基于乡村振兴战略背景下高密市农村土地流转现状分析

侯娟 綦宗杰 李荷香

收稿日期：20240102；修订日期：20240326；编辑：曹丽丽

作者简介：侯娟（1973—），女，山东高密人，高级工程师，主要从事自然资源管理相关工作；Email：gaomihoujuan@163.com  *通讯作者：李荷香（1973—），女，讲师，主要从事土地资源与房地产开发研究及教学工作；Email：350203409@qq.com

摘要：土地是农业发展的根本。深化农村土地制度改革，推动农村土地流转，发展形式多样的适度规模经营，是实施乡村振兴战略，实现农业农村现代化的必经之路。本文主要运用典型案例分析的研究方法，对山东省高密市的农村土地流转情况、发展中依然存在的制约因素以及今后加快农村土地流转，助力乡村振兴战略的对策等方面进行了介绍分析，希望能给国内同类地区推动农村土地流转，实现乡村振兴战略目标带来一点启示。

关键词：乡村振兴战略；农村土地流转；高密市

中图分类号：F301.2    文献标识码：A    doi：10.12128/j.issn.16726979.2024.06.010

引文格式：侯娟，綦宗杰，李荷香.基于乡村振兴战略背景下高密市农村土地流转现状分析［J］.山东国土资源，2024，40（6）：7578.HOU Juan， QI Zongjie， LI Hexiang. Analysis on Present Condition  of Rural Land Circulation in Gaomi City under the Background of Rural Revitalization Strategy［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（6）：7578.

0  引言

近几年，在乡村振兴战略目标引导下，给农村经济的发展带来了机遇和挑战。原有的家庭联产承包责任制在特定的历史时期对农村经济的发展起过积极的作用［13］。现阶段以家庭为单位，分散经营，难以形成规模经济，同时农业基础设施难以建设，农业机械化难以实施，农业生产成本长期过高，制约了农村经济的发展。只有通过农村土地流转，才能实现农业经营的规模化、集约化和现代化，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率，为中国特色新型农业现代化开辟新路径［46］。

1  地理环境

高密市地处潍坊市最东端，位于北纬36°“黄金优麦区”、胶东经济圈核心位置，版图面积1523km2，辖7个镇、3个街道、1个省级经济开发区，行政村（居）927个，全市总人口约89.5万人。农户23.53万家，耕地面积95912hm2，年粮食播种面积133333hm2以上，总产90万t以上，连续多年获全国产粮大县奖励。近年来，高密市小城镇建设、美丽乡村建设规模不断扩大，人居环境综合整治工作深入展开，农村基础设施建设日新月异。

2  农村土地流转现状

2.1  农村土地承包经营权确权登记

土地承包经营权确权登记，不仅可以稳定农村土地承包关系，而且为农村土地流转和发展形式多样的农村土地适度规模经营奠定了基础。2013年，高密市开始推进农村土地承包确权登记发证工作，完成家庭承包土地确权近66667hm2，确权登记颁证约13万户。2020年4月，高密市被自然资源部确定为全国农村土地承包经营权登记成果资料接收工作联系点，农村土地承包经营权确权登记成果资料由农业农村部门移交到自然资源部门。高密市先后制定印发《高密市农经权登记成果资料移交工作方案》《纳入不动产登记工作方案》《登记办法》《数据库标准》等制度文件，统一了移交原则、内容、流程和责任，为科学有序推进移交登记提供了有力的制度支撑。同年8月，完成相关资料移交任务。

自此，高密市全力探索农村土地承包经营权确权登记纳入不动产统一登记的方法路径，取得了积极成效，形成了“职责明确、合作密切、推进有序、规范提升”的“高密市模式”。一是全面升级不动产登记管理系统，建立了承包经营权、抵押权、更正登记等8个类型的登记流程，做好平稳过渡的技术支撑。二是纳入“一网通办”平台。为打通服务群众“最后一公里”，将农经权登记纳入不动产登记“一网通办”平台，提升了登记效率和水平。三是登记服务向基层延伸。在镇街区成立确权办公室，方便群众就近办理农经权相关业务申请。四是拓展成果应用。在集体土地所有权界线更新中，参考土地承包经营权确定边界。在土地征收、权属审查等其他业务办理中，将审查结果纳入变更登记。

2.2  积极探索农村土地流转的新模式新路径

2017年以来，高密市深化探索大田托管的新模式新路径，不断丰富和发展“大田托管”的经营内涵。建设了19处为农服务中心、打造“3公里土地托管服务圈”，创新“党支部领办土地股份合作社+供销社全程托管服务”，开展“村庄整建制托管”等模式。2023年，高密市创新发起全省首家县级土地托管社会化服务产业联盟，构建起以土地托管为核心、为农服务中心搭建平台、供销社示范带动、社会力量广泛参与的规模化、综合性、可持续的“联农带村共富”机制体系。高密市首创推行的“3公里土地托管服务圈”模式写入《中共山东省委山东省人民政府关于深化供销合作社综合改革的实施意见》，“整村土地托管”做法被列入全国首批农业社会化服务典型案例［7］，为全国土地托管经营方式变革与服务模式创新培训班提供了观摩现场。

高密市创建了以“党支部+合作社”参与大田托管的新模式，即农户以固定的费用将土地经营权流转给村集体，由村集体和专业的农业服务公司签订经营合同，以土地入股，按比例分红，风险共担。这种土地经营模式实现了三方共赢，把农民从土地中解放出来，拥有了固定的收入，农业服务公司经营风险降低，与村集体利益共享。同时有效解决了土地分散经营的低收益问题，扩大了农村土地适度规模经营的范围，可以集聚更多现代农业的发展资源，实现农村各类资源的优化配置，更好地服务于农业社会化大生产，发展现代农业，助力乡村振兴。到2023年底，高密市已成立土地股份合作社389家，入社社员达2.7万户，全市全程土地托管面积达约24453hm2。2023年，开展土地托管的村集体和农户增收分别达3500多万元、2.6亿元。

2.3  农村土地流转面积及价格统计

2013年，高密市流转土地面积20 400hm2，2014年23 067hm2，2015年27 000hm2，2016年29 067hm2，2017年32 867hm2，2018年34 333hm2，2019年33467hm2，2020年34667hm2，2021年36 667hm2，2022年36 667hm2高密市农村经营管理统计年报，2013—2022年。。10年间共流转土地面积约308 200hm2，可以看出，前5年农村土地流转呈上扬趋势，近5年趋于平缓。

截至2023年底，高密市共办理《农村土地经营权证》64本，涉及流转土地农户约3263户，流转土地面积仅约764.0hm2，绝大部分流转土地没有办理确权登记手续，对流转双方的权利和义务缺少法律的约束，也是导致农村土地流转频繁的原因之一。

2022年之前（不含2022年），高密市民间自发的土地流转，用于种植粮食作物的农地价格大约每年7 500元/hm2左右，用于种植蔬菜的土地流转价格大约每年12 000～15 000元/hm2左右。2022年之后，由于国际局势动荡等多方面原因，导致粮食价格上涨，土地流转价格随之大幅度上扬，用于种植粮食作物的价格大约每年15 000～18 000元/hm2之间，用于种植大姜的土地流转价格大约每年37 500～45 000元/hm2之间。

3  农村土地流转存在的问题

3.1  部分农户对土地流转缺乏安全感

农户作为土地的承包者，是决定土地能否流转的关键。目前一部分从事耕种的农民观念传统，小农思想根深蒂固，致使农村部分土地资源经营粗放，收益偏低。即便如此，这部分农户也不愿将安身立命的土地流转。还有部分农户对土地流转的相关政策不了解或者知之甚少，加上对经营主体信心不足，担心长期流转土地会丧失土地承包权益［8］，对农地流转的信心不足，对农地流转持谨慎观望态度，这种状态同样也制约着农村土地的流转。

3.2  农村人才缺乏制约着土地的流转

目前在村里从事耕种的农民总体年龄偏大，55岁以上占比约39.3%，45～55岁之间占比37.5%，45岁以下仅占23.2%；受教育水平总体偏低，高中以下占比91.1%，大中专占比7.1%，大学本科及以上占比1.8%。多数合作社尚处于发展阶段，甚至一部分村集体经济组织成立的合作社还处于沉睡状态，没有切实发挥作用［9］。导致新型经营主体发展规模小，辐射能力低，农地规模化经营的收益差，制约着农村土地的流转和乡村振兴战略目标的实现。

3.3  农村土地流转交易不规范

高密市于2014年在15个镇街区成立了镇村农村土地承包经营权流转服务组织，建立了镇村两级农村土地承包经营权流转有形市场，同时成立市级农村土地承包经营权流转服务中心，构成了市、镇、村三级农村土地流转网络服务体系，但由于多方面原因，没有切实发挥作用。笔者曾于2022年就农村土地流转问题在高密市做过一次问卷调查，从问卷调查的结果来看，流转的土地大多是在农户之间自发进行的，不签订流转合同，仅靠朴素的道德情感维系这份交易行为，致使交易双方的权利均不能得到法律的保护，同时也可能导致农村土地流转产生纠纷。这种现象说明各级土地流转服务中心工作存在欠缺，土地流转管理和服务工作还有待于加强。

4  加快农村土地流转

4.1  加大农村土地流转相关政策法规的宣传

高密市先后出台了《关于建立健全农村土地承包经营权流转机制和市场的意见》《关于进一步规范农村土地承包经营权流转工作的意见》《关于进一步加强村级集体资金资产资源管理的实施意见》等一系列政策性指导文件，对引导和推进全市土地经营权流转发挥了重要作用。同时，认真宣传贯彻《农村土地承包法》等政策文件，通过发放宣传材料、集中培训以及培育农村土地适度规模经营典型等途径，多形式、多渠道地宣传土地经营权流转。近3年，高密市组织各类培训30余次，培训人员1000人次。让农户看到土地流转的积极作用和前景，提振农户的信心，稳定土地承包权，搞活土地经营权，解决农民就业问题，使放弃土地经营权的农民能够实现再就业，切实增加农户的收入，引导农户积极主动地参与到土地经营权流转中来［10］。

4.2  吸引各类人才返乡建设社会主义新农村

人才振兴是乡村振兴中不可或缺的一环，是乡村振兴战略最基础的支撑［1112］。这就需要政府采取有效政策吸引各类人才返乡。比如完善农村基础设施建设，提高薪资待遇，改善生活条件等，才有可能吸引毕业的大学生、外出创业的本土人才返乡就业或创业。另一方面银发人才也是建设社会主义新农村的一股强大力量，银发人才虽然年龄偏大，但这个群体通常在教育、卫生、工农业生产等各个领域有着丰富的经验和较高的专业技术水平。他们不仅具备较高思想政治素养、管理治理才能和社会威望，而且拥有丰富的实践经验，是国家和社会宝贵的人力资源财富［1314］。随着人口老龄化和预期寿命的延长，低龄老年人具有强烈的再就业意愿，因此，开发和利用银发人才对于实现农业农村现代化有着重要的意义。

4.3  完善农村产权交易体系

一是进一步强化农村服务管理力量，建立健全农村产权交易平台，完善市镇村三级农村产权流转交易网络服务体系［1516］，推介土地流转相关信息，规范农村土地流转，同时切实提高农村土地流转效率；二是探索梳理登记流程和流程再造，从国家层面加强土地经营权合同备案管理，厘清土地承包经营权与林地使用权存在部分重叠问题，为顺利开展农村土地经营权流转，解决纠纷和推动土地抵押担保提供重要的基础支撑；三是助力打造、完善乡村振兴“一张图”建设，为农户土地经营权交易和抵押登记提供更加便捷的服务。

5  结语

“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。实现乡村振兴战略目标任重而道远，需要全社会力量凝心聚力，把各项工作做到极致，才能早日实现乡村振兴伟大战略目标，实现农业农村的现代化。

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Analysis on Present Condition  of Rural Land Circulation in Gaomi Cityunder the Background of Rural Revitalization Strategy

HOU Juan1， QI Zongjie2，  LI Hexiang3

（1. Land Reserve Center of Gaomi Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Gaomi 261500， China; 2. Land Reserve Center of Weifang Bureau of Natural Resources and Planning， Shandong Weifang 261041， China；3.Civil Engineering College of Xuchang University， He'nan Xuchang 461000， China）

Abstract：Land is the foundation of agricultural development. Deepening the reform of rural land system， promoting rural land circulation and developing various forms of moderate scale management are the only way to implement rural revitalization strategy and realize agricultural and rural modernization. Through analysis on typical cases，  present condition of rural land circulation， the constraints still exist in the development， and the countermeasures to accelerate rural land circulation and help rural revitalization strategy in the future in Gaomi city have been analyzed. It will provide some enlightenment for promoting rural land circulation and realizing the strategic goal of rural revitalization in similar areas in China.

Key words：Rural revitalization strategy; rural land circulation；Gaomi city