支持用人单位提供托育服务的理论逻辑与现实考量

李梦云

摘要：鼓励、支持、引导有条件的用人单位在工作场所为职工提供托育服务，是我国普惠性托育服务体系构建的重要环节，也是三孩生育政策及配套支持措施的重要内容。支持用人单位提供托育服务具备理论依据：在社会投资视角下，能够提高女性劳动参与率，通过保障儿童权益及其早期发展实现对未来人力资本的投资；在福利多元主义理念下，体现了国家、社会、企业及家庭等多元福利供给主体的生育责任共担；在利益相关者视角下，是用人单位积极承担企业社会责任的表现。在现实层面，支持用人单位提供托育服务是我国应对人口老龄化、职工工作—家庭冲突等新型社会风险的积极举措，与亲职假、育儿津贴等生育支持措施相比，更契合我国的就业优先战略。但在具体实施中，由于用人单位提供托育服务的成本分担不合理，延长产假、生育津贴及育儿津贴等生育支持政策致使用人单位的生育责任过重，用人单位为职工提供托育服务的积极性不高。针对以上问题，首先，应当明确支持用人单位提供托育服务的责任主体，构建国家主导、家庭支持、社会参与的责任分担机制。其次，立足于我国生育支持政策体系，明确用人单位提供的时间支持、金钱支持、服务支持措施的可替代性，鼓励职工通过与用人单位协商，选择符合家庭需求的、个性化的生育支持福利方案。

关键词：用人单位托育服务；生育支持；福利多元主义；工作—家庭冲突

中图分类号：C92-05文献标识码：A文章编号：1000-4149（2024）03-0019-11

DOI：10-3969/j-issn-1000-4149-2024-00-021

一、问题的提出

支持有条件的用人单位为职工提供托育服务，作为我国普惠托育服务体系建设的重要内容，是保障儿童福利、维护女职工合法权益和特殊利益的要求①。

相关政策文件说明了支持用人单位提供托育服务的内涵，即政府综合运用土地、住房、财政、金融、人才等支持政策，鼓励、引导有条件的用人单位在工作场所为职工提供福利性和普惠性托育服务参见2021年9月8日《国务院关于印发〈中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要〉的通知》（国发〔2021〕16号）。。在提供方式上，用人单位可以利用自有资源新建、改扩建托育服务设施，也可以联合工业或产业园区、楼宇的相关用人单位以及社区托育服务机构，共同向职工和附近居民提供托育服务参见2021年6月17日国家发展和改革委员会、民政部、国家卫生健康委员会《关于印发〈“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案〉的通知》（发改社会〔2021〕895号）。

在服务内容上，用人单位提供托育服务应当满足婴幼儿照护服务专业化和规范化要求，符合国家和地方相关标准和规范，坚持儿童优先的原则，在保护婴幼儿健康和安全的同时，促进其早期发展参见2019年4月17日《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号）；2019年10月8日《国家卫生健康委关于印发托育机构设置标准（试行）和托育机构管理规范（试行）的通知》（国卫人口发〔2019〕58号）。

学理上对我国用人单位托育服务政策的探讨，主要出现在完善生育支持政策体系的议题当中。有学者认为，支持政府、用人单位和社会力量举办托育服务机构，实现多层次的托育服务供给，和亲职假、育儿津贴及女性就业保障共同构成了生育支持的四个维度［1］。另有学者从女性发展和促进性别平等的视角，论证了普惠性托育服务作为家庭育儿支持政策，能够帮助女性职工平衡工作和家庭，也能够通过儿童照顾“去家庭化”来支持女性就业［2］。还有学者从儿童福利保障出发，论证了在我国社会面临照顾危机的背景下，增加公共托育服务和普惠性托育服务的供给有助于保障儿童获得照顾，是儿童福利制度建设的必然要求［3］。但是，除魏义方等引入了“嵌入式托育服务”概念并介绍其积极效果外［4］，鲜有研究以我国用人单位托育服务政策为立足点，论证与公共托育服务、企业托育服务以及亲职假、育儿津贴相比较，支持用人单位为职工提供托育服务的特殊政策价值。

从社会现实来看，人口老龄化是我国的基本国情，在以老龄化为核心的人口结构性矛盾日益突出的背景下，立足于个体全生命周期，关照“一老一小”照护服务等领域，是积极应对人口老龄化、完善生育支持政策体系的要求。2020年第七次全国人口普查数据显示，全国研究生学历的女性人数从2010年的18-6万增长至527-0万，研究生学历的女性人数占研究生总数的比例也从2010年的43-5%上升至49-0%数据来自国家统计局网站，https：//www.stats.gov.cn/sj/pcsj/。整体而言，我国国民素质和人力资本水平不断提升，女性受教育程度稳步提高并且接受研究生教育的性别差距在不断缩小。可以预见的是，随着男女平等观念的增强和女性人力资本投入的增加，未来将有越来越多的女性进入劳动力市场，传统“男主外，女主内”的性别分工被打乱，以养老育儿为代表的家庭照顾责任分担问题将会更加突出。在此背景下，我国用人单位托育服务政策将用人单位界定为家庭育儿支持责任主体之一，将托育服务设施设置在职工工作场所，不失为缓和职工工作—家庭冲突的一种可行方案。

我国用人单位托育服务政策的直接效果是增加普惠托育服务供给，可以看作通过服务政策工具实现生育支持目标，但是，由于托育服务主体和托育服务场所具有特殊性，支持用人单位在工作场所为职工提供托育服务具备更多政策价值。本文结合社会福利理论，立足我国少子老龄化、家庭托育服务需求的现状，深入剖析支持用人单位提供托育服务的理论逻辑与现实因素，并提出可行的政策实施方案。

二、支持用人单位提供托育服务的理论逻辑

在社会保障制度中，保障给付的目标是抵御生育、疾病、老年、残疾等社会风险，简单来看，支持用人单位为职工提供托育服务作为普惠托育服务供给的一种方式，旨在帮助职工家庭应对生育风险。但是与育儿津贴、亲职假两类生育支持政策，以及公共托育、企业托育、社区托育等服务类生育支持措施相比，支持用人单位提供托育服务重点关照职工家庭，尤其是双职工家庭的特殊托育服务需求，在托育服务设施场地、托育服务供给主体等方面具有特殊性，其政策制定和实施具备理论基础。

1.社会投资理论视角：具备多重社会福利价值

20世纪中后期，西方福利国家制度面临后工业经济社会转型的挑战，如人口老龄化、经济增长低迷、税基缩减以及家庭结构与性别角色转变等，福利国家制度逐渐从社会保护向社会投资转型［5］。社会投资理论强调摆脱直接的、事后补救型的保障给付，转为关注个人体验和生产参与，通过对儿童、失业者、母职和家务劳动承担者及高龄者的人力资本投入，帮助其进入劳动力市场创造价值［6］。由于儿童处于个人生命周期的关键阶段，是未来的劳动力人口和纳税者，聚焦儿童福利和支持家庭生育是社会投资型福利国家制度的显著特征［7］。简言之，社会投资理论注重个人发展和技能提升，促进更高水平的劳动力市场参与，以实现社会福利供给的可持续。在社会投资理论视角下，支持用人单位为职工提供托育服务，能够分担职工家庭育儿成本和促进儿童早期发展，具备多重政策价值。

首先，短期内用人单位为职工提供托育服务，有利于缓和职工尤其是女性职工的工作—家庭冲突，促进家庭照顾责任承担者进入劳动力市场。一方面，与生育支持政策体系中的亲职假、灵活工作时间安排等时间支持措施相比，普惠性托育服务体系构建具有“去家庭化”特征，顺应了女性或其他家庭照顾者参与劳动力市场的必然趋势［8］。同时，在我国托育服务供给体系内，用人单位托育服务亦具备优势：一是作为普惠性、福利性托育服务，与市场主体托育服务相比具有价格优势；二是托育服务场所与工作场所相关联，相较于其他普惠托育服务设施更加便捷。另一方面，尽管延长生育假、育儿假等亲职假制度，客观上能够通过时间支持来帮助职工平衡工作与家庭，但是过长的延长产假［9］、慷慨的育儿津贴和女职工特殊保护的强制性规定，使用人单位承担了较重的生育保障责任，以致女性面临着广泛的就业歧视和母职惩罚，甚至被排斥出劳动力市场［10］。可见，面对不合理的时间和金钱支持政策可能引发的工作家庭平衡之福利悖论［11］，以支持用人单位提供托育服务为代表的服务支持措施更有利于实现社会福利目标，同时缓解女性职工的母职惩罚。

其次，长期来看，以用人单位提供托育服务为代表的普惠托育服务，不仅有利于分担家庭育儿成本、提高生育率，而且能够满足儿童照顾需求、增强儿童福利，此外，作为一项社会投资政策，还有助于保持我国人力资源优势。具体表现为：其一，普惠性托育服务更有利于实现生育支持目标，减缓我国总和生育率下降趋势。儿童是国家和民族的未来，积极应对低生育率问题，能够保障未来劳动力人口的数量和规模。其二，托育服务的内容包括保障儿童安全和促进儿童早期发展，并且普惠性托育服务须满足价格可负担、一般公众可获得及质量可期待的要求，托育服务的普及意味着更多的儿童获得照顾、安全保障和早期教育，普惠性托育服务可以看作对儿童的直接投资，有利于提升未来劳动力人口的素质和能力。

2.福利多元主义视角：体现福利责任多元共担

无论将用人单位提供托育服务视为对女性职工的人力资本投资，还是对儿童的投资，均是从社会福利给付对象的视角，对我国用人单位托育服务政策的福利价值作出的评价。与此同时，从社会福利给付主体来看，支持用人单位参与普惠性托育服务体系建设，鼓励、引导用人单位承担一定的生育保障、育儿支持及女性职工就业保障等福利责任，体现了福利多元主义理念。

20世纪中后期为应对福利国家危机，主张社会福利来源多元化的福利多元主义理论被提出并得到广泛认同［12］。福利多元主义理论指出国家、家庭、市场、社会组织等主体均须承担社会福利给付责任，应当平衡各个福利给付主体的功能和作用，不能过分依赖国家或家庭等单一主体［13］。

支持用人单位为职工提供托育服务，表面上看是对用人单位课以托育服务给付义务，但是实质上，涉及国家和地方政府、用人单位、职工家庭、工会等多方主体的责任分担。首先，儿童具有一定的公共物品属性，国家和社会应当投入公共财政资源来支持儿童照顾和发展［14］。相关政策亦要求国家有关职能部门和地方政府加大对普惠性服务的支持力度，综合运用财政金融等各项支持措施，发展成本可负担、方便可及的普惠性托育服务参见2020年12月31日《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）。

其次，对于用人单位而言，尽管为职工提供普惠性托育服务可以获得资金、土地等方面的政策支持，但是不可避免地会增加运营成本，投入人才、管理、设施等要素，这是用人单位分担儿童照顾责任的体现。再次，对于职工家庭而言，普惠性、福利性托育服务并不意味着完全免费。我国《中华人民共和国未成年人保护法》规定，父母或其他监护人应当依法履行对未成年人的抚养义务2021年6月1日施行全国人大常委会《中华人民共和国未成年人保护法》（中华人民共和国主席令第57号）第七条。

家庭作为儿童照顾的第一责任主体，有义务投入时间、精力和金钱到未成年子女身上。因此，当用人单位为职工提供托育服务时，可以向获得托育服务的职工家庭收取合理费用。最后，全国总工会和各级工会作为群众性组织，积极推进用人单位托育服务政策实施，加强工会经费和专项补贴资金支持参见2023年4月24日《中华全国总工会办公厅国家卫生健康委办公厅关于公布2022年全国爱心托育用人单位的通知》（总工办发〔2023〕11号）。这体现了社会力量对托育服务成本的分担。综上所述，我国关于支持用人单位为职工提供托育服务的制度设计，是多元福利主体共担育儿责任的体现。

3.利益相关者理论视角：雇主企业履行社会责任

对于以营利为目标的雇主企业而言，尽管为职工提供托育服务并非用人单位的法定义务或合同必备条款，但是从企业社会责任出发，将雇主企业纳入多元福利给付主体，要求其分担职工家庭的育儿成本具有理论依据。

利益相关者理论认为，在市场交易活动中，企业行为不仅会影响到股东和债权人的利益，还关系着消费者、职工、供应商、社区、社会公众等利益相关者的权益，因此企业应当承担对各利益相关者应尽的责任［15］。

在利益相关者理论视角下，职工及其家庭应当被界定为雇主企业的利益相关者。首先，职工作为雇主企业的利益相关者毋庸置疑［16］，企业的生产经营活动直接决定了职工的劳动条件、权利义务和福利待遇等，雇主企业应当基于企业社会责任理论，积极履行职工权益保障和福利提供相关的非法定义务。为职工家庭提供托育服务可以视为雇主企业为职工提供的一项工作福利，是雇主企业积极履行社会责任的表现。其次，职工家庭作为独立主体，也应当被界定为雇主企业的利益相关者。工业时代雇佣劳动使雇主企业和职工家庭之间的关联性增强，雇主企业的劳动用工决策和行为将对职工家庭产生显著影响。如劳动力市场竞争将会影响职工的婚育选择，很多职工选择推迟婚育年龄、减少子女数量，以在激烈的劳动力市场竞争中赢得优势；双职工家庭的性别分工冲突，女性职工面临母职惩罚等，都是企业雇佣行为影响职工家庭的表现［17］。基于此，应当将促进职工家庭的利益和福利作为雇主企业履行社会责任的重要方面。

三、支持用人单位提供托育服务的现实考量

与生育支持政策体系中的经济支持、时间支持措施相比，我国用人单位托育服务政策的特殊性在于，其作为一项服务支持措施，同时将托育服务设施设置在工作场所，是应对职工所面临的工作—家庭冲突、贯彻我国就业优先战略的积极举措。

1.防范化解工作—家庭冲突风险

工业化使女性家庭成员得以进入劳动力市场获取就业福利，但是传统“男主外，女主内”的家庭性别分工尚未完全打破，女性职工仍须承担大量的家庭照顾责任，由此工作—家庭冲突产生并不断加剧［18］。工作—家庭冲突带来了一系列不利后果，如生育率降低、家庭保障功能减弱、非标准就业增加、就业性别歧视加剧、女性被迫退出劳动力市场等［19］，工作—家庭冲突已经成为一种新的社会风险。基于此，欧洲议会和欧盟理事会积极推动并于2019年颁布实施《工作与生活平衡指令》，制定陪产假、育儿假、照顾假、灵活工作时间安排等相关规则参见Directive（EU）2019/1158oftheEuropeanParliamentandtheCouncilof20June2019onworklifebalanceforparentsandcarersandrepealingCouncilDirective2010/18/Eu，https：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/？uri=CELEX：32019L1158，以推动职工的工作与生活平衡。

尽管欧盟将工作与生活平衡列为政策优先事项，但是由于欧洲各国家之间的福利制度、家庭观念及性别分工等具有差异，不同国家促进工作与生活平衡的政策选择不同。在“男主外，女主内”性别分工明显的东欧国家，如波兰和匈牙利，女性家庭成员承担了主要的家庭照顾责任，女性的劳动参与率较低，国家并未建立起完善的家庭友好型就业政策和工作与生活平衡福利政策。在双职工家庭模式占主导的北欧国家，如瑞典，职工的工作—家庭冲突风险较高，国家积极采取养老托育公共服务、带薪育儿假以及灵活工作时间安排等措施，以促进职工的工作与家庭平衡［20］。在家庭分工呈现出“男性全职养家，女性兼职顾家”特征的国家，工作与生活平衡的政策选择更注重发挥家庭的福利功能。如英国鼓励家庭寻求市场服务来解决家庭照顾问题，德国则是通过慷慨的家庭津贴和亲职假，支持家庭成员亲自履行家庭照顾义务［21］。由此可见，欧洲国家促进工作与生活平衡的政策选择，与其经济状况、家庭分工和就业政策等密切相关。

我国生育支持政策与欧洲国家工作与生活平衡措施具有一致性，均可归纳为时间支持、经济支持和服务支持三类。根据欧洲国家经验，我国生育支持政策的制定和实施，应当在防范化解少子老龄化带来的社会风险的基础上，关照职工的工作—家庭冲突问题。

事实上，我国以女性为主的家庭照顾者所面临的工作—家庭冲突更为剧烈。首先，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，社会生产和福利给付方式发生了转变，计划经济时期由国家和单位承担的养老托育等福利功能，部分回归家庭，部分逐步社会化，家庭的福利保障责任加重。其次，我国劳动力市场中用人单位处于相对优势地位，职工的职业竞争压力较大，超时超额完成工作的现象十分普遍，这必然会引起工作时间挤压家庭照顾时间的问题。再次，我国劳动者既崇尚艰苦工作，又注重家庭价值，这两种价值观念的冲突加剧了工作—家庭冲突［22］。由此可见，我国女性职工面临着进入劳动力市场和回归家庭照顾的双重压力。一方面，我国女性的性别平等意识和受教育程度提高，女性具有投身劳动力市场、实现人生价值的内在需求，同时女性获得的人力资本社会投资提升，女性参与劳动力市场获得回报，也符合家庭、社会和国家等社会投资主体的期待。另外随着我国产业结构的调整升级，农耕时代和前工业化时代男性劳动力的比较优势减弱，劳动力市场对女性劳动力的需求不断扩大。但另一方面，在传统家庭性别分工的桎梏下，女性职工还面临着退出劳动力市场、回归家庭的压力。当前不合理的延长产假、女职工保护特殊规定客观上加剧了女性在劳动力市场中的劣势地位，我国女性劳动参与率逐步下降［23］，世界银行数据显示，我国14—65岁女性的劳动参与率从1992年的79%下降至2022年的71%参见世界银行，https：//data.worldbank.org.cn/indicator/SL.TLF.ACTI.FE.ZS？contextual=max&end=2022&locations=CN&start=1991&view=chart。

综上所述，我国生育支持政策的制定和实施，不能仅立足于提高生育率，还应当注重防范化解以女性为主的家庭照顾者所面临的工作—家庭冲突风险。

2.支持用人单位提供托育服务契合就业优先战略

在我国实施就业优先战略的背景下，生育支持和促进工作与生活平衡的政策选择，应当最大限度地保障女性家庭成员及其他家庭照顾者的劳动市场参与。

首先，应当明确的是，坚持就业优先战略是我国保障和改善民生、实现社会福利最大化的重要途径。埃斯平-安德森认为，充分就业不仅能够使个人获取工作福利，还能够通过社会问题最小化和税收最大化确保国家履行社会保障责任［24］。我国现阶段面临着人口规模巨大、城乡和区域发展不平衡、基本公共服务不健全等挑战，实施就业优先战略能够通过高质量充分就业，保障劳动者的收入水平，实现就业增长与经济增长的良性互动，提高社会保障和公共服务供给水平［25］。因此，坚持就业优先战略有利于提高个体福利和社会整体福利水平，我国生育支持政策选择应当在促进职工工作与家庭平衡的基础上，保障女性职工及其他家庭照顾者的就业机会和工作福利。

其次，当前我国生育支持政策体系中的时间支持和经济支持措施，均不利于提高女性家庭成员的劳动参与率。具体而言，其一，我国亲职假、灵活工作时间安排等时间支持措施不合理。尽管2021年修订的《中华人民共和国人口与计划生育法》和各省市颁布的人口与计划生育条例规定了男性职工陪产假和父母育儿假，但是与男性7—30天的陪产假相比，女性除98天的标准产假外，还可以享受至少15天的延长产假、30—90天的生育奖励假参见2020年9月25日《国家卫生健康委员会关于政协十三届全国委员会第三次会议第1324号（社会管理类101号）提案答复的函》。

并且，国家有关规定将灵活的工作时间安排这一生育支持措施表述为“鼓励雇主为孕期和哺乳期妇女提供灵活的工作时间安排”参见2016年12月30日《国务院关于印发国家人口发展规划（2016—2030年）的通知》（国发〔2016〕87号）。

换言之，灵活工作时间安排的适用对象限定为女性职工。由此可见，我国时间支持措施因循了女性须承担更多家庭照顾责任的固有思维，这将进一步激化女性职工的工作—家庭冲突，加重女性职工在劳动力市场中的劣势地位。其二，以育儿津贴为主的经济支持措施强调对有儿童照顾需求的家庭提供现金支持，并不能促进女性家庭成员进入劳动力市场。一方面，我国部分地区规定的育儿津贴政策仍在探索阶段，除内蒙古自治区兴安盟以地方规范性文件的形式规定了家庭养育津贴制度外2023年12月29日兴安盟行政公署办公室《关于印发<兴安盟优化生育政策促进人口长期均衡发展若干措施>的通知》（兴署办发〔2023〕86号）规定：“实行家庭养育津贴制度。自2024年1月1日起，同一对夫妻依法生育第二个、第三个子女的（夫妻一方为本盟户籍纳入常住管理且子女落户本盟），分别给予一次性育儿津贴2000元和5000元，所需资金由盟旗两级按照财政事权和支出责任纳入同级预算安排。”

其他地区的育儿津贴仅为提倡性规定。另一方面，以现金支付为表现形式的育儿津贴可能会导致育儿家庭的福利依赖，不利于实现促进家庭照顾者进入劳动力市场的目标。

再次，构建普惠性托育服务体系，实现对儿童照顾需求家庭的服务支持，更有利于女性家庭成员重新进入劳动力市场，能够在推动实现生育支持目标的同时，提高我国女性劳动参与率。原因在于：

第一，构建普惠性托育服务体系强调对有照顾责任的家庭提供服务支持，其直接效果是以女性为主的家庭照顾者能够从无薪家庭劳动中解放出来，这为女性家庭成员进入劳动力市场提供了条件。第二，构建普惠性托育服务体系可以创造大量的托育服务岗位，能够促使从事无薪照顾工作的女性家庭成员接受职业培训、提高专业素质，进而进入劳动力市场。

最后，与市场托育、公共托育及社区托育相比，用人单位为职工提供托育服务具有优势。一方面，用人单位托育服务设施与职工的工作场所相关联，托育服务时间与职工的上下班时间一致，相较于其他类型托育服务设施更加便利。另一方面，对于教育类和医疗类的用人单位而言，借助企业自身优势为职工家庭提供托育服务，不仅能够提高职工福利和企业归属感，而且能够通过向附近居民开放普惠性托育服务，拓展企业经营范围，积极履行社会责任，进而提高企业的经济效益和社会效益。此外，对于国家而言，在就业优先战略下支持用人单位为职工提供托育服务，能够依托广泛的劳动用工关系普及普惠性托育服务，有利于全面保障儿童福利、实现对儿童的投资。

四、支持用人单位提供托育服务的实现路径

支持用人单位为职工提供托育服务作为一项符合我国国情的生育支持措施，推动其全面实施具有重要意义。但是实践中，为职工在工作场所提供托育服务的企业数量有限，用人单位创设托育服务设施的积极性并不高。为此，应当厘清我国用人单位托育服务政策实施中面临的问题，提出支持用人单位为职工提供托育服务的优化方案。

1.我国用人单位托育服务政策的实施障碍

从用人单位的视角出发，在工作场所为职工提供托育服务，需要投入场所、设施、人才、管理等生产成本，尽管政府和工会组织能够提供部分资金支持，但是整体上，用人单位仍需承担过重的运营成本，这是我国用人单位托育服务政策实施效果不佳的根源所在。

首先，从用人单位托育服务政策本身来看，政策文本表述较为简单笼统，未明确国家将采取哪些措施对用人单位托育服务进行支持，也未涉及政府、企业、社会、家庭等多方福利给付主体的责任分担问题，这不仅背离了我国用人单位托育服务政策的价值目标，即促进育儿责任的多方共担，还致使实践中提供托育服务的用人单位承担了过重的育儿成本，用人单位提供托育服务的积极性和主动性受挫。

其次，从我国生育支持政策体系来看，当前时间支持和经济支持政策不甚合理，未兼顾用人单位一方利益，带来“政府请客，企业买单”的问题［26］。一方面，过长的延长产假和父母育儿假将会给用人单位带来管理成本，如人员安排调整及工作接替者的培训成本等。另一方面，以女性职工产假和延长产假期间的生育津贴为例，经济支持相关政策存在过度强调用人单位责任的问题。在标准产假期间的生育津贴发放上，我国《女职工劳动保护特别规定》指出，女职工产假期间的生育津贴原则上由生育保险基金支付，未参加生育保险的，由用人单位支付。

据此，有观点认为用人单位应补足生育津贴低于工资的差额部分参见“淮安清江浦区法院判决陈某某诉方某劳动争议案”，江苏省淮安市清江浦区人民法院民事一审判决书（〔2021〕苏0812民初5640号），载《人民法院报》2022年7月14日第7版。这一观点已然违背了生育保险风险分担的法理，在倾斜保护女性职工的同时加重了用人单位的义务和责任。另外，关于延长产假期间的生育津贴发放，2017年中华人民共和国人力资源和社会保障部表示，生育保险基金支付生育津贴的期限与《女职工劳动保护特别规定》强调的产假期限一致，至于生育奖励假期间的工资待遇，大多数地方明确由企业发放工资参见2017年6月29日《人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第8024号建议的答复》（人社建字〔2017〕28号）。

截至2023年底，除浙江、江苏、河南、河北等省份在地方立法中明确延长产假生育津贴由生育保险基金支付外参见2023年12月29日实施的《浙江省女职工劳动保护办法》第十六条；2023年1月4日实施的《江苏省医疗保障局关于享受生育保险待遇有关问题的通知》（苏医保发〔2023〕2号）；2023年9月1日实施的《河南省医疗保障局河南省财政厅国家税务总局河南省税务局关于进一步做好基本医疗保障工作的通知》（豫医保办〔2023〕71号）；2016年6月2日《河北省人力资源和社会保障厅关于调整河北省城镇职工生育保险相关政策的通知》（冀人社发〔2016〕23号）。

其他实施了延长产假政策但相关规则缺位的省份，实践中可能仍然存在企业承担延长产假生育津贴的不合理现象。综合而言，我国用人单位托育服务政策设计不合理，用人单位提供托育服务与延长产假、亲职假、育儿津贴等生育支持措施的衔接不畅，导致用人单位承担了过重的生育成本，这是我国托育服务政策实施面临的主要障碍。

2.我国用人单位托育服务政策的优化路径

为实现我国用人单位托育服务政策的价值目标，提高用人单位为职工提供托育服务的积极性，应当完善和优化我国生育支持政策体系，明确支持用人单位提供托育服务的责任主体及其责任分担，理顺亲职假、育儿津贴以及托育服务等生育支持政策的关系，避免用人单位承担与其权益不相匹配的、畸重的生育成本。

第一，关于我国用人单位托育服务政策的完善问题。首先，在成本分担方面，应当明确用人单位并非工作场所托育服务设施的唯一责任主体，国家、政府、家庭以及工会等社会力量均应当分担用人单位为职工提供托育服务的成本。对于国家和政府而言，应当在创设工作场所托育服务设施中发挥主导地位，不仅需要细化和明确用人单位托育服务政策的各项要素，为用人单位托育服务提供场所、资金、人才、管理等方面的支持，还应当统筹、引领、监督用人单位托育服务的设施［27］。简言之，支持用人单位提供托育服务作为普惠托育服务体系构建的重要内容，国家和政府应当承担主要责任。在政府的主导之下，用人单位、家庭、社区、工会等多元福利给付主体，应当通力合作，充分发挥各方优势，使儿童普遍获得安全、优质、可持续的照料服务和早期发展教育。如用人单位积极履行企业社会责任，利用场地、业务资源、专业人才等优势条件，通过单独或联合举办的形式为职工家庭提供托育服务；家庭成员加大对儿童的投资，借助国家公共托育服务、普惠性托育服务以及市场托育服务等资源，保障儿童获得良好照料和早期教育的权利；工会、妇联、共青团等群团组织和社会力量可以提供经费支持，也可以通过畅通托育服务各利益相关方的沟通交流渠道，保障用人单位托育服务设施的高效、可持续运转。其次，在支持政策方面，国家和地方政府应当综合运用财政、税收、金融等各项政策工具，降低用人单位提供托育服务的运营成本。例如，对于为职工提供托育服务的用人单位，可降低其所需缴纳的生育保险费，将托育服务设施运营成本纳入职工福利费支出予以税前扣除，以加大对相关企业的金融支持力度，等等。

第二，关于用人单位托育服务政策与亲职假、育儿津贴等生育支持政策的协调问题。尽管延长产假及育儿假、提高产假生育津贴和用人单位提供托育服务，分别是从时间、经济和服务维度支持家庭育儿的政策，但均涉及用人单位对家庭育儿责任的分担。并且，从儿童照顾需求的视角来看，亲职假、育儿津贴和用人单位托育服务具有一定的可替代性，因此，可以探索确立亲职假、育儿津贴和用人单位托育服务三项生育支持措施之间的替代关系。换言之，职工家庭可以根据个性化需求，灵活选择用人单位提供的生育支持方案，用人单位则根据职工家庭的选择，向其提供以上生育支持措施中的一项或多项。在保障儿童和女职工合法权益的前提下，打破延长产假、提供育儿津贴和用人单位提供的普惠性托育服务必然同时享有的固有思维，鼓励职工家庭根据自身需求选择个性化的育儿支持方案，不仅能够避免用人单位承担过重的生育成本，也能够促进女性家庭成员及其他家庭照顾者进入劳动力市场，缓和女性职工的母职惩罚和工作—家庭冲突。与此同时，通过加强用人单位与职工在生育支持和家庭福利方面的协调，也有利于推进家庭友好型工作场所建设。

五、结语

支持用人单位提供托育服务具有重要意义，不仅是我国积极应对人口老龄化、提高生育率的重要举措，还关系着儿童权益保障、社会人力资本投资以及女性职工工作与生活平衡等重要议题。现阶段，三孩生育政策及其配套支持措施过度强调了对生育的支持，如延长产假、增设育儿假及发放育儿津贴等，而忽视了影响生育行为的深层次原因，如家庭性别分工不平等、女性的母职惩罚及照顾服务体系不完善等。

从长期来看，我国生育支持政策体系需要进一步优化，在我国实施就业优先战略的背景下，面对日益严峻的工作—家庭冲突，育儿家庭对普惠性托育服务的需求将会逐渐增加。用人单位提供托育服务作为我国普惠性托育服务体系的重要内容，与市场托育服务相比具有价格优势，还能够满足职工家庭对托育服务的便捷性要求。基于当前生育支持政策体系过度强调用人单位责任的状况，未来用人单位托育服务政策的实施既需要从用人单位托育服务支持政策本身出发，细化财政、税收、金融、土地、人才等具体支持措施，也应当立足我国整体生育支持政策体系，对亲职假、育儿津贴和托育服务体系等政策进行全面优化，使国家、企业、家庭、社会等各方福利给付主体在合理范围内分担生育责任。总而言之，重新审视我国生育支持政策体系，立足于我国国情和公民及其家庭需求对生育支持措施进行优化，是未来我国积极应对人口老龄化、工作—家庭冲突等新型社会风险的必然选择。

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TheoreticalLogicandPracticalConsiderationforSupporting

EmployersinProvidingNurseryServices

LIMengyun

（SchoolofLaw，WuhanUniversity，Wuhan430072，China）

Abstract：

Encouraging，supportingandguidingqualifiedemployerstoprovidechildcareservicesforemployeesintheworkplaceisanimportantlinkintheconstructionofChinasinclusivechildcareservicesystem，

whichisalsoanimportantcontentofthethreechildpolicyandsupportingmeasures.

Thereistheoreticallogicbasisforsupportingemployerstoprovidenurseryservices：

1）Fromtheperspectiveofsocialinvestment，itcannotonlyimprovethelaborforceparticipationrateofwomen，

butalsorealizetheinvestmentinfuturehumancapitalbyprotectingtherightsandinterestsofchildrenandtheirearlydevelopment.Underthewelfarepluralismtheory，itembodiesthesharedresponsibilityofthestate，society，enterprises，familiesandothermultiplewelfareproviders.

2）Fromtheperspectiveofstakeholders，itistheperformanceofemployerstoactivelyundertakecorporatesocialresponsibility.Practically，supportingemployertoprovidenurseryservicesisapositivemeasuretodealwithnewsocialriskssuchastheagingofpopulationandemployeesworkfamilyconflicts.Comparedwithmaternitysupportingmeasuressuchasparentalleaveandchildcareallowance，itismoreinlinewithChinasemploymentprioritystrategy.Inthespecificimplementation，duetotheunreasonablecostsharingofchildcareservicesprovidedbytheemployer，theextendedmaternitysupportingpoliciessuchasmaternityleave，maternityallowanceandchildcareallowancehaveledtotheexcessivereproductiveresponsibilityoftheemployer，whichleadstheenthusiasmofemployertoprovidechildcareservicesfortheemployeebeingnothigh.Inresponsetotheaboveproblems，

firstly，weshouldclarifytheliabititysubjectofsupportingemployertoprovidechildcareservices，andthenbuildaresponsibilitysharingmechanismforstateled，familysupportandsocialparticipation.Secondly，basedon

Chinasmaternitysupportingpolicysystem，weshouldmakeclearthesubstitutability

supportingmeasuresoftime，moneyandserviceprovidedbyemployers，andencourageemployeestochoosepersonalizedwelfareprogramsofmaternitysupportthroughnegotiatingwithemployers.

Keywords：

employernurseryservices;maternitysupport;welfarepluralism;workfamilyconflict

［责任编辑武玉］