧”后需要在行动和精神上变得更加全球化和国际主义，提高英国在国际市场的参与度[21]，“全球英国”理念进一步强化英国深度参与全球留学生市场的雄心。2016年，英国教育出口与跨国教育总值为199亿英镑，比2010年增长22%，其中19亿英镑来自跨国教育收益，约67%来自高等教育部门。[22]《国际教育战略：全球潜能，全球增长》提出英国教育出口与跨国教育的中长期目标：到2030年，将教育出口增加到每年350亿英镑，在英国接受高等教育的国际学生数增至60万人。[23]这意味着，英国的教育出口总值将比2016年的199亿英镑还要增加近一倍，而接受高等教育的国际学生人数相对于2016—2017年的45.08万人也将增加近1/3[24]。此外，英国还将任命“国际教育大使”（International Education Champion），专门负责领导海外活动，开拓国际机会和增加在英国际学生数量的工作。[25]

（二）统筹地缘政治战略与留学市场的整体布局

英国将加强与印度太平洋地区、撒哈拉以南非洲地区、中亚地区以及英联邦国家的教育合作伙伴关系[26]，这一举措与英国“脱欧”后“改变过去关注欧洲的外交，转而通过历史文化纽带，加强与亚太、南亚地区、非洲的英联邦国家经贸以及政治合作关系”[27]的外交选择是一脉相承的。此外，英国将逐步摆脱对中国留学市场的高度依赖。过去20年的数据显示，留学英国的中国学生人数大幅增加。来自中国的英国大学新生人数已从2006—2007年的2.5万人增加到2018—2019年的8.65万人，这一数值几乎是英国第二大留学生派遣国印度的五倍。2018—2019年，在英国高校留学的中国新生总数为120，385人，约占英国非欧盟国际新生总数的35%，且中国学生在英国一流大学的学生中也占有相当大的比例。[28]英国对中国学生市场的高度依赖，不符合现阶段英国对政治安全化的考虑，因此首相府从政治逻辑出发，指出要在高等教育国际化实践中采取“去中国依赖化”的战略思维，积极开拓全球市场。[29]

（三）将国际学生转化为服务大国竞争战略的人才资源

尽管通过吸引外国学生来英国学习谋求经济效益一直是英国国际学生政策的主线，但英国政府也在尝试融入美国和加拿大的模式，将国际学生作为引进人才和外部智力的重要手段，他们作为重要移民对象。[30]英国作为一个留学大国，牢牢把握国际学生群体中的精英资源不仅可以通过“掐尖”节约教育成本，还能够有效解决本国少子化和老龄化人口问题带来的劳动力不足的问题。新的国际战略表明，英国政府正对毕业生群体抛出橄榄枝，允许国际博士生在毕业后可以留在英国生活和工作三年，本科和硕士毕业生可以在学习结束后再停留两年，并简化办理签证的手续。此外，英国政府还设立人才事务办公室，作为专门的人才机构，为吸引和留住全球顶尖人才提供更优质的服务。[31]这些对高学历国际学生利好的举措表明，英国的国际学生政策主线从吸引国际学生的创收模式正逐步迈向吸引、培养和留住精英人群的人才战略模式，重视“高等教育牌”作为占领全球人才高地博弈资本的潜在价值。

四、政策成效

英国吸引国际学生政策对英国社会和经济产生重要影响和成效。1997年的《迪尔英报告》曾指出，国际学生不仅为英国高等教育作出了越来越重要的经济贡献，而且为英国的社会文化带来有价值的观点和广泛的社会经验，促进英国本土文化的多元化发展，提高英国大学的研究质量。[32]

（一）国际学生数量攀升，巩固英国在全球留学生市场中的地位

20世纪70年代，伴随着世界范围内的留学活动高潮，在英留学的国际学生人数从1969年的2.8万余人增至1979年的8.2万余人。[33]但在“全额学费”政策实施的前两年，赴英留学的国际学生数量急剧下降，1981年2月，本科阶段的国际学生人数下降12%，研究生阶段的国际学生人数下降11%，并且这一跌幅持续到了1982年，逆转了二战后的国际学生人数增长趋势。[34]但随着扩大国际学生数量带来利益逐渐凸显，英国政府和高校采取一系列改进留学服务水平的举措，强化留学生招生宣传，使得积极招募国际学生成为大学的优先事项之一。1983年，赴英留学人数开始回升，一年后已经恢复到原来的规模。20世纪90年代后，英国的国际学生人数持续增加，1992年突破10万人，1999年突破20万人[35]，迈向高速增长时期。同时，这一时期的国际学生群体的内部结构发生变化，来自欧洲共同体国家的国际学生逐渐取代英联邦国家的国际学生，成为英国规模最大的国际学生群体（见图1）。

进入21世纪，英国国际学生的规模持续扩大，十年间总数翻一番，特别是来自非欧盟国家的学生数量得到了显著提升。在这一时期，英国政府和高校联合推动留学生教育品牌的建设和宣传工作，积极应对留学强国和新兴留学国家的挑战，两期“首相倡议计划”的目标基本达成，依靠欧盟社群吸引众多来自欧盟国家的学生，这些政策举措在招揽国际学生方面取得显著成效，2000—2001年，留英国际学生人数为215，100人，包括94，700名来自欧盟国家的学生和120，400名来自非欧盟国家的学生；2010年国际学生人数增长至405，805人，包括125，045名来自欧盟国家的学生和280，760名来自非欧盟国家的学生（见图2）。[37]

在21世纪的第二个十年，英国的国际学生人数仍在持续上涨，来自非欧盟国家的国际学生数远远超过欧盟国家的留学生数（见图3）。根据2011年的统计数据，英国成为世界上仅次于美国的第二大留学生输入国，英国高等教育留学生市场占全球市场比重为13%。尽管受到疫情的影响，但英国作为重要留学目的国的地位仍未被撼动，甚至抢占了美国的生源市场，在2020年首次超越美国，成为中国留学生的首选留学目的国[39]。近几年，受到疫情和英国“脱欧”带来的影响，来自欧盟国家的国际学生总数有所下滑，特别是本科申请人数大幅下跌，2022学年（从9月份开始）比2020学年下降51%（从98，580人到48，350人）；与此同时，来自非欧盟国家的留学生总数持续增加，同期的非欧盟国家本科生申请人数也增加了24%（从177，320人到219，770人）。[40]2021—2022年，在英国高校学习的国际学生人数为679，970人，包括120，140名来自欧盟国家的学生和559，825名来自非欧盟国家的学生，其中中国学生151，690名，稳居英国国际学生群体首位。[41]

（二）获得巨额经济收益，凸显留学生教育在英国经济发展中的重要作用

20世纪80年代以来英国政府积极推动高等教育市场化，通过教育出口促进经济增长，英国留学市场不仅成为大学重要的创收渠道，还进一步拉动了英国的消费市场，提供了更多的社会就业岗位，促进了社会经济的发展。根据英国经济学家林恩·威廉姆斯（Lynn Williams）的研究，英国大学的学生学费收入从1979年的3400万英镑增加到1984年的1.04亿英镑，国际学生学费收入占大学总收入的比由2.8%上升到5%。[43]此外，留学教育产业收入在英国贸易服务出口收入的占比也在增加。1989年，英国的国际学生的收入为22.14亿美元，占服务出口总收入的4.5%；1997年，来自国际学生的收入已高达40.8亿美元，占服务出口总收入的4.3%。[44]20世纪的后二十年，英国将高等教育作为一种“昂贵的商品”进行出售，从中获取巨额利润，使教育成为国家的战略性收入来源[45]，凸显了高等教育在英国经济发展中的重要地位。自此，国际化对英国来说不但意味着全球化的意识，而且意味着资本的流动。[46]

进入21世纪以来，非欧盟国际学生的学费在英国高校办学过程中扮演着越来越重要的作用，英国在2007—2008年、2008—2009年、2009—2010年和2010—2011年对非欧盟国际学生收取的学费分别占高校收入的8%、8.7%、9.6%和10.7%。[47]其中，2008—2009年，英国非欧盟国际学生贡献的学费约为22亿英镑，欧盟国际学生贡献的学费约为2.92亿英镑，国际学生贡献的总学费收入约为24.92亿英镑。除了学费，国际学生在英生活也带来了其他可观的经济贡献，如2007—1008年和2008—2009年英国全日制国际学生的非学费支出总额分别达到32.96亿英镑和37.39亿英镑。[48]

在21世纪的第二个十年里，国际学生学费收入的势头依然强劲，并且进一步拉动英国的消费市场，提供更多的社会就业岗位。2011年，英国教育出口的总额约为175亿英镑，教育成为英国第五大服务出口行业，领先于保险服务和计算机与信息服务。[49]2013—2014年，伦敦的大学生群体中占18%的国际学生群体贡献了39%的学费总收入（10亿英镑），并且国际学生的消费支持了伦敦约7万个工作岗位。[50]2021年，仅一年的国际新生入学就可为英国经济带来288亿英镑的收入。[51]除留学生教育直接带来的经济效益，留学生还为英国带来无法量化的其他经济利益：这些人了解英国并与英国社会有所联系，也自然地倾向于将英国视为潜在的贸易伙伴或投资对象。[52]

（三）塑造高等教育强国形象，服务大国竞争战略

英国重视国际学生的目的不仅在于增加经济收入，还在于丰富本土文化多样性，提升英国大学的知名度与国际地位，吸纳全球精英人才，减轻少子化和老龄化危机造成的发展瓶颈[53]。英国国际学生流动政策除了带来明显的经济成效，还产生了非常关键的附加值。

首先，英国招收来自世界各地的国际学生，不仅丰富大学文化生态的多样性，也拓宽了学生和教师的国际视野，成就英国大学位列世界一流大学的重要基础条件。作为国际文化传播的重要使者，国际学生将英国文化带往世界各地，使英国的教育与社会文化能以快速而高效的方式走出去，在潜移默化的过程中提升了英国的国际影响力。其次，英国将“高等教育牌”作为占领全球人文高地的重要博弈资本，调整国际文化政策，与全球多个国家建立长期的教育合作伙伴关系，并将高等教育国际化交流纳入国家外交战略格局之中，巩固英国高等教育的国际地位。最后，英国新近的国际教育政策加深政治逻辑，采取从融入欧洲到融入世界的战略转型，将国际学生作为大国人才战略与科技发展的重要资源储备，提出了一系列对高学历国际学生的利好举措，为大国竞争服务。

五、国际学生政策面临的挑战

自20世纪80年代伊始至今，国际学生流动已经成为高等教育国际化最主要的形式之一，英国吸引国际学生的政策为巩固英国在全球留学市场中的地位，增加国家经济收入和高校办学经费，丰富英国本土文化多样性，吸纳全球精英人才，提升英国大学的知名度与国际地位提供了有力支撑，但也面临着留学生教育品质有待进一步提升、留学教育市场被分割以及英国与欧盟国家学生相互流动受阻等方面的挑战。

（一）留学生教育品质有待进一步提升

英国吸引国际学生政策在实施过程中特别突出的问题是留学生教育产业化特征日益明显，政府和高校非常重视国际学生带来的经济效益，招收大量的国际学生，但高校优质教育资源的发展跟不上国际学生教育规模的扩张，留学生教育品质下降，具体体现在以下三个方面。一是为招收更多国际学生，英国降低国际学生的入学标准，导致国际学生生源质量良莠不齐。英国《泰晤士高等教育》曾报道，英国大学约66%的大学存在招收英语“不合格”本科生的问题。根据英国教育部门建议，攻读英国学位课程所需的最低雅思英语成绩为6.5分，但被调查的88所英国大学中，有58所将这一最低语言要求降到6分，其中还包括1所英国精英大学联盟“罗素集团”中的高校。[54]二是国际学生增长的速度与配套设施和服务的配给速度不协调，特别是生师比大幅增加，生均教育资源减少。1975—1976年，英国高等教育的生师比是8.6∶1，2003—2004年生师比已涨至18.8∶1，涨幅超过100%[55]，在21世纪的第一个十年里，英国高校生师比仍然高居不下，与美、法、德、日这几个主要OECD国家相比，也处于最高或次高地位。[56]三是学位含金量下降。英国高等教育的重心在于本科和博士培养，大量扩招的生源集中在硕士研究生层次。2014—2015年以来，攻读授课型硕士学位的人数逐年增加，在2021—2022年攻读英国一年制授课型硕士的非欧盟国际学生比2020—2021年增加46%。[57]由于不同国家学制的差异性，不少国际学生从英国获得授课型硕士学位后，在回国就业的过程中出现了岗位需求和实际能力的错位，影响英国硕士学位在就业市场的认可度和竞争力，进一步降低了国际学生的满意度。[58]

（二）留学市场面临分割风险

国际学生作为一国发展的重要战略资源，成为大国竞争的重要领地，越来越多的国家在招收和使用国际学生方面扮演着重要的建构性角色[59]，近20年来，尽管英国一直占据着留学大国的地位，但也面临着美国、澳大利亚、加拿大等留学大国，以及中国等后起之秀的强大冲击。近年来，英国的留学市场份额有所下降，从1998年的11%降至2019年的8%[60]。2019年澳大利亚超过了英国，成为第二大留学生输入国。2014—2018年，英国国际学生数量增速减缓，但加拿大和澳大利亚仍然是国际学生数量扩张最快的英语国家，2018—2019年分别增长24.4%和14.5%，远远超出英国8.2%的增长速度。[61]未来，英国吸引国际学生的政策还需要进一步塑造英国大学的竞争优势，确保留学市场份额不下降。

（三）英国与欧盟国家学生相互流动受阻

对于英国而言，“脱欧”意味着一定程度上放弃欧洲高等教育带来的福利，也将阻碍欧盟国家的学生来英国学习。作为“博洛尼亚进程”的老牌成员国之一，英国依靠欧洲高等教育区吸引众多来自欧盟国家的国际学生，同时英国本土学生能够在高等教育区内自由流动，而欧盟学生不仅在英国大学中保有一定的配额保障，也享受与英国学生相当的学费水平和资助福利。[62]英国“脱欧”后，欧盟学生赴英求学的优惠政策将大打折扣，原本因为地缘和文化优势而选择赴英学习的欧盟学生则可能被分流到美国、法国、德国等其他留学大国，这对英国高校的多样性和国际声誉将产生负面影响。同时，英国学生无法继续享受《申根协议》带来的优惠，英国学生前往欧盟国家学习交流的成本将大幅增加，但也在一定程度上推动着英国学生从欧洲流向世界。

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Forty Years of Changes in UK International Students Policies：

Progress，Achievements and Challenges

YOU Luying WANG Lu

（Institute of International and Comparative Education， Beijing Normal University， Beijing 100875， China）

Abstract： Attracting international students has always been an important aspect of the internationalization policy of higher education in the UK. During the market-driven phase from 1980 to 2000， the UK government cut funding for higher education， encouraged universities to engage in market competition， charged high tuition fees to international students while improving the level of services provided to them， and expanded the scope of international education services. During the brand-oriented phase from 2001 to 2010， the UK government continued to encourage universities to engage in market competition and build the national education brand through strategies such as improving the quality of higher education and strengthening marketing campaigns. In the internationalization strategy-oriented phase since 2011， the UK government has been serving the needs of the “Global Britain” strategy in the post-Brexit era by deeply participating in the global international student market， integrating geopolitical strategy with the overall layout of the international student market， and transforming international students into human resources to serve the competitive strategy of great powers. Over the past 40 years， the development and implementation of the UK international student policy have consolidated the country’s leading position in the global international student market， brought considerable economic benefits， and fully demonstrated the strategic value of international students group as the British scientific and technological talent resource. However， the UK also faces challenges such as the need to improve the quality of international student education，the division of the international student market， and the restrictions on the student mobility between the EU countries after Brexit.

Keywords： UK；Internationalization of higher education；Student mobility； Policy changes

编辑 王亭亭 校对 朱婷婷