巴勒斯坦国：离加入联合国还有多远

陶短房

2024年5月10日，第10次联合国大会紧急特别会议以143票赞成、9票反对、25票弃权的表决结果通过决议，认定巴勒斯坦国符合《 联合国宪章》 规定的联合国会员国资格，应被接纳为联合国会员国。图/新华社

承认巴勒斯坦国

2024年3月22日，西班牙、爱尔兰、斯洛文尼亚、马耳他四国在布鲁塞尔发表联合声明，承诺“将最终”承认巴勒斯坦国，这被认为是近年来巴勒斯坦在建国道路上取得的重大外交突破。

5月10日，联大第10次紧急特别会议审议了接纳巴勒斯坦为联合国新会员国的议题，并以143票赞成、9票反对、25票弃权的绝对多数通过了授予巴勒斯坦更多权利的决议，建议安理会以此重新审议巴勒斯坦递交的“入联”申请。

5月28日，西班牙、爱尔兰、挪威三国正式宣布承认巴勒斯坦国，西班牙首相桑切斯（Pedro Sánchez）、外长阿尔瓦雷斯（Jose Manuel Albares，），爱尔兰总理哈里斯（Simon Harris）等均呼吁所有欧盟国家效仿，他们重申了对“两国方案”的支持，并对单方面变更1967年确立的巴以边界表示反对。爱尔兰还同时宣布将其驻巴勒斯坦拉马拉的代表处升格为大使馆，并允许巴勒斯坦驻爱尔兰代表处同时升格。

6月3日，联合国方面促进民主和公平的国际秩序独立专家卡特鲁加洛斯（George Katrougalos）、1967年以来巴勒斯坦被占领土人权状况特别报告员阿尔巴尼斯（Francesca Albanese）和人权与国际团结独立专家巴利埃特（Cecilia M. Bailliet）对上述三国的做法表示欢迎，他们要求“所有国家都必须效仿146个联合国会员国，承认巴勒斯坦国，并利用一切政治和外交资源，促成加沙立即停火”，称“承认巴勒斯坦国不仅是历史正义问题，符合巴勒斯坦人民的合法愿望，也是实现和平的迫切需要”，指出这将是“对巴勒斯坦人民的权利及其为争取自由和独立而进行的斗争和苦难的重要承认”。

这被认为是联合国方面迄今在巴勒斯坦建国问题上最积极的表态，是巴勒斯坦在建国问题上所获得的重要外交突破，也是美、以在这一问题上迄今最严重的外交挫折。

盘点巴勒斯坦在建国问题上的“收成”

1947年11月29日，联大通过第181号决议（Resolution 181），即《巴以分治决议》（United Nations Partition Plan for Palestine），规定次年英国委任统治结束后，成立阿拉伯国和犹太国，对巴勒斯坦实行分治。这一决议是巴勒斯坦建国的法律基础。

这个决议显然是不公平的：占人口2/3的阿拉伯人只得到土地总面积的42.88%，犹太人却得到56.47%。而且此前英国曾把大片土地从巴勒斯坦划出，人为制造了僧多粥少的尴尬。不仅如此，由于犹太人当时实际控制的面积并没有181号决议划定的那么大，一场争夺土地的斗争在所难免。

双方的分歧最终导致第一次中东战争的爆发和以色列的建国，而巴勒斯坦国则因阿拉伯方面意见不一未能成立。

1967年第三次中东战争爆发后，联合国安理会于11月22日通过第242号决议（S/RES/242），提出“终止所有交战状态，尊重并承认该地区每个国家的主权、领土完整和政治独立。呼吁以色列与邻国结束交战状态，并从1967年战争的其他各方声称拥有主权的土地上撤军，以示回应”，这是“土地换和平”这一国际公认和平解决巴以冲突原则的法律依据。

1973年第四次中东战争爆发后，安理会于10月22日通过第338号决议，确立了“各方应在适当的主持下立即开始谈判，以在中东建立公正持久的和平”原则。

1988年11月5日，巴勒斯坦解放组织（PLO）改变以往“消灭以色列”、“不承认两国方案”的立场，转而根据联大181号决议制定发布《巴勒斯坦独立宣言》（Palestinian Declaration of Independence），这被认为是巴勒斯坦方面谋求独立建国的开端。

1988年12月15日，联大第43/177号决议（A/RES/43/177）承认巴勒斯坦建国，并宣布以“巴勒斯坦”取代“巴解”作为巴勒斯坦在联合国的称谓。

1993年，以色列拉宾政府和时任巴勒斯坦国总统阿拉法特（Yasser Arafat）在国际斡旋下签署《奥斯陆协议》（Oslo Accord），规定巴勒斯坦自治当局5年内成立，虽然拉宾不久后遇刺，巴以和平进程受挫，但1996年，自治政府依然成立，阿拉法特当选首任主席。

2024年5月10日，在位于纽约的联合国总部，巴勒斯坦常驻联合国观察员曼苏尔在投票前发表讲话。图/新华社

由于巴以和谈此后长时间陷入僵局，巴勒斯坦各派对美国主导下的巴以“一对一”谈判完全丧失信心，开始谋求跳过这一步骤直接寻求成为联合国成员国。

2011年5月，联合国教科文组织（UNESCO）成为首个接纳巴勒斯坦为会员国的联合国专门机构；2011年9月，巴勒斯坦自治权力机构向联合国秘书长递交成为联合国会员国的正式申请。2012年11月29日，联大第67/19号决议（（A/RES/67/19）以138票赞成、41票反对、9票弃权的表决结果，将巴勒斯坦国在联合国的地位从“观察员”（observer）升格为“非会员观察员国” （non-member observer state），这意味着联合国非正式地承认了巴勒斯坦国的国家地位，巴勒斯坦从此可以在国际刑事法院起诉以色列。

2013年，瑞典成为第一个承认巴勒斯坦国并与之互设大使馆的西方国家；2014年，英、法两国议会先后通过敦促其政府早日承认巴勒斯坦国的决议；2015年1月，国际刑事法院（ICC）成为又一个承认巴勒斯坦国家地位的联合国重要专门机构；2015年8月，巴勒斯坦提交申请，要求允许巴勒斯坦国作为非会员观察员国在联合国总部门前升起国旗，9月10日联大通过相关决议，9月30日第一面巴勒斯坦国旗在联合国总部门前升起。

截至2024年5月28日，联合国193个正式成员国中，承认巴勒斯坦国的已有146个，占比高达75.2%。

离正式入联还远得很

自2023年“10·7”事件爆发和加沙局势恶化后，欧盟成为巴勒斯坦建国外交攻势的突破口。

在2024年3月22日之前，正式承认巴勒斯坦国的欧盟国家仅有瑞典、塞浦路斯、匈牙利、捷克、波兰、斯洛伐克、罗马尼亚和保加利亚等8国，此次西班牙、爱尔兰、挪威同日承认，加上态度已基本明确的马耳他、斯洛文尼亚两国，承认巴勒斯坦国的欧盟国家将增至13个，已接近欧盟成员国的半数。

不过继续在外交领域取得突破难度不小：就在三国承认巴勒斯坦国的同日，丹麦的类似提案在议会被否决，法国则发表了“正式承认巴勒斯坦国为时尚早”的含糊声明。

在欧盟以外，英国和澳大利亚虽表示“考虑承认”，却并未明确将考虑多久，鉴于英国选举在即，未来走向很难预料。此外，德国、奥地利因为二战“原罪”，在任何涉以问题上的正式表态，都一贯选择跟美、以亦步亦趋。

不少意见也指出，尽管看似“攻势猛烈”，但巴勒斯坦国实际上离成为联合国正式成员国还早得很。

根据《联合国宪章》第4条第2款，接纳新成员国需安理会成员国至少9票赞成，且五个常任理事国无一国反对方能向联大推荐，而根据《联合国大会议事规则》第十四章，联大表决安理会推荐的候选成员国时须有2/3的绝对多数票赞成——目前15个安理会成员国中承认巴勒斯坦国的有7个，占比尚未过半。

此外众所周知，作为常任理事国的美国一贯袒护以色列，并多次为此目的在安理会行使否决权，甚至不惜一度退出教科文组织，即便英、法两国不投否决票（从近期相关表决看法国可能投赞成票，英国则可能投弃权票），美国也可轻易“一票封杀”。

2024年5月22日，西班牙首相佩德罗·桑切斯 （下左一） 在首都马德里的西班牙议会宣布承认巴勒斯坦国后接受掌声。图/新华社

或许有人会想起当年中华人民共和国突破西方重重围堵重返联合国的例子。但当时由于冷战时期微妙的国际博弈，营造出了常任理事国均未出手否决的局面，而且程序上又以“恢复代表席位”而非新成员国入联的特殊方式规避了安理会推荐环节——这显然也不适用于巴勒斯坦当前的处境。

事实上，5月10日发生在联大第10次紧急特别会议上的表决是“倒挂”的：按照规则，联大审议成员国资格申请的表决需要安理会先决议通过推荐资格，并正式向联大推荐，而此番却变成了联大先通过决议，再“建议”安理会“重新考虑推荐”。多位联合国专家的“效仿呼吁”固然反映出巴勒斯坦建国诉求在联合国成员国中得到广泛同情，同时却也折射出一个现实困境——在现有“一票否决”的安理会规则下，巴勒斯坦想在当下的安理会成功闯关成为联合国正式会员国依然希望渺茫——当然，他们也不可能就此止步。