中国自贸试验区的战略定位研究

刘文 程海文

摘要：自贸试验区建设是新时代中国推进改革开放的重要发展战略，22个自贸试验区具有不同的战略定位，山东自贸试验区聚焦中日韩产业对接与合作。东亚地区内部经济依存度提高推进山东省与日韩合作深入发展，RCEP实施为山东省与日韩合作带来制度红利。但山东省与日韩合作也面临挑战：中日韩三国产业在相关市场面临相互竞争的局面；国内地区间的竞争激烈；国际产业链供应链布局调整，国内企业对日韩合作受到东南亚等国家的冲击；地缘政治因素带来不确定性。为促进山东自贸试验区与日韩合作，本文认为，应充分挖掘RCEP红利，扩大与日韩产业合作领域；加快发展贸易新业态新模式；优化营商环境，完善中日韩人才便利化机制；加强政治互信，以地方合作促进中日韩三国间合作。

关键词：自贸试验区对外开放中日韩合作

作者简介：刘文，山东大学商学院教授、博士生导师；

程海文，山东大学商学院博士研究生。

建设自贸试验区是中国在新时代推进改革开放的一项重要战略举措，在中国经济发展进程中具有里程碑意义。2013年9月，中国首个自贸试验区——中国（上海）自由贸易试验区在浦东正式挂牌成立，截至2023年底，全国共有22个自贸试验区获批建设，形成了覆盖东西南北中的自贸试验区格局。各自贸试验区基于其区域和产业优势，在国家自贸区总体发展战略中承担了不同的角色，推动着中国经济高质量发展和高水平开放。

一、中国自贸试验区的发展目标与战略定位

2024年中国政府工作报告指出，深入实施自贸试验区提升战略，赋予自贸试验区、海南自由贸易港等更多自主权，推动开发区改革创新，打造对外开放新高地。10年来，中国自贸试验区持续推动制度创新，坚持走差别化发展道路，已形成从南到北、从沿海到内陆，全方位、有梯度的开放格局。从最初摸着石头过河，到如今的“深水区”探索，形成了一系列各具特色的创新范式，体现出区域特色和地方优势，示范带动作用明显。

从各自贸试验区发展目标可以看出其战略定位及建设方案中的地方特色（见表1）。比如，广东与粤港澳合作，福建对台经贸合作，广西、云南与东盟合作，黑龙江与俄罗斯合作，湖南与非洲经贸深度合作，辽宁、山东与日韩产业合作等。各自贸试验区立足自身战略定位，积极探索实践，形成一大批高水平制度创新成果。据商务部统计，自贸试验区在国家层面已形成7批改革试点经验和4批最佳实践案例，累计有302项制度创新成果复制推广到全国，2800多项制度创新成果在地方层面自主推广，

邹多为：《自贸试验区十周年丨十年走过，这片“试验田”结出累累硕果》，新华网，2023年9月29日，http：//www.news.cn/fortune/2023-09/29/c_1129893702.htm。充分发挥了改革开放试验田的作用。

注：上海自贸试验区的总体要求来自2023年《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》；福建、广东、浙江自贸试验区的总体要求均来自各自贸试验区提升战略实施方案；辽宁、陕西、山东、广西、云南自贸试验区的总体要求均来自各自贸试验区深化改革开放方案；天津、重庆、河南、河北的总体要求均来自各自贸试验区的“十四五”规划；湖北、四川、黑龙江、湖南、北京、安徽、新疆自贸试验区以及海南自贸港的总体要求均来自各自贸试验区总体方案。

二、山东自贸试验区与日韩合作的战略定位

山东省毗邻日本和韩国，是国内生产总值（GDP）全国排名第三的大省、东部沿海省份的开放前沿。2019年8月山东自贸试验区正式挂牌，跨入对外开放“自贸时代”。不论是总体方案，还是具体措施，山东自贸试验区都围绕国家赋予的战略定位，充分体现了推动中日韩合作的地方特色。

（一）山东自贸试验区总体方案中的“日韩元素”

《中国（山东）自由贸易试验区总体方案》（以下简称“《总体方案》”）强调形成对外开放新高地，并单独设置“深化中日韩区域经济合作”板块，重点在国际合作园区、科技成果转化机制、建立国际通关合作新模式等方面进行探索创新。在《总体方案》的主要任务和举措中，山东自贸试验区探索深化中日韩区域经济合作：一是探索三国地方经济合作。强化优势互补，探索共同开拓第三方市场；高标准建设中韩（烟台）产业园，创新“两国双园”合作模式；支持合作建设医养健康中心；推动建立国际化科技成果转移转化平台；支持依规开展人民币海外基金业务；允许国外交易所在自贸试验区内设立办事机构等。二是推进区域合作交流便利化。加强中日、中韩海关间“经认证的经营者”（AEO）互认合作，构建信息互换、监管互认、执法互助以及检验检疫、标准计量等方面高效顺畅的合作机制；与日本、韩国合作确定鲜活农副产品目录清单，加快开通快速通关绿色通道；创新自由贸易协定缔约方之间班轮卫生检疫“电讯申报、无疫通行”监管模式。

（二）园区联动推进山东自贸试验区建设的“日韩特色”

1. 推进贸易投资便利化，打造发展新优势

一是优化海关业务流程，创新发展货物贸易。对RCEP缔约方原产易腐货物和快件、空运货物、空运物品，三个片区海关实行“6小时通关”。支持企业申请AEO认证，对通过AEO认证企业按属地给予奖励。加快农食产品进出口通关时间，推动实现中日韩海关实验室检测结果互认，设立进出口鲜活易腐农食产品属地查检绿色通道。开通中日韩快速通关绿色通道，实现往来韩国定期班轮卫生检疫“电讯申报、无疫通行”制度。二是畅通中日韩“海上高速公路”，加快构建贸易物流“黄金大通道”。山东充分发挥区域优势，“海陆空铁”齐头并进，构建东联日韩、西接欧亚的东西互联互通大通道。搭建“中日韩海上高速公路”，增开或加密至日本、韩国主要港口的集装箱班轮；中国威海—韩国仁川两地“四港联动”，在全国率先开通中韩陆海联运整车试运行；烟台搭建中韩集装箱“跨国快递”服务平台；中欧班列“齐鲁号”国际运营线路达53条；济南、青岛、烟台、威海等加密日韩航线，打造国内通达日韩最便捷的航空物流中心。三是拓展投资合作平台，打造“日韩合作”开放高地。在全国率先推行跨国投资贸易便利化改革系列举措，发挥保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区等海关特殊监管区域以及中韩产业园、中日产业园、国际招商产业园等“园区联动”的叠加优势。通过“山东—日本、山东—韩国开放合作推进会”“中日、中韩国际客厅”“对话山东—日本、韩国山东产业合作交流会”等多种平台，促进与日韩企业对接合作。鼓励中日韩地方经贸合作示范区建设，支持中日国际医疗科技园建设，鼓励日韩企业落地发展并设立分支机构。

2. 深化政府管理创新改革，促进服务业开放

一是深耕与日韩的合作，提升政府治理水平。在全国首创性提出并实施“中日韩投资便利化跨国办模式”，依托经授权的“服务专员”把企业注册和变更、跨境银行开户、跨境办税等政务服务由境内延伸至境外。探索以正面清单管理模式开展跨境电商零售进口日韩药品及医疗器械试点。简化日韩进口化妆品市场准入程序。二是推进金融开放，支持和培育服务业经济。首创“备货贷”“订单贷”“库存贷”链式金融服务。建立跨境电商配套服务体系，可为跨境电商平台及商户提供国际采购、保税仓储、普通仓储、国际国内物流等全链条服务。成立中日韩国际商事调解中心，积极搭建中日韩法律服务的沟通平台。

3. 加强人才便利化机制，吸引国际人才

一是促进高层次人才流动。在济南、青岛、烟台三片区推出“异地互认、即审即办、原件代核、跨域出证”外商高层次人次审批互认新模式，精简申报材料，压缩审批环节，促进外国高层次人才在山东自贸试验区内自由流动。在人才培养上，创新“虚拟大学”中日韩教育新模式，构建全球合作办学机制。二是设立涉外服务专区和绿色通道。实现外资企业登记、外国人来华工作许可、外籍医师在华短期执业许可等18项涉外服务事项“一表清、一窗通、一站办”。三是打造“类海外”人才发展环境。建设国际人才社区，完善国际社区海外人才配套服务，建设连锁人才养老公寓，努力培育人力资源服务发展新生态。在医保、社保缴纳方面，按规定办理退休享受养老保险待遇，为获得永久居留权的外籍人才办理公积金业务。

三、山东自贸试验区与日韩合作面临的机遇与挑战

（一）山东自贸试验区与日韩合作的机遇

中国“双循环”战略和RCEP两个重要的发展主题将影响未来世界的贸易和投资关系（鳥谷一生，2022）。山东省与日韩地缘相近、人文相通、经贸往来密切，有着深化中日韩区域经济合作的良好基础，中日韩地区产业发展的梯度性和互补性使得山东自贸试验区与日韩合作具有良好的前景（刘文、徐荣丽，2020）。RCEP实施更为山东带来“先发优势”。

1.东亚地区内部依存度提高，推进山东省与日韩合作深入发展

1978年改革开放以来，山东省和日韩在产业、贸易、投资等领域合作深入发展。1985年《广场协议》使得日本、韩国和中国台湾地区的制造业积极在东亚投资，形成东亚区域内的生产网络，市场力量加强使得东亚地区内部依存度提高，并加快了“市场驱动一体化”和“实质性一体化”的区域一体化（刘文、徐荣丽，2020）。即使在新冠疫情背景下，山东省与日韩经贸发展仍然具有强大韧性和活力。2022年，韩国和日本分别为山东省第四大和第六大贸易市场，山东省与日本实现进出口贸易总额285.38亿美元，同比增长5.8%，实际利用日本投资19.01亿美元，同比增长71%；与韩国实现进出口贸易总额412.74亿美元，增长3.6%，实际利用韩国投资21.38亿美元，增长202.4%。从贸易到投资，日韩与山东省的合作规模占全国的比例始终保持较高水平（见表2、表3）。

2.RCEP政策实施为山东省与日韩合作带来制度红利

中日韩三国与RCEP成员国间贸易投资的一体化发展，为RCEP的达成奠定了市场基础。RCEP的生效实施进一步增强了中日韩产业链供应链的稳定性与韧性。RCEP所覆盖贸易产品种类超出中国与其他RCEP成员国签署的双边自贸协定范围，极大加强了中国与其他国家贸易往来。山东省在RCEP政策实施中凸显“先发优势”，2022年1月1日，青岛海关为青岛海湾集团有限公司出口到日本的一批氯化钙签发了全国首份RCEP原产地证书，也是首份对日RCEP原产地证书。2月1日，位于上合示范区的海关原产地证书审签中心内，青岛海关关员通过国际贸易“单一窗口”为青岛绮丽佳荣制衣有限公司出口到韩国的一批牛仔裤签发了RCEP原产地证书。这是RCEP对韩国生效后，全国首份对韩RCEP原产地证书。据统计，RCEP生效实施两年来，山东省内海关和贸促会共签发34.4万份RCEP原产地证书，数量居全国各省市首位，企业享惠出口货值876.5亿元，可享受近9亿元的关税减让优惠。其中，2023年山东省内海关和贸促会共签发RCEP原产地证书19.3万份，出口享惠货值464.2亿元，同比分别增长28.2%和12.6%。

（二）山东自贸试验区与日韩合作面临挑战

1.三国产业在相关市场面临相互竞争的局面

从国家角度看，中日韩三国中，日韩工业发展起步较早，在国际价值链分工中处于较高位置。中国工业发展起步较晚，在国际价值链分工中处于中低端位置。但中国近年来工业飞速发展，新发展格局推动价值链向高端跃升，更加重视自身关键领域核心技术、零部件、原材料等方面短板的补齐。因此，中日韩三国都试图在高精尖产业上争得或保有自身地位，尤其是汽车、电子、信息技术、医药健康等产业。

日本、韩国将具有自由贸易试验区类似功能的自由贸易区分别称为经济特区

日本将经济自由区（FTZ）称为“経済特区”，也叫“国家战略特区”，现已指定东京圈、关西圈、新潟市、养父市、福冈市·北九州市、冲绳县、仙北市、仙台市、爱知县、广岛县·今治市等10个地区为“国家战略特区”。冲绳县是最早一批确立为国家战略特区之一的地区。和经济自由区（等，2020），为方便称呼，以下都简称“自贸区”。从自贸区角度看，对比山东自贸试验区、日本冲绳经济特区以及韩国仁川经济自由区

仁川经济自由区于2003年设立，是韩国最早的经济自由区，也是韩国最具代表性的经济自由区。韩国目前设有9个经济自由区，分别位于仁川、釜山镇海、光阳湾圈、黄海、大邱庆北、东海岸圈、忠清北、济州、蔚山。可以发现，三国自贸区在发展目标和规划上有一定重合，都基于国家战略方针和地方发展需要，重点发展人工智能、信息技术、高端装备、生物医药、清洁能源等高技术、环保产业（见表3）。因此，中日韩三国面临一定程度的产业竞争，尤其是高科技产业。

2.国内地区间竞争激烈，“内卷”加剧

山东自贸试验区对日韩合作面临国内地区间竞争“内卷”的挑战。首先，国内除山东自贸试验区外，辽宁自贸试验区强调“加强东北亚区域开放合作”，在总体方案中提出了“巩固对日、对韩合作”的发展战略；天津自贸试验区在“十四五”规划中也强调，要深化中日韩经贸合作，充分利用 RCEP 实施机遇，打造中日韩自贸区战略先导区。辽宁省是中国重要的重工业基地，也是与日韩距离较近的省份，承接了大量来自日韩的加工贸易。天津自贸试验区作为中国北方第一个自贸试验区，立足京津冀、辐射环渤海，对日韩合作基础良好。RCEP的实施不仅为山东自贸试验区深化日韩合作带来机遇，也为辽宁、天津等自贸试验区提供了机会和路径。因此，国内其他自贸试验区对山东自贸试验区加强日韩合作形成一定的竞争。其次，随着国际局势日趋复杂，全球经济增速放缓，国内企业对外投资趋谨慎。由于国际形势的不稳定性和不确定性，江苏、浙江、广东等省份更趋向与日韩等局势较稳定的国家合作。日韩对中国投资布局的变化也加大了山东省与其他省份深化日韩合作的竞争。

3.日韩对中国投资增幅小于东盟，外部竞争加剧

除了国内市场的竞争，山东自贸试验区深化与日韩合作还面临国际上其他国家带来的冲击，尤其是东盟国家。近年来，由于中国产业转型升级、劳动力成本上升等原因，日韩对中国投资有向东南亚转移的趋势。从表4和表5可以看出，近年来，日韩企业对东盟投资增幅高于中国。这意味着中国作为日韩投资全球生产基地的吸引力下降，与日韩合作受到东南亚地区的冲击。此外，RCEP的生效实施将加速亚太区域产业链价值链重构，未来一段时间内，日韩对东盟的投资或将持续增加，山东省深化日韩合作面临的外部竞争加剧。

4.地缘政治因素使中日韩三国合作具有不确定性

2022年5月，印太经济框架（IPEF）出台，截至2023年底，IPEF的14个参与国举行了7次正式协商、2次长官会议、1次特别协商、2次元首会议，谈判并签署供应链协议文本和实质性达成清洁经济与公平经济协定。美国强调IPEF将推动建立“新形态”的规范，以确立新贸易秩序，针对中国的排他性具有明显的“脱钩断链”色彩，日韩被美国作为推进印太战略的“马前卒”（张永军等，2023）。美国目前正在面临下一任总统竞选，不论谁当选，都将继续制约中国产业发展的政策，不利于中日韩的产业合作和互惠贸易。中日韩三国合作的政治互信不足。因此，在地方层面上，由于地缘政治的不确定性，山东自贸试验区的中日韩合作既面临货物贸易方面的“关税枷锁”，也面临产业投资布局的压力。

四、提升山东自贸试验区与日韩合作的政策建议

中国高度重视自贸试验区的差异化发展，对不同自贸试验区被赋予相应的战略定位。本文基于山东自贸试验区与日韩合作的探索实践，总结山东自贸试验区总体方案与具体措施中的“日韩元素”，结合山东省自身优势与现实情况分析，发现东亚地区内部依存度提高，推进山东省与日韩产业合作深入发展，RCEP政策实施为山东省与日韩合作带来制度红利；然而，山东自贸试验区与日韩合作还面临三国产业在相关市场的相互竞争、国内地区和产业间的竞争激烈、国际产业链供应链布局调整，以及地缘政治因素带来的不确定性等问题。对此，山东自贸试验区应把握发展机遇，进一步深化与日韩的产业合作。

（一）挖掘RCEP红利，扩大山东自贸试验区与日韩产业合作领域

发挥山东自贸试验区高水平对外开放平台的重要作用，深化中日韩合作，高质量实施RCEP，构建多元稳定的RCEP经贸合作示范区。一是全力打好重点产业链攻坚战。深化与日韩产业链供应链对接，发挥山东41个工业大类齐全的优势，用足用好RCEP各领域政策措施，以汽车零部件、化学品、电子元件等为重点，完善与日韩中间品交换与流动机制，鼓励中日韩共同开拓第三方市场，避免与国内其他地区产业同质化竞争，缓解东南亚对中国产业链的替代冲击，推动形成优势互补的区域经济布局。二是壮大临港特色产业和现代服务业。在临港产业方面，发挥山东港口群东联日韩、西通欧亚的枢纽作用，加快打造山东半岛世界级港口群，紧紧围绕海洋经济发展规划，打造中日韩海洋经济新高地，发展临港产业配套区，以中日韩贸易干线港、中日韩商品进出口集散基地、中日韩临港产业特色发展集聚区、中日韩文化交流及旅游合作示范基地为四大功能定位，大力发展基因科技、海工装备、现代物流、海洋生命健康等临港前沿产业。在现代服务业方面，紧盯“制造业服务化”和“服务业制造化”发展趋势，拓展协同研发、解决方案等供应链上游专业服务，延伸远程诊断、维护检修、消费信贷等供应链下游增值服务，促进自贸试验区内生产性服务业与先进制造业在更高水平上实现融合互动发展。三是支持园区联动创新。探索山东自贸试验区与中日产业园、中韩产业园、威海中韩自贸区地方合作示范区、上合示范区、济南新旧动能转换起步区、综保区、跨境电商综试区等协同发展，开展政策、产业、创新“三联动”，培育更高水平开放平台。加强对RCEP以及中韩自贸协定条款的研究运用，先行先试RCEP鼓励性条款，努力形成一批全国可复制、可推广的改革创新成功案例，促成一批高质量实施RCEP重大改革、重大政策、重大工程、重大项目，打造RCEP项目集聚区。（二）促进跨境电商发展，加快发展贸易新业态新模式

立足山东自贸试验区产业基础、区位优势，加快推进货物贸易与服务贸易、贸易与双向投资、贸易与产业协调发展。一是多措并举推进跨境电商发展。加强与京东商城、阿里巴巴、亚马逊等国内外电商平台的战略合作，支持建设第三方电子商务综合服务平台，积极培育本土知名电商平台，鼓励开展面向日韩的跨境电商业务。积极引进韩国Gmarket、Coupang、日本乐天等跨境电商龙头企业、头部平台企业，鼓励国内外企业在自贸试验区内发展跨境电商相关业务，打造中日韩商品、服务消费专区，探索国内外消费融合新机制。重点推进特色农产品、海洋生物产品、电子产品等跨境电商平台建设，建设山东自贸试验区跨境电商展示展销中心和中日韩跨境贸易集散中心，探索跨境电商全流程创新，形成跨境电商产业集群综合发展。二是加快发展外贸新业态新模式。建设外贸转型升级基地，推广“特色产业集群+国际自主品牌+跨境电子商务+综合服务企业+境外营销网络”五位一体发展模式，推动形成外贸竞争新优势。充分利用5G、大数据、区块链、增强现实（AR）、虚拟现实（VR）等技术，开展云展示、云洽谈、云签约，建设“山东商品网上展示厅”，同时在日韩等具备条件的海外仓搭建线上线下商品展示展销平台，提升企业数字化营销能力。鼓励平台企业拓展“互联网+”消费场景，促进传统企业多触网、快转型，促进“传统贸易+跨境电商”发展，引导本地优质企业加快“触网上线”，推动本地企业转型升级。加强国际营销体系建设，推动汽车、新能源、电子信息等重点行业企业建设国际营销服务网点，培育境外营销公共服务平台。