乡村治理背景下村规民约建设研究

尹凤英　韦秋雪

摘要：村规民约在乡村治理中具有重要价值，体现在为村民自治提供依据，推动乡村治理实现“依法治村”，潜移默化中渗透教化力量等方面。但由于制定主体、制定程序、文本内容、实施执行、监督审查等方面存在问题，一定程度上制约着村规民约作用的充分发挥。对此，可通过落实村民主体地位、规范制定程序、完善文本内容、优化执行措施、加大监督力度等策略，促进村规民约为乡村治理提供有力支持。

关键词：乡村治理；村规民约；依法治村

文章编号：1674-7437（2024）02-0100-03 中国图书分类号：D638 文章标识码：A

我国拥有广袤的乡村土地空间，治理好乡村是维持社会平稳发展的关键，而村规民约在乡村治理中发挥着重要作用，因此，高度重视村规民约建设工作并进行深入研究极为必要。这不仅能推动乡村治理体系现代化发展，还能为乡村振兴战略的实施营造良好环境。

1 乡村治理中村规民约的重要价值

1.1为村民自治提供依据

村民自治在乡村治理体系中处于基础性地位，是释放乡村基层治理效能的重要途径。村规民约能为村民自治提供依据，一是提供明确的法律支持。村规民约是村民自治的基本法规，能够规范村民行为。通过村规民约，村民能够清楚自己应该遵守的规则和标准，进而在村民自治中遵循合法合规原则[1]。二是提供参与和共享支持。制定村规民约应充分听取广大村民的意见，确保村规民约能够真正反映村民的意志和利益。通过参与制定村规民约，村民能够直接参与村庄治理，发挥其村庄发展的主体作用。共享村规民约带来的发展成果，村民能够享受村庄的发展红利，提高自身福利水平。三是提供沟通和协调支持。村规民约规定了村民的相互关系和互动方式，为村民之间沟通和协调提供了依据[2]。村民可以依照村规民约相关条例来解决纠纷、缓和冲突，促进村民和谐共处。同时，村规民约规定了村民与村民委员会之间的关系，明确了双方的责任和义务，为二者之间的合作与协调提供了框架。

1.2推动乡村治理实现“依法治村”

乡村治理是依法治理的重要领域之一，而村规民约是乡村治理的重要手段。村规民约是指由村民自愿参与制定和遵守的行为规范，对于推动乡村治理、实现“依法治村”具有重要价值。一是有利于村民透彻理解法律基础知识。对于很多村民来说，法律法规的专业化语言增加了其理解难度，阻碍其法治意识的培养和提升。而村规民约可以将法律法规以通俗化语言传达给村民，使其逐步知法懂法，为形成敢用法律、善用法律、依法办事的思维模式奠定坚实基础。二是有利于法律法规在乡村地区的有效实施。村规民约是乡村地区在发展过程中逐渐形成的、发挥约束和指导作用的内容，与村民的理解能力和追求方向高度契合，因此得到村民的广泛认可。将法律法规融入村规民约，有利于法律法规在乡村地区的更好实施，使得乡村治理在依法治理道路上获得有力支持。三是促进乡村权力的合理制约和监督。村规民约作为一种制约和监督的工具，可以让村民行使对村级干部的监督权，及时举报违规行为。通过村规民约的约束，可以减少权力滥用，提高决策的公正性和透明度。

1.3在潜移默化中渗透村规民约的教化力量

村规民约通过规范村民行为达到维护社群秩序的目的，除了规章制度的约束作用外，村规民约还具有潜移默化的教化作用。一是引导村民树立正确价值观。村规民约基于共同利益和道德准则而制定，能够引导居民形成良好的道德规范和正确的价值观念。例如，村规民约以“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”要求村民在潜移默化中引导村民培养尊老爱幼的思想品质，为营造温馨和谐的村庄环境奠定基础。二是规范村民行为。“从善如登，从恶如崩”，人们如果生活在不良环境中，加之没有人从旁监督和指导，就容易养成不良的行为习惯，在“从恶”道路上愈行愈远。村规民约以温和委婉的方式，使村民在潜移默化中得到教化，通过自我反思和教育，逐步改正错误行为。

2 乡村治理中村规民约存在的问题

2.1制定主体不落实

村民理应成为村规民约制定主体的重要组成部分。但在实际情况中，村民的主体地位并未得到充分落实[3]。比如，村规民约是村民共同意愿的产物，应充分尊重和保障村民的主体地位，让村民参与其中。但在一些村庄中，村规民约往往由村民委员会或乡镇政府主导起草，并适当征求部分村民的意见，但是往往难以反映村民真正的意愿和诉求，导致村民对村规民约的认同感不强，执行难度较大。

2.2制定程序不健全

村规民约的制定要遵循相应程序，但仍存在一些问题，造成村规民约难以发挥应有作用。一是制定程序缺乏透明度。一些村民委员会独断专行，没有将制定过程公开透明地告知村民，导致村民对于规定制定过程不了解，造成信息不对称和不信任的问题。二是制定过程缺少必要的程序。《中华人民共和国村民委员会组织法》对村规民约的制定程序有着明确规定，但在实际操作中，部分村庄为了加快制定进程，擅自省去一些程序，或者在进行相关程序时“走过场”。如征集民意时经常缺乏实质性内容，即使村民参与其中，他们的“声音”也难以被充分倾听。三是制定程序机械固化。不同村庄的发展情况不同，在制定村规民约时既要遵循《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定以保障程序合法，也要基于实际情况灵活应对。但部分村庄仍旧简单照搬，甚至出现直接套用其他村庄村规民约的做法，使得制定的村规民约出现“水土不服”情况。

2.3文本内容不完善

村规民约要随着时代发展不断调整和革新，但部分村庄中村规民约的文本内容仍存在诸多问题。一是长篇大论，语言并不通俗易懂，文化素质较低的农民难以理解。部分村规民约的内容重复现象较为严重，让人很难有兴趣读下去，更遑论遵守村规民约。二是更新缓慢，滞后于时代发展。村规民约应能够解决当前实际问题，并及时向村民传达新观念、新知识、新政策，但部分村庄未能及时更新村规民约内容。例如，部分村庄已加入城镇化改造范围，但“退耕还林”的标语仍张贴在墙面上，需要着力解决的农村地区村民房屋拆迁重建、集体土地资源配置等问题在村规民约中未进行及时调整。

2.4实施与执行不到位

村规民约的实施与执行需要建立在村民充分知晓的前提下，如果村民对村规民约不够了解，执行时便会遇到诸多阻碍，导致实施不到位。比如，一些村庄仅在村务公开栏中公示村规民约，使得村规民约在村民中的普及率较低，加之很多青壮年在外打工，留下来的老人和儿童在执行村规民约方面精力与热情不足[4]。村规民约的实施与执行不能一蹴而就，而应遵循循序渐进、潜移默化的原则。否则，实施与执行者难以保持足够的耐心开展相关工作，而将重点放在能够尽快出成绩上，造成村规民约被“架空”，难以发挥其应有作用。

2.5监督审查不规范

村规民约的制定与执行均要受到监督与审查，目的在于及时发现存在的问题并予以改正。但实际监督过程中，村规民约在监督审查方面存在一些问题，对乡村治理的有效性和公正性产生一定影响。一是监督审查机制不健全。监督审查工作需要具体部门负责，但在实际情况中，该项工作的开展主体不明确，这与《中华人民共和国村民委员会组织法》中没有针对村规民约监督审查机制作出明确规定有很大关系，造成实际工作中出现推诿扯皮现象，使得村规民约审查效果不尽如人意。二是审查范围狭窄。村规民约的合法性通常是审查重点，而对于其科学性、可操作性等却缺乏应有的审查，造成村规民约与村庄实际情况不相契合，难以为村庄治理作出贡献。三是缺乏事中监督。做好事中监督工作，能及时遏制很多不良现象，而由于实际监督中通常是事后监督，监督效果必然大打折扣。

3 乡村治理背景下村规民约建设策略构建

3.1落实村民主体地位

村民参与村规民约制定，是确保村规民约体现民意的重要前提，也是制定主体避免由少数人组成的重要途径。落实村民主体地位能让村民充分参与村规民约制定，具体可以从以下几方面入手。一是加强村民自治意识，让村民积极参与农村事务的决策和管理。想要实现这一目标，可通过宣传教育方式引导和熏陶村民，举办培训班、举行文化汇演等，使其深刻认识村民自治的重要性，进而积极参与村规民约制定。二是建立有效的村民参与机制，为村民平等参与决策、监督和评价提供保障。召开村民代表大会、成立村民自治组织等，让村民在参与村规民约制定时充分表达自身意愿与诉求，使村规民约切实为村民服务，无论是制定还是执行都能彰显村民主体地位。三是在法律上予以保障。出台相应法律对村民参与乡村治理的相关权利进行规定，有力落实村民主体地位，使其在村规民约制定中切实发挥作用。在落实村民主体地位的过程中，也要充分考虑人口流动情况，如果乡村地区人口流动性较大，村规民约制定主体便不能局限于本村村民，外来流动人口也应该纳入其中，这样有利于村规民约发挥最大效用，为全面治理乡村打下基础。

3.2规范制定程序

为了确保村规民约的有效性和可行性，规范制定程序是必不可少的一步。一是在制定村规民约之前，需要对村庄的特点和背景进行全面了解和分析，如村庄的地理环境、社会经济状况、人口结构、文化传统等，为后续制定提供指导。二是通过村民代表大会、群众座谈会、问卷调查等方式，广泛征求村民的意见和建议[5]。三是成立专门的村规民约起草委员会。该委员会由村党支部、村民委员会、村（居）民代表等组成，负责村规民约的起草、修改和通知工作。委员会需要根据上述调研结果和村民意见，制定合理的规章制度，确保村规民约能够真正反映村民意愿和需求。四是村规民约的发布和公示。在村规民约起草完成后，通过公告栏、村务公开等方式，让村民知晓村规民约的内容和执行细则，确保村规民约得到有效遵守和实施。五是建立村规民约监督和评估机制。村民委员会和村（居）民代表应定期检查和评估村规民约的执行情况，及时发现问题，采取相应措施加以解决。该环节是革新和调整村规民约的重要支撑，确保村规民约能切实满足乡村治理现实要求。

3.3完善文本内容

村规民约的文本内容要达到以下要求。一是具有实效性和适用性。文本内容要能够解决现实问题与满足村民需求，具体可通过广泛征求村民意见和专家建议来实现，确保其中的规定在实际操作中得到具体执行。二是具有可操作性。村规民约应明确每项规定的责任主体和具体实施办法，方便村民和相关部门落实执行，并结合乡村实际情况灵活调整规定的具体要求，以便更好地适应村民生活和发展需求。三是内容上与时俱进。村民委员会要及时了解国家最新涉农法律和政策，遵照相应程序对村规民约作出调整和革新，并将不符合的内容剔除，保障村规民约具有强时效性，切实为村庄治理提供支持。四是表现形式要丰富多样。采用三字语、顺口溜、山歌等形式宣传村规民约，让村民更好记忆和理解。

3.4优化执行措施

村规民约只有执行到位才能发挥更大作用，并为实现乡村文明建设与和谐发展提供保障。为了进一步提高村规民约的执行力度和效果，必须优化执行措施。一是加强村规民约的宣传工作，让每个村民都能了解村规民约。采用多种多样的宣传方式，除了在村务平台公示外，还应主动走进村民家中，以温言细语向村民介绍。对于家中只有老人和儿童的家庭，可以借助社交媒体与家中青壮年建立联系，为其推送村规民约内容。二是明确执行主体。村规民约实施执行要有专门主体负责，并搭配综合性审核机制，避免执行主体出现只专注于某项工作的现象。执行主体应向多元化方向发展，比如，可以建立农民专业合作社，通过协商、合作的方式，形成更强大的执行力量。村民共同维护村规民约的执行权益，不但能增强村民的集体认同感，村规民约的执行效果也会大大提升。

3.5加大监督力度

做好监督与审查工作，能够为贯彻执行村规民约提供保障。要想加大监督力度，可以从两个方面入手。一是健全监督审查机制。村规民约的执行需要监督机制来推动和监督，比如，设立由村干部、村民代表和外部专家组成的村级监督委员会，负责监督村规民约的执行情况。当发现问题后，基于问题类型采取有针对性的应对策略，如问题只是存在于某个环节或者相关负责人上，可以直接对人或事进行处理；如问题涉及广大村民，则可通过召开村民会议、村规民约评议会等方式共同研究和分析，进而优化和完善村规民约的内容和执行方式。二是扩大审查范围。审查内容中要将村规民约是否符合村庄实际情况、是否具有可操作性等纳入其中，审查后还要提出具体修改意见，为村规民约作出调整提供支持。三是加强事中审查与监督。要求审查监督工作向常态化发展，以便随时发现问题。还可以建立有效的投诉举报渠道，如建立村级投诉举报中心、设立投诉举报电话和网络平台等，方便村民及时对违反村规民约的行为和不合理执行行为进行举报，遏制违反村规民约的现象。

4 结束语

乡村治理为乡村更好发展提供支撑，村规民约是乡村治理的重要依靠。在相关策略实施过程中，要始终重视人才培养，只有如此，才能为策略贯彻实施打下基础，让村规民约的积极作用得到充分发挥。

参考文献：

[1]周铁涛.村规民约的研究综述及其治理重构[J].重庆行政，2023，24（06）：71-74.

[2]马千里，邓谨.村规民约融入乡村德治的作用机理与路径探索[J].领导科学论坛，2023（11）：115-118.

[3]谭万霞，王一富.村规民约：乡村治理法治化的路径选择[J].宿州教育学院学报，2023，26（05）：69-74.

[4]苏曦凌，梁舒萍.“结构-过程”视域中基层形式主义的行为本质与发生机理——基于G村村规民约建设的经验分析[J].社会主义研究，2023（05）：125-131.

[5]赖桂林.村规民约在乡村治理体系中的价值属性、现实困境与破解路径[J].决策科学，2023（03）：74-83.

基金项目：广西科技师范学院2023年度科研基金项目“中国式法治现代化视域下《大瑶山团结公约》研究”（GXKS2023ZDB018）。

作者简介：尹凤英（1975—），女，汉族，甘肃秦安人，硕士，教授，研究方向为思想政治教育、地方法治建设；

韦秋雪（1995—），女，壮族，广西柳州人，硕士，助教，研究方向为马克思主义中国化。