“教育、科技、人才”一体化推进的国际经验研究：基于国际教育枢纽建设的视角

徐一渌

【摘 要】 “教育、科技、人才”统筹发展是我国第二个百年奋斗目标实现的关键所在，如何一体化推进“教育、科技、人才”是当前的重要课题。近年来，国际教育枢纽因能够统筹发展学生枢纽、高技能人才枢纽以及知识和创新枢纽而被广泛接受。从国际教育枢纽理论出发，以卡塔尔、新加坡以及日本为案例，探索三者在建设国际教育枢纽过程中“教育、科技、人才”统筹发展的经验。研究发现：从目标上，尽管从学生枢纽到高技能人才枢纽，再到知识和创新枢纽不存在线性关系，但是高技能人才枢纽以及知识和创新枢纽往往以学生枢纽为基础；在战略上，三种枢纽往往需要不同的总体规划、实施项目以及支持政策；在政策部门上，三种枢纽建设既需要总体负责机构，又需要不同部门的协作；在参与者方面，本土和国外的不同参与者之间的互联、互动以及合作往往会产生附加价值。借鉴国际教育枢纽建设经验，我国“教育、科技、人才”一体化推进应该：将一体化推进的横向目标和分阶段发展的纵向目标相结合；采用总体规划、项目设计、支持政策协调发展的战略规划；建立交叉立体的组织领导结构；培育境内外的互联、互动以及合作的伙伴关系。

【关键词】 “教育、科技、人才”统筹发展；国际教育枢纽；学生枢纽；高技能人才枢纽；知识和创新枢纽

【中图分类号】 G649 【文章编号】 1003-8418（2024）06-0108-10

【文献标识码】 A  【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.06.014

【作者简介】 徐一渌（1986—），男，吉林省吉林市人，东北师范大学罗格斯大学纽瓦克学院办公室主任、助理研究员、教育学博士。

一、问题提出

党的二十大报告中，习近平总书记明确指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。”［1］因此，如果说协调处理“改革、开放、稳定”之间的关系有效促进了我党第一个百年奋斗目标的实现，那么“教育、科技、人才”统筹发展则是第二个百年奋斗目标实现的关键所在［2］。然而，现有研究基本上都是关于“教育、科技、人才”三者之间关系的逻辑阐述，属于应然研究。关于如何统筹发展“教育、科技、人才”的实践路径的研究还显不足，尤其是缺乏关于其他国家“教育、科技、人才”统筹发展的实然研究。

近年来，国际教育枢纽因其在统筹发展“学生枢纽”“高技能人才枢纽”以及“知识和创新枢纽”方面的独特价值而兴起。与传统的以人员流动为特征的第一代和以教育提供者和教育项目流动为特征的第二代相比，第三代的国际教育枢纽这种新形式强调一个区域中本土和国外参与者之间合作和互动的计划性、聚合性、连接性、广泛性和战略性的聚合效应，进而统筹考虑教育、高技能人才以及知识生产和创新活动。目前，新加坡、日本、卡塔尔、阿联酋、马来西亚、巴林以及中国香港特别行政区都将国际教育枢纽建设纳入其国家或地区的发展战略。从实施效果来看，新加坡的“全球校园计划”、日本的“东京都市圈国际教育枢纽建设”计划以及卡塔尔的“多哈教育城”和卡塔尔科技园等举措在统筹“教育、科技、人才”发展方面取得了较好的效果。

因此，本研究从国际教育枢纽理论出发，选取卡塔尔、新加坡以及日本的国际教育枢纽为案例，探索三者如何统筹考虑“教育、科技、人才”协调发展的经验和教训，从而就我国“教育、科技、人才”的统筹发展的实践路径提出相应建议。

二、国际教育枢纽理论

加拿大学者简·奈特认为，国际教育枢纽是一项有计划的努力，旨在将大量本地与国际的关键性参与者战略性地连接在一起，以形成聚集效应，来致力于教育、培训、知识生产和创新活动［3］。其中，“战略性地连接”是国际教育枢纽概念的核心，强调行动者之间精心策划的连接、互动和关系。国际教育枢纽理论的基本原则在于：当参与者相互连接、合作以及共享设施和资源之时，附加价值就会产生，从而实现整体价值超过部分价值的简单相加。根据国际教育枢纽的活动类型，奈特将国际教育枢纽分为学生枢纽、高技能人才枢纽（以下简称“人才枢纽”）及知识和创新枢纽（以下简称“创新枢纽”）三种类型［4］。三种国际教育枢纽在目标设定、战略规划、政策部门以及参与者方面都有着区别和联系。

（一）目标设定

学生枢纽的主要目标包括强化教育产业、培养学生的跨文化理解和交流能力，以及提升高等教育系统的质量等。总体上，虽然能够给高等院校和国家经济带来好处，但学生枢纽仍将侧重点放在学生的教育上。人才枢纽的主要目标是在远期目标上发展人力资源。吸引、教育以及保留高技能人才需要大量的时间和投资。因此，人才枢纽致力于根据国家需要和国际竞争的需要来培养、保留高技能的劳动力。不同于学生枢纽和人才枢纽将落脚点放在个人上，创新枢纽将重点放在新知识的生产和创新上。创新枢纽支持研究生的研究以及高等院校和工业界之间的连接［5］。

（二）战略规划

虽然国际教育枢纽强调聚集效应，但是学生枢纽、人才枢纽、创新枢纽往往采用不同的总体规划、实施项目以及支持政策来实现不同的目标。学生枢纽经常以招收国际留学生的数量作为规划，以具体的奖学金、适当的申请程序以及政府对高等院校的资助作为项目，以为国外高校提供启动资金和免费土地鼓励国际分校的设立等作为支持政策。在规划方面，人才枢纽往往根据劳动力需求来调整学生录取标准，并根据国外大学课程大纲的独特性而非总体上的学校声誉而邀请特定的国外大学开设国际分校。在项目方面，人才枢纽往往为学生提供与未来职业发展相关的“绑定项目”和“实习项目”。在政策方面，人才枢纽通常会对外国人采取税收优惠的政策，以吸引优秀外国智力，而创新枢纽则往往以培育学术界与工业界之间的联系和强调区域重大议题的研究为规划。研究生院规模的扩大、与海外科研中心建立伙伴关系、寻求政府对科研项目的资助、建立科学园区等往往被视为知识和创新枢纽建设的具体支持项目。创新枢纽往往根据论文发表和知识产权情况对个人或机构进行奖励以及对应用研究进行政府资助［6］。

（三）政策部门

作为国际教育枢纽的分支，学生枢纽、人才枢纽以及创新枢纽无疑都涉及教育部门，但教育部门在三种枢纽中所起的作用不同。在学生枢纽中，教育部门起到主要作用，贸易、外交、移民等部门起次要作用；在人才创新枢纽中，起到主要作用的是劳动力、工业、移民等部门，教育部门则起次要作用；在创新枢纽方面，科学技术、金融投资、贸易以及工业等部门属于主要的政策部门，教育部门属于次要政策部门。

（四）参与者

参与者包括国际教育枢纽的建设者和规划的执行者。在三种枢纽中，政府无疑扮演着最重要的规划和实施角色。在学生枢纽中，本土和国外高等教育机构是最重要的参与者，而质量保障机构以及文化部门则扮演着次要角色。在人才枢纽中，尽管高等教育机构仍然扮演着重要角色，但由于培训公司以及商业咨询机构对于经济结构中人力资源的需求更为敏感，这使得质量保障机构和证书授予机构扮演着次要角色。在创新枢纽中，研究资助机构、跨国公司、本土和国外高等教育机构扮演着主要角色，而商业咨询机构、贸易机构、专利机构则扮演着支持机构的次要角色。

三、国际教育枢纽建设关于“教育、科技、

人才”统筹发展的国际经验

卡塔尔、新加坡以及日本在统筹建设学生枢纽、人才枢纽以及创新枢纽方面取得了一定成绩，相关经验值得探索和总结。

（一）国家发展目标驱动下不同类型枢纽的目标设定

卡塔尔的目标主要是建设人才枢纽和创新枢纽以摆脱经济对于自然资源的依赖，转向以知识和服务业为导向的经济结构以及强化卡塔尔本国国民的国际竞争力。自1972摆脱英国的保护国身份后，卡塔尔凭借其丰厚的自然资源，迅速成为世界最富有的国家之一。石油和天然气的出口占据了卡塔尔GDP的一半以上［7］。 2011年，卡塔尔的人均GDP达到了102，700美元［8］。在卡塔尔凭借资源出口成为全世界最富有的国家之后，大量外国劳务人员涌入了卡塔尔。2011年，据统计，卡塔尔的劳动市场中，卡塔尔人仅占5.7%而外国劳务人员则占94.3%［9］。在这种背景下，卡塔尔希望能够建设人才枢纽和创新枢纽以改变劳动力市场的结构和实现经济转型。

新加坡的目标是建设创新枢纽。某种程度上，建设创新枢纽是新加坡国家发展定位的延续和反映。1959年，经过与英国多次谈判，新加坡最终获得了在英联邦国家中自治的地位。自1959年，新加坡为与马来西亚合并进行了大量努力，但新加坡最终还是于1965年脱离了马来西亚并实现独立。脱离马来西亚以后，新加坡意识到资源的短缺，开始将国家的经济发展重点转向制造业和引进外资上。新加坡将其定位为“中西方的交汇点”，利用其港口优势，致力于人员和货物的流动。1986年，转型为知识和服务导向的经济规划被引入新加坡，以减少日趋激烈的工业产品国际竞争。在这种思路下，新加坡认为应该吸引跨国公司将新加坡作为战略控制、创新重要基地，以开拓东南亚、南亚以及东亚的市场［10］。作为一个资源匮乏的国家，新加坡深刻意识到只有发展知识经济才能够保持其发达国家的位置。新加坡国际教育枢纽建设将重心放在知识和创新驱动上，这样的策略离不开新加坡政治经济的现实情况、国家建设的历史遗迹以及国家的政治和官僚文化。首先，新加坡所有的公共政策都被视为经济政策的附庸。因此，国际教育枢纽被视为政府提高价值产业链以实现知识经济的有效方式。其次，新加坡政府扮演着“风险投资者”的角色。与其他发达国家重视私营部门对于知识和创新发展的重要作用相比，新加坡严重依赖政府的作用而轻视私营部门的作用。新加坡的执政党“人民行动党”严重依赖国外投资和智力来构建国际教育枢纽，却对本土的创新和创业者漠不关心。再次，虽然新加坡政府也支持本土能力建设，但在“跨越式发展理念”的指导下，政府将最大份额的资助给予了外国大学、科研机构和公司。最后，精英主义在新加坡治理结构和文化中占据着重要位置。尽管新加坡宣称“人民是新加坡最珍贵的资源”，然而政府精英坚持认为，在本土人力资源不能满足国家转向知识和服务经济导向发展的情况下，如何获取外国智力是新加坡创新枢纽建设的关键。

日本的目标是协调发展学生枢纽、人才枢纽和创新枢纽。影响日本三种枢纽协调发展的主要因素可分为社会环境的外部因素和高等教育的内部因素两个部分：前者包括产业转型后对于知识和创新生产的需求以及老龄化、少子化现象造成的劳动人口短缺；后者包括以高等院校提高自身国际竞争力以及开拓国际留学市场等需求［11］。

（二）不同类型枢纽驱动下的战略规划

在总体规划方面，为了实现人才枢纽和创新枢纽的建设，卡塔尔在2008年发布的《卡塔尔国家愿景2030》中提出了发展人力资本和向知识以及服务导向经济转型的目标：一方面，将人力资本发展置于卡塔尔所有工作最为核心的地位；另一方面，卡塔尔需要从资源型经济转向以知识和服务为基础的经济结构。虽然新加坡从一开始就将创新枢纽作为建设目标，但是该目标离不开人才的相关政策。1991年，在新加坡《战略经济计划》的规划下，新加坡的人才政策发生了巨大转变，为新加坡国际教育枢纽建设奠定了基础，在该计划下，外国工人的角色从低技能、暂时性的劳动力补充转变为新加坡劳动力的永久的、重要的补充［12］。在1991年和1996年的《国家技术计划》中，新加坡政府的产业政策被调整为：重塑产业结构、提高价值量，从制造业向知识经济转型。2016年，日本发布了《首都圈整备计划》，提出了将东京都市圈“打造成为一个包容多样的对流据点，在促进持续创新的同时主动接受国际市场的检验，从而提升世界影响力”［13］。东京都市圈包括“一都七县”，即东京都、茨城县、栃木县、群马县、埼玉县、千叶县、神奈川县和山梨县［14］。日本东京都市圈集中了全日本33%的高校和44%的大学生，历来是日本的高等教育中心。

在实施项目方面，卡塔尔的国际教育枢纽包括国际分校、一系列学术教育项目的多哈教育城、卡塔尔国家研究基金资助的创新研究项目、卡塔尔科学和技术公园，以及西德拉医学研究中心等科研机构；在新加坡通往创新枢纽的过程中，“全球校园计划”、生物医学科学创新、卓越研究和科技公司校园（CREATE）、新加坡-麻省理工学院研究和科技联盟（SMART）等创新项目和平台起到了示范性作用；2014年，日本文部科学省推出“顶级全球性大学计划”来支持本土高校选择符合其实际情况的国际化战略来提高国际竞争力［15］。

在支持政策方面，卡塔尔基金会创立了卡塔尔国家研究基金来鼓励卡塔尔国内科研机构与外国科研机构的合作。在科研项目申请评估中，任何与国际伙伴合作的申请项目都会获得额外分数。卡塔尔国家研究基金允许最高40%的资金可以在国外使用，然而卡塔尔拥有该科研项目成果的知识产权。任何由知识产权产生的收益遵循三个“三分之一”的准则，即发明者、院校和卡塔尔基金会各获得收益的三分之一。虽然卡塔尔并没有宣称成为学生枢纽，但是为了给人才枢纽和创新枢纽的建设提供足够的人才支撑，卡塔尔也采取了对学生枢纽建设的支持政策。为了确保从本土和区域中招收符合质量要求的学生，卡塔尔基金会建立了不考虑经济能力的录取政策（Need-Blind Admission Policy）。任何符合录取标准的学生都可以申请奖学金或者免息贷款。毕业之后，学生最高可以将15%的净收入作为还款上限。这一政策被视为卡塔尔吸引和保留高技能学生以提高人力资本并实现经济转型的有力措施。

为了支持创新枢纽建设，新加坡于2000年宣布将发展成为世界领先的生物科学中心的战略目标。为了实现这一战略目标，新加坡建立了A*STAR（前新加坡国家科学和技术委员会）来实施生物医学科学创新项目［16］。A*STAR采用了名为“鲸鱼和孔雀鱼”的支持政策来吸引外国科学家，以国际知名科学家来指导和激励新加坡年轻科学家。这些国际知名科学家被允许在其本国和新加坡拥有两个实验室［17］。经过十余年的发展，A*STAR成功吸引了众多外国科学家。然而，仅仅吸引外国科学家是否足够支撑起生物医学科学产业成为新加坡公众的疑问。在这种背景下，A*STAR开展了研究生奖学金计划以供申请者赴世界一流大学学习，并设置了到2010年招募达1000名具有博士学位的研究者的目标［18］。除了吸引外国科学家以外，新加坡国立大学还与美国杜克大学联合设立了杜克-新加坡国立大学医学研究生院；南洋理工大学与英国帝国理工学院联合设立了李光前医学院。新加坡政府为杜克-新加坡国立大学医学研究生院投资了3.5亿美元，其中三分之一用于基础设施建设，三分之二用于人员工资、科研启动资金等［19］。李光前医学院则从李光前基金会和新加坡政府分别获得了1.5亿美元和4亿美元的资助。虽然新加坡没有明确宣称构建学生枢纽，但还是意识到学生枢纽对于创新枢纽的支撑作用，进而提出了“全球校园计划”。2002年，新加坡正式宣布了其国际教育枢纽的旗舰项目“全球校园计划”，该计划主要分为三个层面：（1）邀请世界级的大学开设海外分校；（2）招收大量留学生；（3）使新加坡本土院校和公民的认知更富创新精神。

日本的三种枢纽主要是通过日本高校国际化改革以及与外国和本土参与者合作来实现的。首先，日本高校主要采用了建立英语授课课程体系和完善学生跨境流动政策来促进学生枢纽建设。在英语授课课程体系方面，入选“顶级全球性大学计划”的17所高校都建立了自己的英语授课课程和英语授课学位项目。这些举措一方面是为了降低国际留学生留学日本的语言门槛，另一方面则为了提高日本本土学生的英语水平，以实现到世界知名高校继续深造。据统计，2014年至2020年，17所日本高校的英语授课课程数和英语授课学位项目数分别从10313门增至21290门，从280个增至374个［20］。在跨境流动政策方面，17所高校积极与海外高校建立合作关系并增加校际交流学生名额等。2014至2019年，17所日本大学派遣出国的学生和接收的国际留学生分别由开始前的8978人、4039人，增至2019年的15417人、11095人［21］。其次，日本高校通过采取弹性的年薪制、临时聘用、合作学校委派等灵活的雇佣方式吸引外籍教师，来构建人才枢纽。据统计，2014年至2020年，17所日本高校的专任外籍教师人数从1617人增至2243人［22］。最后，日本更加注重国际合作的科研论文对于创新枢纽建设的意义。2016至2020年，东京工业大学依托“科学技术创成研究院”共发表国际合作的科研论文316篇［23］。

（三）不同类型枢纽目标和策略实施导向的政策部门

成立于1995年的卡塔尔基金会是卡塔尔国际教育枢纽建设的主要资助者和实施者。卡塔尔基金会独立于卡塔尔政府预算，并由Sheikha Moza bint Nasser殿下担任主席。卡塔尔基金会和卡塔尔政府之间有着清晰的分工：卡塔尔基金会主要负责国际教育枢纽中的学术项目、研究创新活动以及科研院所建设；卡塔尔政府则主要负责自由贸易区地位建设和研究项目的捐助。多哈教育城是卡塔尔基金会的旗舰项目，包括了八所国际分校、K-12学校、特殊教育项目以及预科项目等。2005年，卡塔尔政府通过法案，将卡塔尔科学和技术公园设为自由贸易区，允许国外公司建立拥有100%股权且完全免税的独资公司。

作为新加坡国家研究基金会的重要分支和总理办公室的组成部分，新加坡研究创新和企业委员会（RIEC）是新加坡国际教育枢纽建设的总规划师。在RIEC的总体规划下，A*STAR和新加坡经济发展委员会（EBD）是新加坡国际教育枢纽建设的重要执行者。EBD负责甄选“全球校园计划”的外国合作伙伴，并为新建科技公司提供资助。同时，新加坡政府成立了国家科学和技术委员会来确定特定领域的研究和发展，以实现提高经济竞争力的目标。

日本的“顶级全球性大学计划”具体由日本学术振兴会负责，重点资助两类高校：A类“顶尖型大学”和B类“全球化牵引型大学”。A类大学更侧重于国际声誉的提升，以进入世界排名前100位为目标，开展具有世界一流水准的教育与科研活动；B类大学更侧重于服务本国社会发展，须基于已有发展成果进行创新探索，从而引领日本社会的整体国际化进程［24］。总体上，无论是A类大学还是B类大学，都将促进学生跨境流动、吸引国际人才来建设教师队伍以及促进国际性知识生产和创新成果产出当作获得“顶级全球性大学计划”资助的重要举措。

（四）附加价值驱动下参与者之间的互联、互动与合作

新加坡国际教育枢纽建设的参与者主要包括海外参与者和本土参与者。在海外参与者方面，“人才磁场和创新枢纽”计划和新加坡-麻省理工学院研究和科技联盟最为突出。2008年，为了促进与海外伙伴的合作关系，新加坡设立了卓越研究和科技公司校园计划（CREATE），该计划被称为“人才磁场和创新枢纽”。CREATE项目成功吸引了美国麻省理工学院、瑞士苏黎世联邦理工学院、以色列科技学院、慕尼黑工业大学以及耶路撒冷希伯来大学五所世界知名大学在新加坡的大学城与合作伙伴开展人才培养和科学研究活动，以实现知识创新的目标。2008年，经过与麻省理工学院的近10年的合作，为了转变新加坡的学术文化以建立学术创业文化，新加坡政府宣布建立新加坡-麻省理工学院研究和科技联盟（SMART）。SMART创新中心以麻省理工学院的德什潘德技术创新中心为原型，目标是将潜在商业应用的理念在商业创业公司中得以实现。麻省理工学院认为新加坡能够复制麻省理工学院的知识资本和网络以建立创业和创新驱动的文化。同时，新加坡还加强了与美国麻省理工学院本部校区的联系，建立了SMART新加坡研究讲席教授职位。在联盟的支持下，美国麻省理工学院通过与新加坡国立大学和南洋理工大学合作，为新加坡提供知识产权、帮助新加坡硕士学位项目建立课程大纲以及指导博士研究生［25］。在本土参与者方面，新加坡国立大学和南洋理工大学则扮演着至关重要的角色。除了与海外参与者之间的合作以外，为了支持人才枢纽以及创新枢纽的建设，新加坡国立大学和南洋理工大学还扩大了科学和工程学研究生的招收，以扩大研究科学家和工程师这一指标。1995年，新加坡每一万工人中仅有40人是研究科学家和工程师，而以色列却高达130人［26］。为了提高这一指标，新加坡开始支持新加坡国立大学和南洋理工大学扩大科学和工程学研究生的招收。

与新加坡相比，卡塔尔更加依赖于外国参与者。卡塔尔的多哈教育城汇集了包括美国弗吉尼亚州立联邦大学、美国威尔康奈尔医学院、加拿大北大西洋学院、美国德州农工大学、美国卡内基梅隆大学、美国乔治敦大学、美国西北大学、加拿大卡尔加里大学、荷兰斯坦德大学、伦敦大学学院以及巴黎高等商学院等世界名校的国际分校。然而，卡塔尔尤其重视参与者之间的连接性，如国际分校、科研机构、技术平台、工业界以及科技公司之间的连接。2004年，卡塔尔基金会创立了卡塔尔科学和技术公园以吸引全世界范围的科技公司以及为新建创业公司提供支持。卡塔尔科学和技术公园的目标包括：（1）作为引擎，通过促进应用科研项目、技术发展和技术商业化等手段，加速卡塔尔科研和发展；（2）支持与卡塔尔“2030年国家愿景”中所规划的国家需要相一致的科学研究与测试发展公司；（3）吸引国际科研机构来卡塔尔开展科技发展活动；（4）加快初创科技公司的形成和发展，并引领平台技术的创建，以支持大学和工业；（5）成立创新的知识型产业，通过技术应用发展卡塔尔经济；（5）整合其在多哈教育城的活动，特别是为卡塔尔的大学毕业生创造高价值的就业和发展机会［27］。

日本国际教育枢纽建设的主要参与者经历了从依赖外国参与者到注重本土参与者的转变：日本先后经历了“美国国际分校”阶段和“顶级全球大学计划”阶段。20世纪80年代至90年代末期，在美日两国政治家的倡导下，美国许多高等院校纷纷赴日本建立了分校。20世纪80年代末，美国高等院校在日本建立了30多所分校。然而，这些美国国际分校的引入并未与日本的高等教育发展形成合力。有学者指出：日本高等教育的国际声誉并非单纯通过融入全球体系所取得，而是通过保护以本民族语言、文化为基础的高等教育体系而实现的［28］。进入20世纪90年代，日本国内教育政策以及日本民众对于美国国际分校接受程度低的影响是，大多数美国高等院校在日本的分校陆续关闭［29］。在意识到简单引进国际分校难以支撑日本国际教育枢纽建设现实的情况下，日本开始重视本土高校为基础和主体，并通过高等教育国际化来吸引国外参与者以及本土的科研机构和科技公司。日本主要是鼓励东京都市圈的17所高校根据自己的实际情况来实现知识生产和创新。2016年东京工业大学创建了“科学技术创成研究院”，该研究院广泛招聘世界顶尖学者以实现构建“世界研究枢纽”的目标［30］。东京医科齿科大学与日本电子株式会社联合设立了“细胞构造生理学研究部门”。

四、国际教育枢纽建设对于我国“教育、科技、

人才”一体化推进战略的启示

卡塔尔、新加坡以及日本的国际教育枢纽建设的经验给我国“教育、科技、人才”一体化推进的实践路径选择提供了启示。在目标设定上，我国既要重视“教育、科技、人才”统筹发展的横向目标，也要重视分阶段发展的纵向目标分解。在战略规划上，我国要采用总体规划、项目设计、支持政策协调发展的战略规划。在政策部门上，我国要在充分认识到三种枢纽中所起作用的主要政策部门和次要政策部门的基础上，打通政策堵点和政策分散的弊病，统筹考虑政策供给。在主要参与者方面，我国要在吸引国内外参与者以及三种枢纽的参与者前提下，注重参与者互联、互动以及合作关系的培育，以产生附加价值。

（一）将“教育、科技、人才”一体化推进的横向目标和分阶段发展的纵向目标相结合

尽管现有理论并未支持从学生枢纽到人才枢纽再到创新枢纽发展的线性关系，但卡塔尔、新加坡以及日本的国际教育枢纽的发展路径足以证明：创新枢纽以及人才枢纽往往以学生枢纽为基础；人才枢纽以及创新枢纽甚至会倒逼学生枢纽的产生。

卡塔尔首要的目标是通过建设人才枢纽来改变卡塔尔严重依赖外籍劳务人员的劳动力市场的现状。为了建设人才枢纽，卡塔尔开始建立多哈教育城，并吸引世界知名大学开设国际分校，以构建学生枢纽。在培养和吸引足够的高技能人才的基础上，卡塔尔转向了创新枢纽，以改变严重依赖于自然资源的经济结构。新加坡由于缺乏自然资源而转向了知识经济的发展，进而提出了创新枢纽建设的目标。然而，创新枢纽建设离不开人才的培养和吸引。因此，新加坡调整了劳动力政策，将外国高技能人才视为新加坡的永久性、战略性资产，进而构建人才枢纽；为了培养人才以支撑创新枢纽建设，新加坡开展了“全球校园计划”，邀请世界级的大学开设海外分校并招收大量留学生，以构建学生枢纽。卡塔尔和新加坡的经验体现了教育的基础性作用和人才以及科技创新的驱动性作用。

除此之外，国际教育枢纽还强调根据本土实际需要来构建符合本土发展目标的不同枢纽类型。卡塔尔根据劳动力市场的结构而设定了人才枢纽的目标，新加坡根据资源短缺和制造业竞争日趋激烈的情况而设定了创新枢纽的目标，日本根据教育内、外部环境而选择了通过以学生枢纽为基础，进而发展人才枢纽以及创新枢纽的目标，这些都表明了在“教育、科技、人才”一体化推进的横向目标之外，还需要根据不同区域高等教育的发展现状明确分阶段发展的纵向目标。

当前，我国高等教育发展还存在区域发展不充分、不均衡的情况：既有京津冀、长三角、大湾区等高等教育高地，又有中部和中西部的高等教育洼地，还有海南国际教育创新岛和雄安新区等蓬勃上升的新兴力量。在贯彻“教育、科技、人才”统筹一体化推进的战略目标之时，我国还要根据不同区域的实际情况制定“教育、科技、人才”分阶段发展目标。例如，海南国际创新岛可以利用海南自由贸易港建设的契机和“一带一路”重要节点的地理优势，积极发展高等教育，补齐短板，进而培养和吸引人才以及提高科技发展水平。京津冀、长三角、大湾区等高等教育高地则可以根据自己的高等教育和人才优势，注重知识、科技和创新的发展。

（二）采用总体规划、项目设计、支持政策协调发展的战略规划

国际教育枢纽建设离不开明确的总体规划、具体的项目设计以及精准的支持政策。综观卡塔尔、新加坡以及日本的国际教育枢纽建设的战略规划：三者均注重总体规划、实施项目以及支持政策的总体性、战略性和连续性。其中，卡塔尔和新加坡尤其注重知识和创新驱动对于人才和教育的动力性和牵引性作用，日本则更注重教育对于知识和创新以及人才枢纽建设的基础性作用和辐射性作用。

党的二十大确定了我国“教育、科技、人才”一体化推进的总的战略目标。在确定总体规划目标的前提下，我国要积极制订具体的项目设计和支持政策。在制订项目设计和支持政策之时，我们既要制订教育、科技、人才的具体项目和支持政策，还要注意三者的项目和政策之间的融通性和连续性。例如，我国高等教育国际化的出国留学、来华留学以及中外合作办学的具体项目设计和支持政策不但要考虑我国教育的发展，还要考虑对培养和吸引人才以及知识和创新的基础性支撑作用。人才政策要给属于人才的留学生以工作和创业的机会。科技发展项目和政策要充分利用国外优秀智力。

（三）建立交叉立体的组织领导结构

综观三者国际教育枢纽的政策部门，从纵向来看，三者均成立或指派具体的政策部门来推进国际教育枢纽建设。卡塔尔和日本采取了第三方独立机构负责国际教育枢纽建设的路径，而新加坡则将国际教育枢纽纳入政府的直接管理范围。从横向来看，三者的国际教育枢纽建设又都涉及教育、劳动、经济、科技、贸易等部门。卡塔尔基金会的全称是卡塔尔教育、科技、社区发展基金会，有效统筹了教育、科技和经济的发展。新加坡的知识和创新枢纽建设以及成为全球领先的生物医学中心的目标将教育部、贸易和工业部、卫生部等行政部门统筹在总理办公室的研究、创新和公司委员会之中，实现了部门之间的有效分工与合作。

与上述三国相比，我国在“教育、科技、人才”一体化推进的组织领导方面具有天然的优势。长期以来，我国坚持党管教育、党管人才以及党管科技的总方针，这是我国独有的制度优势，是我国“教育、科技、人才”一体化推进的制度基础。然而，在具体的行政体系和管理方面，我国教育部门、科技部门和人才部门的沟通和协作还有进一步发展的空间。以中外合作办学为例，根据《中外合作办学条例》，中外合作办学是指：“外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动。”［31］现有中外合作办学的政策给吸引外国留学生就读中外合作办学机构和项目带来了制度性障碍。未来，我国应将在地国际化的支持政策融入现有的高等教育国际化支持政策，打通政策之间的“堵点”。又如，虽然我国的科技部门意识到了吸引国外优秀智力对于我国人才工作的重要意义，制定了“111引智基地”“国际联合实验室”等人才项目，但我国人才部门中关于引进人才的种种限制（如年龄限制）给引进优秀外国智力造成了制度性阻碍。2017年，国家外国专家局出台了《外国人来华工作许可服务指南（暂行）》（以下简称《指南》），将来华工作的外国人分为外国高端人才（A类）、外国专业人才（B类）及其他外国人才（C类）。其中，A类人才无数量限制，B类人才根据市场需求进行限制，C类人才则按照国家有关规定执行相关限制［32］。然而，一方面，《指南》规定了B类人才年龄一般不应超过60岁，另一方面，对于A类人才，虽然《指南》没有明确年龄限制，然而在各地方外国专家局的具体操作中，普遍将65岁作为A类人才的具体限制。

综上，我国应按照“教育、科技、人才”一体化推进的战略部署，加强总体规划、完善项目设计、细化支持政策，打通政策之间的“堵点”，实现支持政策之间的融通。

（四）培育境内与境外互联、互动以及合作的伙伴关系

国际教育枢纽更加强调本土和外国参与者之间互联、互动以及合作的聚集效应所产生的附加价值。从参与者来源看，卡塔尔和新加坡依赖于外国参与者的聚集效应，而日本则侧重于通过本土参与者与外国参与者之间的互动来产生聚集效应。从参与者性质看，三者都鼓励高校、科研院所以及科技公司之间的互联、互动以及合作。

一方面，在全球化时代，我国的“教育、科技、人才”一体化推进离不开国外的优秀智力；另一方面，国外优秀智力与我国本土优秀智力之间的互联、互动以及合作的聚集效应将产生附加价值。因此，“教育、科技、人才”一体化推进不是“关起门来搞建设”，也不是“闭关锁国谋发展”，而是在全球化时代和我国新发展格局中的新举措。早在2013年3月4日，在全国政协十二届一次会议上，习近平总书记就指出：“我们不能把自己封闭于世界之外，要积极开展对外技术交流，努力用好国际国内两种科技资源。”2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上提出：“要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这个新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。”［33］因此，我国“教育、科技、人才”一体化推进战略要注重本土参与者与外国参与者之间的互联、互动以及合作的聚集效应。

同时，在重视教育、科技、人才工作内部参与者之间连接的基础上，我国要重视参与者之间的互联、互动以及合作所产生的附加价值。在充分发挥政府主导作用和市场配置决定性作用的前提下，我国要加强高等院校、科研机构、科技和创业公司之间的互联、互动以及合作，以实现总体成效大于部分相加的效果。

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基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金“国际比较视野下我国高等教育在地国际化实施策略研究”（23YJC880120）；吉林省教育科学“十四五”规划 2022 年度一般课题“‘双循环发展格局下吉林省国际教育枢纽建设研究”（GH22734）；吉林省教育厅科学研究项目2022年度一般课题“新时代中外合作办学机构质量标准研究”（JJKH20231275SK）。

Research on International Experiencein the Integration of "Education， Science and Technology， and Talents"

Xu Yilu

Abstract： The coordinated development of "education， technology， and talents" is the key to achieving China's second centenary goal. However， how to integrate and promote "education， technology， and talents" is an important issue. In recent years， International Education Hubs have been widely accepted for their ability to coordinate the development of student hubs， high skilled talent hubs， and knowledge and innovation hubs. Starting from the theory of International Education Hubs， this study takes Qatar， Singapore， and Japan as examples to explore the experience of the coordinated development of "education， technology， and talent" in the construction of International Education Hubs. It has found that， in terms of goals， although there is no linear relationship from the student hub to the highly skilled talent hub， and then to the knowledge and innovation hub， the highly skilled talent hub and the knowledge and innovation hub are often based on the student hub; In terms of the strategy， the three hubs often require different overall planning， implementation projects， and support policies; In terms of policy departments， the construction of the three types of hubs requires both overall responsible institutions and collaboration among different departments; In terms of participants， the connection， interaction， and cooperation between different participants， both domestic and foreign， often generate added value. Drawing on the experience of International Education Hub construction， China's promotion of the integration of "education， technology， and talents" should combine the horizontal goals of integrated promotion with the vertical goals of phased development; adopt a strategic plan of coordinated development with overall planning， project design， and supporting policies; establish a cross three-dimensional organizational leadership structure; and cultivate interconnected， interactive， and cooperative partnerships both domestically and internationally.

Key words： coordinated development of "education， technology， and talents"; International Educational Hub; students hub; highly skilled talents hub; knowledge and innovation hub

（责任编辑 肖地生）