数字欧元的进展、特征与挑战

2024-06-30汤柳

银行家 2024年6期

汤柳

近年来，为了更好应对数字化场景下的货币竞争，欧盟将“积极推进数字化转型升级”纳入经济发展的优先事项。2020年9月，欧盟委员会正式通过了新数字金融一揽子计划，包括数字金融和零售支付策略，明确表示支持开发数字欧元，通过推出有竞争力的泛欧支付解决方案和降低对私人货币的依赖，意在维护欧元的货币主权。自此，数字欧元的政府管理与设计开发程序正式启动。在历经三年多的调研和意见征求之后，2023 年11月欧央行正式宣布数字欧元进入准备阶段，数字欧元将在欧盟相关法律体系构建完成之后启动。

数字欧元的主要进展

数字欧元的设计方案基本成型。欧央行采取非常谨慎的态度推进数字欧元的设计方案，数字欧元的核心原则、基本原理、潜在利益、风险管控等方面已基本形成共识。早在2017年，欧央行就与日本央行就分布式记账（DLT）技术在金融市场基础设施中的应用展开联合研究；2020年，欧央行发布了关于数字欧元的报告（Report on a Digital Euro），深入研究了数字欧元

性质、可能的技术设计方案以及对欧洲央行体系的影响挑战，并启动了数字欧元的公开咨询；2021年10月，欧央行启动了数字欧元计划的调研工作，旨在解决数字欧元的设计和发行问题，组织欧洲各国央行就数字欧元的可获得性、数据隐私级别、分发模式、费用补偿模式、增值服务、高级功能设置等多个重要问题展开深入研究，达成了共识。构建推进数字欧元的主要方法和途径基本成熟。一方面，重视央行数字货币的经济学理论研究，欧央行通过研讨会、工作报告等方式对央行数字货币发行动机、隐私保护以及对货币政策与金融稳定影响等方面进行深入研究，尤其是在其官方表述中已经开始使用“公共货币”“私人货币”等概念来区分货币属性。另一方面，重视实验验证和案例分析。在欧央行与日本的联合研究中，双方对分布式记账在金融市场基础设施应用的可行性、安全性以及跨境支付改善等方面进行了分析和实验；2020年9月，欧元体系中央银行数字货币高级别工作组启动了数字欧元的实验工作，旨在评估并进一步验证数字欧元报告中确定的设计方案的技术可行性；在数字欧元计划的调研报告中，欧央行充分运用案例优先法来开展相关研究。

有序推进数字欧元的法律体系建设。欧盟着手建设法律体系以规范数字欧元的推出。2023年6月，欧盟委员会推出了《建立数字欧元》的提案（Proposal on the Establishment of the Digital Euro）以及《欧盟非欧元成员国支付服务商提供数字欧元服务》的提案（Proposal on the provision of digital euro services by payment services providers incorporated in Member States whose currency is not the euro and amending Regulation （EU） 2021/1230 of the European Parliament and the Council）。提案明确了数字欧元法定货币地位、分配、使用和基本技术特征的规则，以及非欧元成员国支付服务提供商关于数字欧元服务的参与规则。与此同时，欧盟强调数字欧元与现有相关法律的适应性，对存在不一致的内容法律，欧盟正在逐步推进修改相关部门市场支付服务、反洗钱以及打击恐怖融资机构等方面的法律提案。除此之外，欧央行正在拟定数字欧元手册，对监管中介机构在分配数字欧元所必须遵循的规则、标准和程序作出全面系统的规范要求。

数字欧元的主要特征

相较央行发行的批发型数字货币和商业银行代币数字货币，数字欧元主要面向零售支付领域。考虑到这一领域支付结算的多样性和复杂性，欧盟目前设计的数字欧元主要是作为现金的“补充”，并将其纳入法定货币范畴，以确保对二者监管的一致性。

定位为央行发行的零售数字货币。首先，支持支付解决方案多样化。根据欧央行报告，终端用户接入数字欧元基础设施采取满足多场景应用需求的软件硬件相结合、线上线下相结合的设计方案。既包括线上常见的应用程序、web界面、数字钱包和虚拟卡，也包括线下终端用户设备、商户接收设备和自动取款机等各类硬件，其中专用设备既可以是手机、电脑、智能卡、可穿戴设备，也可以是授权的专用设备，用户使用上述设备通过银行应用程序访问数字欧元零售支付服务。目前共有6家机构参与开发的数字欧元原型已通过了两轮测试，功能设计和技术方案已得到验证。已通过测试验证的数字欧元原型主张采用中心化架构，没有采用比特币、以太坊等加密货币的分布式账本技术，同时在结算流程上均进行了分离验证，即分为形式验证和存在性验证，数字欧元结算引擎的验证器（Validator）负责语义、语法、签名、授权的形式验证，存在性验证则由协调器（Coordinator）和令牌管理器（Token Manager）负责。这种设计方案可以最大限度满足离线支付、在线支付等多种支付场景需求。其次，采用双层运营模式。数字欧元可能将采取集中与分布式相结合的方法，即由欧洲中央银行向金融中介发行法定数字货币，金融中介负责兑换和流通交易。最后，强调普惠性。确保所有消费者（包括金融排斥人群）普遍使用具有基本功能的支付账户。为了达到这一目的，欧盟表示必须依照客户的要求提供数字欧元的支付服务，对自然人免费提供基本数字欧元服务，并确保通过公共实体（地方政府或者邮局）向没有开立账户的自然人分发数字欧元。

强调风险控制。一是限制数字欧元的投资功能。为了防止数字欧元可能会引起银行脱媒和存款流失，欧央行把数字欧元的功能限制为支付手段，而非价值储存手段。欧央行将限制数字欧元的投资功能，设定非常低的持有限额上限（具体数值还在讨论中），并加以交易金额限制，以防止商业银行资金对数字欧元进行过度投机，进而危及金融稳定。二是兼顾安全与数字支付创新双重需求。根据目前披露的技术设计方案，数字欧元采用不可编程货币单位、同时支持可编程支付模式。坚持法定数字货币不可编程属性，可有效规避可编程数字货币给金融稳定、银行媒介功能、金融监管等带来的潜在风险，又可满足各类复杂应用场景下，以智能合约为核心的数字支付创新应用需求。三是建立定期报告制度。依照目前的法律提案，在数字欧元启动之后，欧央行需要定期报告数字欧元的发展、使用和账户开立的情况，以及数字欧元支付费用水平情况。四是加强对金融中介的流动性管理。对于欧央行限制数字欧元价值储备功能所制定的工具参数水平，欧盟委员会将分析这些参数对金融中介在融资和执行巴塞尔协议的流动性要求等方面的影响，以确保数字欧元的使用不会对金融中介的运行或金融系统的稳定产生不利影响。

主张重视个体、平等、竞争的市场环境。在数字欧元的政府管理和设计开发中，强调遵循建立维护个体尊严、提供有助于市场平等竞争、应通过规则框架间接影响市场结果的原则。一是强调市场主体的平等。除了对数字货币普惠性的考虑，数字欧元采取了不可编程的货币设计，未嵌入预先定义规则的智能合约。欧央行认为，将智能合约的设计交给金融中介，有助于私人主体充分参与市场，这延续了欧盟不愿过多直接干预市场的一贯做法。二是重视费用与盈利模式的市场效率问题。根据目前数字欧元的设计方案，用户可以免费使用基本的数字欧元支付服务，对于支付服务提供商开发的新支付方式，用户需要支付额外服务的费用。通过划分免费支付服务与增值服务，支持支付服务商获得相应的盈利收入的运营模式，有助于欧央行以最低的开发成本获取最大的市场收益，也有助于刺激市场的创新和竞争。三是重视数据安全与隐私保护。不同于美国，欧洲认为主体对个人信息的控制关乎人格发展与尊严，个人信息不应赋予商业价值的属性，因此，欧盟极其重视数据安全与隐私保护。欧盟强调在数字欧元框架内开发和使用的所有数据处理系统，都应确保遵守欧盟相关的数据保护原则。数字欧元支付交易以及基础设施的管理过程中，隐私和数据保护纳入公共利益范畴，欧央行承诺采取最先进的安全和隐私保护措施，同时欧央行也正在探索如何通过欺诈监测和交易风险评分、统计和信息协调，实现欺诈检测和预防管理。

数字欧元发展面临的挑战

基础设施与开发成本较高。目前欧盟和欧央行正在探讨如何将数字欧元平稳地嵌入欧洲支付体系中，以满足不同的使用情景，同时为创新留出空间。欧盟基础设施水平的差异对于能否顺利推行数字货币具有重要影响。分散的基础设施可能导致成本较高。推行数字货币需要支付系统进行基础设施的技术升级和改造，需要包括更快的结算和清算能力、更高的安全标准以及适应分布式账本技术（如区块链）的系统架构。然而，欧盟内部的支付清算系统一体化程度并不充分，除了大额批发支付的Target2系统、euro1系统，零售支付与清算系统更是多样化。除了欧央行监管的Step2以外，奥地利、比利时、西班牙等国家均有自己本土的零售支付系统，要实现不同系统之间的互操作，欧盟面临较高的开发成本。

立法推进的难度较大。在国家层面，民众对数字欧元的接受程度不同。欧盟民调已显示，隐私安全是欧元区公民最关心的问题。受经济、教育和基础设施等多方面因素的影响，欧洲国家的数字化水平存在明显差异，北欧国家相对来说对数字技术有较高的接受度且普及率较高，而南欧则相对较低，从而产生较为强烈的抵触情绪，并通过民主程序阻碍立法进程的实现。在欧盟层面，形成各国一致同意的欧盟法律难度较大。数字货币涉及货币定义、支付标准以及解决方案、网络安全和隐私保护等多个法律的修改和新法律的建立，而欧盟涉及多个国家，协调和推进的难度不可低估。

缺乏强大金融稳定机制的支撑。首先，数字货币本身可能会对金融风险产生影响。数字货币的发行可能会导致银行存款向数字账户转移，从而对银行资金资产负债表产生影响，并通过银行审慎监管要求进一步影响银行发放贷款的能力、能够发放贷款的价格以及提供固定利率的能力。其次，欧元区缺乏充分的金融稳定机制。由于分散的财政机制，欧元区迄今为止没有实现统一的存款保险制度和银行救助机制，金融稳定机制的缺失是欧元区统一货币设计的重大缺陷。数字欧元的出现可能会加剧这一问题的暴露。最后，数字欧元开发程序的复杂性不利于实现金融稳定目的。欧央行将数字欧元设计为一种零售支付手段，而不是一种价值储存手段，将这一想法付诸实践需要深入分析和强大的设计，需要添加关于持有限额的正反向瀑布功能设计等，这将对数字欧元的开发和使用形成挑战，任何设计的不当或推行节奏操之过急，都可能会触发欧元区银行体系的风险。