国土空间规划实施评估体系构建研究

江炎园

摘  要：为构建科学合理的国土空间规划实施评估体系，提高规划实施效果的评价效率和准确性，该文首先阐述评估的基本原则，然后综合运用指标定量对比法、GIS土地利用结构变化分析和景观格局指数分析法等方法，构建包括规划实施效果和过程的评估指标体系，结合具体案例，进行国土空间规划的实证研究，验证评估体系的有效性。结果表明，该评估体系能够全面反映规划实施的一致性、效能性及其对生态系统功能的影响，为国土空间规划的优化提供理论依据和实践指导。

关键词：国土空间规划；评估体系；GIS分析；景观格局指数；指标定量对比法

中图分类号：S159.2      文献标志码：A          文章编号：2095-2945（2024）19-0099-04

Abstract： In order to construct a scientific and reasonable evaluation system for the implementation of land and spatial planning and improve the efficiency and accuracy of the evaluation of planning implementation， this paper first expounds the basic principles of evaluation， and then comprehensively uses the methods of quantitative comparison of indicators， GIS land use structure change analysis and landscape pattern index analysis to construct an evaluation index system including the effect and process of planning implementation， combined with specific cases. An empirical study of territorial space planning is carried out to verify the effectiveness of the evaluation system. The results show that the evaluation system can fully reflect the consistency and efficiency of planning implementation and its impact on ecosystem functions， and provides a theoretical basis and practical guidance for the optimization of territorial space planning.

Keywords： territorial space planning; evaluation system; GIS analysis; landscape pattern index; index quantitative comparison method

随着经济的快速发展和城镇化进程的加速，国土空间规划在资源配置、环境保护和可持续发展中起到了至关重要的作用。规划的实施评估是保证国土空间合理利用和规划目标实现的关键环节，但传统评估方法往往忽视了从宏观与微观层面综合分析规划实施效果的重要性[1]。鉴于此，本研究提出构建一个科学、系统的国土空间规划实施评估体系，旨在提升评估工作的科学性和操作性，为国土空间规划实施评估提供了新的研究视角和分析工具，对推动国土空间规划理论与实践的发展具有重要意义。

1  评估体系构建的原则

在构建国土空间规划实施评估体系时，必须确立一系列原则，这些原则是评估工作得以科学进行和确保结果可靠的基础。国土空间规划是一个多目标、多利益主体、多阶段的综合性工作，其评估体系构建应当围绕以下核心原则展开[2]。

1.1  客观真实原则

在国土空间规划实施评估中，评估者在数据收集、处理和分析过程中，必须排除主观偏见，严格遵循客观事实，确保使用的数据和资料来源可靠、真实、有效。对于数据的解读应基于客观的统计学和地理学分析方法，避免主观臆断影响评估结果。例如，通过采集多个时间点的遥感影像数据，对土地利用变化进行分析时，应确保数据的时间一致性和空间对比的准确性。同时，采用来源正规的统计数据和第三方独立调查数据作为补充，以提高数据的可信度和评估结果的权威性。

1.2  综合科学原则

国土空间规划实施评估是一项系统工程，涉及经济、社会、环境等多个方面。因此，评估工作应当综合考虑规划实施的多方面效果，采用跨学科的知识和方法，确保评估结果全面和科学。评估指标的选取应符合规划目标的实现程度，并能够反映规划实施对经济发展、社会进步、环境保护等方面的综合影响。综合科学原则还要求评估方法不仅要科学，而且要具有普适性和适用性，即评估工具和方法要能够在不同的地域和规划类型中得到有效应用。例如，利用地理信息系统（GIS）和景观格局分析工具进行空间分析，结合专家评估和定量模型进行效果评价，可以提高评估结果的科学性和综合性。

1.3  可操作性原则

评估体系的构建应确保评估指标的量化和操作性。指标体系不应过于复杂，以避免实际操作中的困难，同时确保评估的可执行性和有效性。量化的指标和清晰的评估流程能够简化评估工作，使得评估结果具有较好的解释性和可比性。

1.4  持续性与动态性原则

由于国土空间规划涉及的是动态变化的地理空间和社会经济环境，因此评估体系本身也应当是动态的，能够适应外部环境的变化和规划目标的调整。评估不应仅限于某一时点的静态评价，而应包括对规划实施过程中持续性变化的监测和评价，例如通过设置定期的评估时间点，连续跟踪规划实施的效果，并在必要时对评估体系进行调整。

1.5  公众参与原则

公众参与原则强调在规划实施评估过程中应积极吸纳公众意见，提高评估的透明度和社会认可度。通过公众参与，可以更加全面地收集评估信息，提高评估结果的多样性和包容性，同时促进社会公众对国土空间规划的理解和支持。

2  评估方法

国土空间规划实施评估方法主要有定量指标比较、地理信息系统（GIS）分析和景观格局指数分析等[3]，可以全面评估规划实施的成效，不仅从定量数据上验证规划目标的达成情况，也能从空间格局和生态功能变化的角度进行分析。

2.1  指标定量对比法

该方法主要对规划文档中确定的具体目标和实际执行结果进行比对，包括以下几个步骤。①指标选取：根据规划文档选取关键性能指标，如土地节约集约度、土地布局和重大项目实施情况等；②数据收集：从官方统计数据、规划报告和现场调研中收集相关数据；③对比分析：计算每个指标的实际值，与规划目标值进行对比，评估目标达成的程度。

2.2  基于GIS的土地利用结构变化分析

通常采用扩展强度指数（Expansion Intensity Index，EII）量化特定时间内土地扩张强度，表示土地利用的变化速率和强度，计算公式如下

式中：Ut2为观察末期的土地开发面积（通常是建设用地面积）；Ut1为观察起始期的土地开发面积；T为时间间隔（末期与起始期之间的年数）。

通过计算EII，可以得到起始期到末期间，土地开发面积增长的比例，然后根据观察期的时间长度调整，从而反映年均扩张强度，能够帮助规划者和研究者了解特定时段内土地利用变化的强度，评估土地开发政策的影响，以及监测和管理城市化进程。

2.3  基于Fragstats的景观格局指数分析方法

景观格局指数分析是从宏观上评估土地利用变化对生态格局的影响，选择适宜的景观格局指数，包括斑块数（NP）、景观百分比（PLAND）、边缘密度（ED），利用Fragstats软件处理GIS中得到的土地利用图，计算不同土地类型的景观指数值，分析指数变化，评估景观格局的发展趋势和生态功能的变化。

1）斑块数（NP）。用来描述景观中斑块的总数量。斑块是指在空间上相对同质的地表覆盖类型的区域。斑块数越多，通常意味着景观的破碎化程度越高。在一个特定的区域或景观中，直接统计各种地类或覆盖类型的斑块数量即可得到NP值。在GIS软件或景观格局分析软件如Fragstats中，NP可以通过自动识别和计算特定土地覆盖类型的斑块数来得到。

2）景观百分比（PLAND）。用于描述特定类型斑块面积在总景观中所占比例的指标，表征某一土地覆盖类型在整个研究区域中的相对重要性，通过比较不同时间点的PLAND值，可以直观地了解特定土地覆盖类型在景观中的变化趋势。PLAND的计算公式如下

式中：Ti为指定土地覆盖类型（如森林、湿地、城市区域等）斑块的面积；S为整个研究区域或景观的总面积。

3）边缘密度（ED）。用来量化景观中边缘的总长度相对于整个景观面积的比例，反映景观破碎化的程度，边缘越多，通常意味着生境破碎化程度越高，生态边缘效应越显著。ED的计算公式如下

式中：L为总边缘长度；S为整个研究区域或景观的总面积。ED的单位通常是米每公顷（m/ha），计算公式中的10 000是转换系数，用于将面积从平方米转换成公顷。

通过ED指标，研究者可以评估不同土地管理策略对景观结构的影响，以及生态过程如物种交流、能量流动和微气候变化等方面的生态效应。

3  国土空间规划实施评估体系的构建

国土空间规划实施评估体系的构建围绕规划的一致性实施效果、规划效能以及辅助评估三大部分展开，如图1所示。

4  案例分析

以M市为研究对象，对其国土空间规划实施进行评估。该市在过去几年面临快速的工业发展和城市扩张，规划目的是在保护环境和生态系统的前提下，合理安排工业、住宅、商业和公共空间。

4.1  规划一致性实施效果评估

4.1.1  约束性指标的评估

在进行规划一致性评估时，首先要对约束性指标进行量化分析，M市国土空间规划中规定了生态保护区、农业保护区和城镇开发边界（即三线管控），具体指标见表1。

由表1可知，该市国土空间规划实施在多数方面达到了预期目标，但在生态保护、农田保护、城镇开发边界控制、土地利用分类转换以及开发强度等关键领域存在一定偏差，这表明规划执行过程中可能存在问题，需要相关管理部门进一步调查原因，并采取措施来纠正偏差，确保规划的长远目标得以实现。

4.1.2  控制性专题深入分析

除了量化指标外，还需要分析不同土地类别（如居住、商业、工业用地）的变化，确保转换符合规划要求，特别是转换敏感区域（如水源保护区）的土地利用类型，计算建设用地面积与人口、经济产出的比率，评估是否符合集约利用原则，评估历史文化保护区、风景名胜区等特殊区域的保护和开发控制是否按规划执行[4]。具体量化指标结果见表2。

由表2可知，该市在控制性专题的实施中整体表现良好，但仍有改进空间。城市增长边界控制得当，但土地利用效率提升和历史文化保护区的保护效果有待增强。针对未达标的领域，需进一步分析原因，并制定相应的策略和措施，确保控制性专题的规划目标能够得到有效实施。

4.1.3  实施偏差的识别与调整

在国土空间规划实施过程中，通过比较规划目标与实施结果的具体数值，得到各指标的计算偏差，结果如图2所示。

由图2可知，城市开发区域边界的增长低于规划目标，说明该市在控制城市扩张方面做得比预期的好；土地利用效率提升偏差表明实际的土地利用效率提升未达到规划目标，说明需要进一步的政策支持和管理措施来提高土地的集约使用；历史文化保护区违规建设偏差较为严重，表明存在监管不力或规划执行不严的问题，需要立即采取措施停止进一步违规建设，并对已有违规建设进行处理。

4.2  规划效能评估

在M市的规划效能评估中，采用定量指标和分析方法来衡量规划引导内容的实施成效，分析规划如何有效地影响和塑造了区域发展，具体见表3。

由表3可知，职居平衡指标显示，在实施期间，就业增长率与人口增长率基本保持一致，通勤时间平均减少了8%，略低于预期的10%，表明规划在优化居住与工作空间配置方面取得了积极进展；空间格局优化分析揭示，公园绿地面积占比增长接近规划目标，但居住区与服务设施平均距离的缩减未达到预期，这暗示了公共服务设施分布的进一步改善潜力；新型城镇化进程的评估指出，城镇人口比例的提升和城市绿地率的增长均略低于规划目标，但整体趋势与规划引导一致；区域发展战略的实施分析表明，虽然地区内GDP差异有所缩小，基础设施投资的均衡性有所提升，但仍需努力以达到规划的均衡发展愿景；城市设计与风貌控制的评估表明，城市公共空间的整体品质得到改善，然而文化遗产保护区的增设未完全符合规划目标，需要加强保护和管理措施。

4.3  辅助评估

通过分析M市的宏观背景、规划机制及重大事件对国土空间规划实施的影响，可知当地的宏观经济波动、人口增长趋势和环境变化对规划目标的达成产生了直接和间接的影响，如经济快速增长引发的无序扩张和环保压力增大，人口结构变化导致的住房和服务设施需求变动；规划机制方面，尽管规划制定和执行过程中体现了较高的透明度和多方参与，但监督和执行的薄弱环节导致规划目标未能完全实现，特别是在历史文化保护区的管理和城市开发边界的控制上；重大事件如自然灾害对基础设施的冲击考验了规划的应急响应能力，而政策调整如土地使用法规的变更则为规划实施带来了新的挑战和调整机会。

5  结束语

综上，本文结合具体案例，对M市的国土空间规划实施进行了综合评估，分析了规划一致性、规划效能以及辅助因素对规划实施的影响，结果表明：在推动职居平衡、保护生态环境和优化空间格局方面取得了显著成效，尽管在土地利用效率和历史文化保护区域管理等方面仍存在挑战。评估结果不仅凸显了规划在引导城市可持续发展方面的积极作用，也为规划的持续优化和精细调整提供了宝贵的实践经验，确保国土空间规划能够适应未来的发展需求。

参考文献：

[1] 苏世亮，吕再扬，王伟，等.国土空间规划实施评估：概念框架与指标体系构建[J].地理信息世界，2019，26（4）：20-23.

[2] 王晨.长江经济带国土空间规划实施监测评估体系研究[D].杭州：浙江大学，2020.

[3] 钟镇涛，张鸿辉，刘耿，等.面向国土空间规划实施监督的监测评估预警模型体系研究[J].自然资源学报，2022，37（11）：2946-2960.

[4] 黄雪丹.国土空间规划体系重构背景下的现行空间性规划实施评估研究——以田东县为例[J].大众科技，2020，22（8）：29-32.