城市土地要素配置扭曲与产业结构升级研究

张璋 周海川

［摘 要］ 在当前要素市场化改革背景下，土地作为最基本的要素单元，其市场化配置程度以及对产业结构升级的影响，深刻影响着经济的高质量发展，对于加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。本文在构建土地要素配置扭曲模型基础上，测算了全国105个城市的土地要素配置扭曲值，并采用工具变量法分析2000—2019年全国以及三个经济圈城市土地要素配置扭曲程度对产业结构升级的影响。结果显示，土地要素在工业和服务业部门间的配置扭曲值近年来趋缓，且不同区域间存在异质性；土地要素配置扭曲不利于产业结构升级，而且长三角和珠三角经济圈土地要素扭曲配置对产业结构升级的负面影响，在2008年金融危机后逐渐变强，说明现行城市建设用地配置不仅存在效率低下问题，还进一步制约了产业升级的步伐。为加快产业结构升级，地方政府应转变“以地谋发展”的方式，完善土地要素市场化配置运行机制，因地制宜地优化城市用地供应结构。

［关键词］ 土地要素；土地供给；配置扭曲；产业结构

［中图分类号］ F301.2；F269.24［文献标志码］A［文章编号］ 1672-4917（2024）03-0112-13

一、引言

改革开放40多年来，我国已建立起较为完善的商品和服务市场，但要素市场改革还比较滞后，依然面临着信息不对称不透明、显性和隐性市场分割、供给侧与需求侧结构不匹配等问题，导致要素资源错配及配置效率低下［1］。随着我国经济发展由高速增长转向高质量发展，过去依靠土地等资源要素大量投入来推动经济增长的粗放发展方式难以为继，需要通过完善要素市场底层制度来提高要素的市场化配置效率，从而为产业升级、增长动力转换铺平道路。2020年3月，中共中央、国务院颁布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》；2021年12月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》。这些政策为当前土地要素市场化改革、提高土地市场配置效率指明了方向，要求优化产业用地供给方式，支持不同产业用地类型合理转换，并鼓励地方结合自身特点开展差别化试点探索。这已经成为我国促进产业结构升级、推动经济高质量发展的重要抓手和关键支撑。然而，不同区域、不同产业部门间土地要素配置状况存在差异，会对产业结构升级产生广泛而深远的影响。

现有相关研究主要集中在分析要素扭曲的界定以及对经济社会发展的影响等。关于城市土地要素扭曲的界定主要包含两类：一是城市建设用地在不同区域的空间错配，建设用地指标在城市间配置围绕“建设用地总量”控制展开，并且在符合区域发展政策的情况下按照“从中央到地方”和“先地区后用途”两个阶段执行［2］。这将导致不同地区建设用地指标供应出现差异，其中人口净流入且边际产出较高的发达地区的建设用地指标供应要比人口净流出且边际产出相对较低的欠发达地区更紧张，表现为大量土地“批而未供、供而未用”的现象 ［3］。二是城市建设用地在城市内部不同部门或不同用途之间的扭曲配置，在政府官员“晋升锦标赛”和财政分权的驱动下，地方政府利用对城市建设用地的垄断和干预，形成了“两手供地”模式［4］，主要表现为低价大量过度供给工业用地以实现“以地引资”，高价少量限制供给商业用地和居住用地以实现“以地生财”［5］。

要素扭曲会对经济发展产生冲击，如Brandt研究发现我国不同省份的资本要素扭曲造成了TFP损失［6］。土地要素配置同样会对产业结构升级产生影响，多数研究认为土地要素的扭曲配置阻碍了中国的产业结构升级［7-9］，并依此提出了很多建设性的措施，为本研究提供了有益借鉴。然而，现有研究还有两方面不足需要改进：一是土地要素配置扭曲测算精确度较低，多以土地面积、价格等相关统计数据的比值来表征，如协议出让面积与建设用地总出让面积的比值［10］、工矿仓储用地供给面积与建设用地总出让面积的比值［11］、商服用地平均价格与工业用地平均价格的比值［12］、工业用地最低出让价格标准与工业用地实际出让价格的比值［13］。也有部分文献利用生产边际函数模型来测算要素扭曲，如Aoki曾利用楔子模型测算劳动力要素扭曲配置［14］，Hsieh则通过HK模型来测算中国劳动力要素和资本要素扭曲配置［15］，张俊峰利用各类用地实际值与有效配置理论值进行比较，从而对不同制造业企业以及不同生产部门的要素扭曲程度进行测算［16］。二是测算数据覆盖的期间较短，关于土地要素长时间的数据尤其是面板数据相对缺乏，这导致相关研究未能在较长时间内分析土地要素配置扭曲对产业结构升级的影响，也无法体现两者关系的阶段性变化。

综上可以发现，现有文献关于测度土地要素配置扭曲程度、讨论土地要素配置扭曲与产业结构之间的关系尚需改进。本研究在构建土地要素配置扭曲模型的基础上，量化全国105个城市及其中三个经济圈土地要素在工业部门与服务业部门之间的配置扭曲值，之后借助工具变量法对面板数据进行分析，以测算其对产业结构升级的影响。本研究的边际贡献主要包括以下几方面：一是在阐释城市土地要素配置扭曲的形成机理基础上，构建包含土地要素的两部门生产函数。区别于以土地面积、土地价格来表征要素配置扭曲值的研究，本研究利用楔子模型对商服用途与工业用途的土地价格比来测算要素配置扭曲值，提高了测算精确度。二是与已有研究因数据缺乏而覆盖年份较少不同，本研究构建了包含105个主要城市20年的面板数据，从而可以在较长时间内分析土地要素配置扭曲与产业结构升级的关系，并采用工具变量估计法处理内生性问题。三是考虑到区域异质性，进一步对环渤海、长三角、珠三角这三个在中国具有代表性的经济圈进行对比分析，不仅科学回应了采用地价比、扭曲值来测算影响存在的差异，而且验证了不同经济圈在2008年房地产调控政策变化后表现出的不同因果效应。

二、理论分析与研究假说

（一）要素扭曲的基本理论

生产要素是社会经济活动的必备基本因素或条件。随着生产力发展以及生产关系变化，从古典政治经济学、马克思主义政治经济学到中国特色社会主义政治经济学，生产要素的内涵不断扩展，从有形到无形，从二要素论、三要素论到多要素论。二要素论认为劳动和土地是社会财富的重要源泉，劳动更是商品价值的基础；三要素论在二要素论的基础上增加了资本要素；多要素论主要包含土地、劳动力、资本、技术和数据五种要素［17］。新古典经济学假设在完全竞争的市场中，投入的要素价格应该等于要素的边际产出，也即同质要素在完全市场化配置的情况下，应能在部门间充分流动，此时的市场不存在要素扭曲。Chacholiades（1978年）认为，要素扭曲是由于市场不完善而导致投入要素的市场价格与机会成本之间的偏差，是投入要素在经济中的非最优配置。要素扭曲包含两种形式，一是要素市场的绝对扭曲，即要素价格不等于其边际产出；二是要素在不同部门之间的配置存在扭曲［18］。

如果投入要素2的数量为x*2时，厂商利润最大，则产出品价格乘以要素2的边际产量等于要素2的价格，即：

此时，生产要素的边际产品价值等于该生产要素的价格。

而实际情况是，土地要素投入在长期内是可以变化的，因此，厂商利润最大化的条件变为：

pMP1（x*1，x*2）=w1

pMP2（x*1，x*2）=w2

因而，当任何一个要素的边际产品价值大于该要素的价格时，厂商的选择是增加该要素的投入，直至两者相等；若要素价格不等于其边际产出时，则存在要素价格的绝对扭曲。

（二）城市土地要素配置扭曲的形成机理

土地作为经济社会生产的基础资源禀赋和空间活动载体，既具有自然稀缺性又具有社会性。同时，土地作为要素能以其资源属性和资产形态促进经济增长［19］。城乡分割的二元土地制度，让地方政府集土地所有者、土地供给者与土地垄断者三个身份于一体［20］。在招商引资、经济发展、官员晋升等目标追求下，地方政府通过垄断、配置、管制和定价土地资源等方式来干预土地要素市场，形成了农村集体土地征收的买方市场和城市建设用地的卖方市场。在城市建设用地市场上，地方政府一是“以地融资”获取城市建设资金，从而完善城市基础设施建设，吸引投资者；二是低价大量出让工业用地，以使地方政府在招商引资的“横向竞争”中获胜，以获取税收收入；三是“饿地”，高价出让商住用地以获取土地出让金，弥补甚至补贴工业用地出让“底价”，并归还“以地融资”形成的地方债，最终形成一条“以地谋发展”之路［21］。

图1显示我国2008—2022年工业用地出让面积远高于商业用地及住宅用地，图2显示工业用地出让价格远低于商业用地及住宅用地，仅为后两者用地价格的1/10左右。部分城市不仅出现了大量价格低廉的工业用地供给，还开启了大规模“圈地运动”。然而由于缺乏产业支撑，该地逐渐沦为“空城”“鬼城”［22］；同时，其商业用地和住宅用地则供给量相对较低，商业租金和住房价格居高不下，引致人口、土地和住房的空间错配［23］。主要原因是地方政府统一管理城市建设用地，覆盖土地征收、开发、储备、出让等各环节，形成了土地用途管制、利用规划和招拍挂等相关制度，以对各类用地出让的规模、使用条件甚至价格加以影响和管制。因此，地方政府严格区分工业用地市场与服务业用地市场，在有效管理工业和服务业部门间土地要素流动的同时，无形中增加了土地要素自由流动的障碍，造成这两个部门的土地要素配置在一定程度上脱离了最优配置，土地要素在部门间的扭曲由此产生。基于以上事实和理论，提出本文的假说Ⅰ：我国部分地区土地要素配置存在扭曲。

（三）土地要素配置对于产业结构的影响机理

古典经济学派认为土地是重要的生产要素。由于土地要素存在边际报酬递减规律，土地要素的供给总量固定导致土地成为制约经济增长的关键因素。也即在一定技术水平下，在土地上连续追加劳动、技术、资本等生产要素时，在最开始阶段，追加要素投入越多，报酬随之增加越多；但当追加要素投入超过一定界限时，追加要素投入部分所获得边际报酬递减，最后土地的总报酬也会随之递减。新古典经济学派认为，资本要素和技术进步是经济增长的关键，土地要素可以被资本和劳动力要素替代。当总产出增加时，需要投入更多的土地要素和非土地要素，推动等产量曲线外移。然而由于土地要素供给的固定性，土地价格越来越高，只有通过非土地要素投入的增加来替代土地要素投入，产出增加得以持续。舒尔茨（Schultz，1993年）认为，技术进步和知识积累可以减少经济增长对于土地等稀缺资源的依赖程度，且土地要素对经济增长的贡献率下降是经济现代化的必然结果。

部分学者指出，虽然在城市化的初期，我国“以地谋发展”的土地要素配置模式，确实能为城市经济发展带来动力，但土地要素作为稀缺的资源性要素，其配置不合理将引发劳动力要素、资本要素的整体错配，从而阻碍我国产业结构升级［24］。一是在“横向竞争”过程中，大量中低端制造业企业因用地成本低而得以进入园区，容易导致工业用地非集约化和过度工业化［25］；同时，低地价会通过成本外部化、投资补贴效应和风险外部化等异化企业的生产和经营行为，不仅导致工业企业创新激励不够，还易导致过度投资［26］，但由于其投资成本明显低于社会成本，它们并不会被淘汰，甚至进一步导致城市低端产业的集聚。二是商住用地价格被抬高，导致服务业用地成本和用人成本增加，抑制服务业发展［27］；同时，房地产市场的繁荣容易导致以房地产业为主的消费性服务业的发展快于信息服务、金融投资、新型物流等生产性服务业，形成第三产业“空心化”［28］。可见，土地要素在部门间的配置是否合理，将影响对应的部门产出和效率，进一步影响产业结构调整。因此，不同区域应根据其经济发展的不同阶段，选择要素配置的有效方式。

土地出让面积是产业增加值的“晴雨表”，图1表明工业和住宅土地出让面积增加对产业增加值有提升作用，但商业土地出让面积对产业增加值在前期是促进作用，后期是负向关系，说明商业服务业主体在获得土地要素并将其作为生产经营场所后，其对土地依赖性降低，规模扩张更多来自劳动、资本及技术进步等方面。图2表明，工业、住宅、商业用地出让价差异很大，由于定价机制和部门属性不同，第三产业产值比重基本走向和商业用地出让价一致；工业产值比重与用地出让价走向相反，且弹性较高；而住宅用地出让价近年来尽管有所上升，但行业比重增长缓慢，说明不同类型用地价格对于产业发展影响较大。由此可见，土地出让面积和价格均有可能影响产业结构，而且工业、住宅、商业土地供给对产业结构的影响是不同的，其配置水平高低影响产业结构变动。不仅如此，区域经济发展水平也会影响土地要素的配置水平。图3显示2000—2019年我国环渤海、长三角、珠三角经济圈的商业用地、住宅用地、工业用地的平均出让价格与平均价格增长率之间存在差异。三个经济圈的工业和服务业增加值平均增长率分别为：10.75%和10.70%、11.67%和14.25%、11.65%和12.60%；且对应地均产值分别为：2.1万元/平方米和5.4万元/平方米、8.3万元/平方米和4.1万元/平方米、7.5万元/平方米和13.8万元/平方米。可见，地均产值差距较大。基于此，提出本文的假说Ⅱ：行业间土地要素配置会影响产业结构升级，并且存在区域差异。

三、土地要素配置扭曲模型及扭曲程度测算

（一）土地要素配置扭曲模型

为了分析不同部门间的土地要素配置扭曲，本研究分工业用地部门与服务业用地部门来测算土地要素配置扭曲程度。借鉴Aoki［29］和Hsieh［30］对劳动力要素、资本要素配置扭曲的研究，将土地要素作为经济增长的要素纳入生产函数。具体的模型推导如下：

假设城市经济体中包含工业部门（S）和服务业部门（T）两个部门，其生产函数分别用纳入土地要素的道格拉斯生产函数YS=ASKαSSLβSSRγSS和YT=ATKαTTLβTTRγTT表示，其中Y、K、L和R分别代表两个部门的总产出、总资本要素投入、总劳动力投入和总土地要素投入，K=KS+KT，L=LS+LT，R=RS+RT。AS和AT分别为两个部门的全要素生产率（TFP）。地方政府为促进经济增长，往往根据本地区重点支柱产业来制定相应支持政策，导致产业发展出现差异。而产业发展差异会导致生产要素投入和收益不同，进而引起劳动力、资本、土地等要素在不同产业、不同部门间的流动。为简化模型，本研究假设资本要素和劳动力要素在工业部门与服务业部门间流动不存在障碍，也即两个部门的资本要素和劳动力要素的边际产出与要素价格相等。由于地方政府在土地出让市场上具有控制权，假设土地要素在工业部门与服务业部门之间流动面临着政策和经济上的障碍，那么，两个部门间土地要素价格即土地出让价格存在差异，分别用PSL和PTL表示，其中PSL=γSYS/RS、PTL=γTYT/RT。由此可以推断出：

式（1）中：σS、σT分别为部门产出占比；γS、γT分别为部门土地要素产出弹性。借鉴Aoki［31］的研究，引入一个楔子来表征要素市场的配置扭曲。

（二）城市土地要素配置扭曲值测算

样本数据来源于中国城市地价动态监测体系，该体系由中国土地勘测规划院主办，始建于1999年，以“国土资源大调查”之“城市土地价格调查与评价”项目为平台展开，现已形成覆盖全国105个主要城市和各重点区域的地价动态监测体系。其设立国家级标准宗地1.1万余宗，定期、定点采集市场数据，实现了对全国重点城市及区域土地市场价格状况的动态描述，具有科学性和代表性特征，是国土资源管理部门参与宏观调控的重要数据支撑。由于该体系的城市和区域平均土地价格数据仅覆盖2000—2019年，为了全面且连贯地展示我国经济发展不同阶段重点区域的土地要素配置变化，本文采用2000—2019年为观察期，利用商服用途与工业用途的土地价格来计算地价比，如表1所示。通过城市各部门产出、资本要素、劳动力要素和土地要素的面板数据进一步计算土地要素弹性，根据公式（3）测算土地要素在工业部门和服务业部门间的配置扭曲值。工业和服务业部门的增加值、固定资产投资、从业人员数来自《中国城市统计年鉴》《中国固定资产投资年鉴》及城市统计公报。其中，增加值取2000年不变价；固定资产投资以2000年为基期，采用永续存盘法，折旧率取9.6%，计算固定资产存量。用地面积数据来自《中国城市建设统计年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》，工业部门用地对应城市工业建设用地及城市建设仓储用地；由于房地产企业在生产经营过程中获取了土地增值收益，因此，服务业部门用地对应城市建设商业服务业设施用地及当年新增居住用地。为了进行区域异质性分析，本研究选取环渤海、长三角和珠三角三大经济圈的城市土地要素配置进行对比分析，其中环渤海经济圈以北京为中心，包含天津及辽宁、河北、山东等省的13个城市；长三角经济圈以上海为中心，包含江苏、浙江等省的13个城市；珠三角经济圈主要包含广州、深圳等广东省的8个城市。三大经济圈土地要素配置扭曲值具体计算结果如表1所示。

从平均值看，商服用地与工业用地的地价比年平均值最高的地区是珠三角经济圈，高达11.778；地价比最低的是全国105个城市的平均值，为6.907；土地要素在工业部门和服务业部门间的配置扭曲值年平均值最高的地区是长三角经济圈，高达3.182；扭曲值最低的仍是全国105个城市的平均值，为0.957。假说Ⅰ得以验证。

从趋势看，无论是105个城市还是三大经济圈的城市，其扭曲值均呈现出2006年之后下降、但2008年之后骤增的变化过程。造成该变化的原因可以归纳为两方面：一是2006年8月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确规定我国工业用地出让由协议出让方式为主转变为以招标、拍卖、挂牌的公开出让方式为主；同年12月颁布了《全国工业用地出让最低价标准》，并在2007年9月，以国土资源部部令（第39号）的形式再次进行明确。由此工业用地价格由之前的零地价、低地价突然上涨，进而导致2006年之后，工业用地与商服用地价格差距缩小，直接体现为扭曲值下降。二是2008年全球金融危机发生后，我国大部分出口加工业和金融、贸易服务业受到冲击，国家出台“四万亿”经济刺激计划，加强基础设施建设，放松对房地产市场调控，通过各种财税优惠政策扶持工业企业发展。然而，部分企业却将原本用于发展本行业的资金转向了房地产市场，由此带来商服用地价格的新一轮上涨，工业用地与商服用地价格差距进一步扩大，因而2008年之后扭曲值进一步加大。

虽然全国105个城市的地价比仍在上升，但扭曲值在2013年达到峰值后便开始缓慢下降。其原因是2008年后，房地产调控政策开始紧缩，陆续从限购、限贷、限面积等多角度进行调控，导致房地产价格趋稳。2013年，党的十八届三中全会召开，明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，农村土地制度改革开始推进，土地要素市场化配置效果开始显现。尤其是党的十九大以来，“房住不炒”“完善按要素分配的体制机制”“经济高质量发展”等相继提出，推动扭曲值缓慢下降。

分经济圈看，环渤海经济圈的扭曲值同样在2013年达到峰值，但地价比却一直增长，2017年达到峰值；长三角、珠三角经济圈的地价比和扭曲值都在2013年达到峰值。可以发现，采用地价比衡量土地要素配置关系实际上忽视了土地的生产要素特征，例如珠三角经济圈地价比最高，但扭曲值却低于长三角经济圈，主要原因是该经济圈工业用地作为要素投入工业部门的边际产出与其要素价格的匹配性要高于长三角经济圈，也充分说明其土地要素配置更加优化。

四、城市土地要素配置扭曲影响产业结构升级的实证分析

（一）模型设计与变量选取

为了研究土地要素配置扭曲对产业结构升级的影响，本研究建立以下面板数据模型：

式（4）中：下标i代表第i个城市；t代表第t年；u为残差项；被解释变量IS为产业结构升级指数，借鉴张苗［24］的方法，将第一、二、三产业都构建在指数中，如下：

式（5）中：YW、YS、YT分别表示第一产业增加值、第二产业增加值、第三产业增加值；Y是YW、YS、YT之和，1≤IS≤3，根据发达国家经验，随着城市经济发展，IS取值越大表示产业结构服务化程度越高。

自变量LS：土地要素配置扭曲值，由式（3）计算获得。

控制变量：根据相关文献［32-34］，城市开放程度、基础设施建设水平、金融深化程度、人力资本水平、城镇化水平越高，对于产业结构升级越有利；而自然资源禀赋负向影响产业结构升级，其原因是以矿产为主的自然资源丰足的城市更容易陷入“资源陷阱”，从而对先进制造业和服务业的发展产生抑制效应，长久影响该地的产业结构升级；地方财政自主度负向影响产业结构升级，根据前面的分析，地方财政自主度越高，则地方政府越有“以地谋发展”的动力。因此，本研究主要选择7个变量作为控制变量：（1）城市开放度（OP），由当年汇率折算成人民币的进出口总额与GDP的比值表示；（2）基础设施建设水平（RS），由市辖区人均铺装道路面积表示；（3）金融深化度（FD），由年末金融结构贷款余额与GDP的比值表示；（4）地方财政自主度（GC），由地方财政支出与GDP的比值表示；（5）人力资本水平（HR），由普通高等学校在校学生人数与总人口的比值表示；（6）自然资源禀赋（NR），由采矿业就业人员数与工业就业人员数的比值表示；（7）城镇化水平（CZH），由城镇人口占总人口的值表示。变量的统计性特征如表2所示。

工具变量：土地要素配置扭曲和产业结构升级之间可能存在反向因果关系，一个城市因产业结构升级获得较大收益后，地方政府官员会更倾向于将土地用于产出效益高的产业，从而影响土地要素配置扭曲。为了尽可能克服内生性问题，采用工具变量估计法进行分析。本研究选择两个工具变量，其一是参考李勇刚等［35］的做法，采用市委书记任职累计月数作为土地资源错配的工具变量进行回归分析。诸多文献指出，市委书记年龄、任职时间影响城市土地资源的配置方式 ［36-38］。在地区经济增长追求下，地方官员尤其是市委书记往往通过扩张式供给工业用地来提升经济增长、改变产业结构。地方官员在任越久，越倾向于短期内提升政绩，从而对土地要素配置方式产生较大影响。但是市委书记的任免由更高级别部门决定，且非经济因素考量远大于经济因素，因此，对于一个城市产业结构升级，市委书记任职时间是一个外生变量。其二是采用通过地理信息系统（GIS）计算的案例城市与北京、上海、深圳、广州四地球面距离之和与全国除本市要素扭曲程度均值的交互项作为工具变量。众所周知，这四个城市土地出让价格、房屋价格对全国各地城市用地价格具有风向标作用。一个城市距离四大城市越近，其土地要素市场受到的影响就越大；但距离越近并不意味着产业结构升级水平就高，甚至还可能因为要素虹吸效应而影响其产业结构升级水平，因此外生性近似满足。由于土地要素市场扭曲随年份而变化，但该工具变量并不随时间变化，这会造成第二阶段估计失效。因此，将工具变量与全国层面（除本市外）的土地要素配置扭曲程度的均值进行交互，作为新的具有时间变化效应的工具变量。

（二）模型设定形式的检验与结果分析

1.基准回归。对式（4）进行固定效应模型回归，并加入时间和地区双重效应。考虑到三大经济圈所属城市之间存在相关性，因此将模型的标准误聚类（cluster）到城市圈一级，其他71个城市归为一类。表3第1列直接考察土地要素配置扭曲程度与产业结构升级的关系，发现土地要素配置扭曲度显著负向影响产业结构升级；第2列考察加入城市资源、经济特征的控制变量，发现相同结论。

2.内生性考量。表3的第3列是采用两个工具变量估计的第一阶段回归结果。可以发现，两个工具变量都显著负向影响土地要素配置扭曲程度，意味着离北京、上海、广州、深圳距离越近，土地要素市场的扭曲程度越高，反之扭曲程度越低。市委书记任职月数越短，越倾向于采用快速大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的方式来配置土地资源，从而造成土地要素市场的扭曲，反之扭曲程度越低。第4列报告了采用工具变量估计第二阶段回归结果，异方差的弱工具变量检验F统计量远大于10，表明工具变量满足相关性特征；检验外生性的Hansen统计量的p值大于0.10，无法拒绝工具变量满足外生性的原假设；Sargan检验的卡方统计值为1.202，对应的p值为0.273 6，表明所有工具变量都是外生的。Kleibergen-Paap rk LM统计值为70.563，对应的p值为0.000 0，表明不存在弱工具变量。从估计结果上看，发现土地要素配置扭曲程度显著抑制了产业结构升级，控制变量系数符号与估计一致，基础设施建设水平、金融深化度、自然资源禀赋3个控制变量显著。第5、6列是仅采用官员任职时间作为工具变量的估计结果，可以发现，第一阶段官员任职时间显著负向影响土地要素配置扭曲程度，但是第二阶段回归不显著。这说明通过第一阶段提取到的外生信息是有限的，导致第二阶段不显著，从Hansen统计量、Sargan检验值看，其不满足工具变量外生性。第7、8列是仅采用到北上广深球面距离之和×全国除本市要素扭曲程度均值作为工具变量的估计结果，可以发现，两阶段回归均显著，异方差的弱工具变量检验F统计量远大于10、Hansen统计量p值大于0.10，无法拒绝工具变量满足外生性的原假设；Sargan检验的卡方统计值为0.803，对应的p值为0.3707，表明工具变量都是外生的。Kleibergen-Paap rk LM统计值为69.02，对应的p值为0.0000，表明不存在弱工具变量，这说明考察土地要素配置扭曲程度与产业结构升级的关系时，该工具变量更好。

3.稳健性检验。通过表3第2列和第4列，可以发现采用工具变量后，回归系数的大小和方向有所变动。为进一步验证实证结果的稳健性，本文删去市委书记任职月数这一工具变量，仅选择到北京、上海、广州、深圳球面距离之和×全国除本市要素配置扭曲程度均值作为工具变量进行回归（表4第5列）。结果显示，减少工具变量后，土地要素配置扭曲程度对产业结构升级的影响依然显著，不同的是，影响幅度有所增大，但金融深化度的影响变得不再显著。此外，考虑到土地要素配置扭曲程度影响的滞后性，本文剔除2019年的数据（表4第6列），采用工具变量法进行估计后显示，土地要素配置扭曲程度对产业结构升级的影响进一步增大。测量产业结构升级指标除了张苗［39］的方法外，还有More值和产业结构变动值K。本研究按照相关计算方法进行测算，然后按照工具变量法分析，表4第7列和第8列报告了采用替换的因变量所得到的回归结果。可以发现，土地要素配置扭曲程度对产业结构升级More值的影响显著为负，且影响有所变大，但自然资源禀赋的影响不再显著。土地要素配置扭曲程度对产业结构变动值K的影响同样为负，但不再显著，同时基础设施建设水平的影响不再显著。第9列是采用GMM方法对模型（4）的估计，可以发现，土地要素配置扭曲程度的确不利于产业结构升级。因此，土地要素配置扭曲程度对产业结构升级的影响显著为负，且影响有所降低，但控制变量不显著的个数有所增加。综合来看，通过稳健性检验可以发现，城市土地要素供给扭曲配置是显著负向影响产业结构升级的，而且采用张苗［40］ 计算方法测算的产业结构升级，要比采用产业结构升级More值、产业结构变动值K测算的影响结果更加稳健。假说Ⅱ得以验证。

4.异质性分析。城市土地要素供给扭曲配置和产业结构升级具有总量数据特征，城市土地要素供给往往通过影响微观主体行为，进而影响产业结构升级这些宏观变量。从微观向宏观传导深受资源禀赋、区域经济发展等异质性因素的影响，导致影响呈现非线性过程。对这种异质性进行验证，直接有效的方法则是通过分样本回归。本研究将这些城市按照三大经济圈进行划分，以验证城市土地要素配置扭曲对不同经济圈城市产业结构升级因果效应的异质性。如表5所示，可以发现，各模型Kleibergen-Paap rk LM统计量对应的p值均小于0.01，说明工具变量不是弱工具变量，第一阶段F统计量、Hansen检验p值以及Sargan检验p值等说明不存在弱工具变量且满足外生性。

由表5可以发现，2000—2019年土地要素配置扭曲与产业结构升级之间呈现负相关关系，表明三大经济圈的城市土地要素配置扭曲均不利于产业结构升级，其中环渤海经济圈的城市产业结构升级受到的影响最大，长三角的最小，并且对长三角和珠三角经济圈城市产业结构升级的影响是显著的。对比2000—2007年和2008—2019年两个时间段，三大经济圈的土地要素配置扭曲对产业结构升级的负面影响大小和显著性水平均不同，其中2000—2007年，环渤海经济圈城市的土地要素配置扭曲对产业结构升级的负面影

响要大于2008—2019年，说明原国土资源部在2006—2007年相继推出工业用地市场化相关政策后，工业用地出让方式的转变导致工业用地出让价格更趋于土地的要素价格。2000—2007年，长三角经济圈、珠三角经济圈城市的土地要素配置扭曲对产业结构升级的负面影响要小于2008—2019年，主要是近年来，这些经济圈为了盘活土地资源以推动工业用地集约利用，实施“三旧”改造，长三角、珠三角经济圈商住用地价格相对于工业用地上涨过快而引起的，侧面说明这两个经济圈城市的土地要素配置扭曲更应该被纠正。

五、结论与政策建议

本研究在阐释城市土地要素配置扭曲的形成机理基础上，构建包含工业部门和服务业部门的两部门土地要素配置扭曲模型，在测算全国105个城市土地要素配置扭曲值基础上，采用工具变量法分析2000—2019年105个城市土地要素配置扭曲程度对产业结构升级的影响。研究获得如下启示：一是我国土地要素配置存在扭曲且近年来呈现趋缓态势，说明现行城市用地配置仍然存在效率低下问题；二是土地要素配置扭曲显著负向影响产业结构升级，说明现行城市建设用地配置不合理会影响该城市产业转型升级，必须对土地扭曲提高重视；三是土地要素配置扭曲对产业升级的影响存在区域差异，而且受房地产、土地政策的影响较大。因此，城市产业结构升级要考虑城市用地结构的区域差异，要因地制宜而不是“一刀切”推进。

基于上述结论，为推动城市经济的高质量发展，本文提出如下建议：

一是完善土地要素市场化运行机制，促进土地要素自由流动。优化土地利用计划的制定和审批管理，健全产业用地的供应体系，以产定地，着力强化考核地方政府土地利用计划的完成情况，尤其是工业用地投资情况，将供地率和用地强度同时作为重要考核依据，从而避免工业用地的粗放利用。根据地区经济发展程度制定合理的工业用地投资强度和建设强度指标，对逾期未完成投资和建设规模的要予以警示或者取消相关优惠政策。及时总结要素市场化配置综合改革试点工作取得的有益经验，着力提高土地要素在城市、产业、行业之间的配置效率，明确政府在土地要素市场化配置中的角色，切实促进土地要素自主有序流动。在符合国土空间规划和用途管制要求下，创新各类用地转换供给政策，鼓励低效占地企业主动腾退工业用地，或推动其土地利用由工业用途向商业及居住用途转换。

二是强化产业结构升级与土地供应优化相结合，转变地方政府“以地谋发展”的增长模式。强化城市群建设，结合本地优势做好产业区域布局，优化土地供应结构，避免盲目招商引资和高能耗产业重复建设，鼓励发展高新技术产业。规范工业用地项目引进程序，引入听证制度，鼓励群众参与政府对土地用途和效率的监管。根据不同类型用地企业生命周期，完善工业用地长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等供应模式。三大经济圈城市要着力改变依靠工业用地“底价竞争”，强化土地及人才要素的市场化建设，优化要素的配置结构，全面加快产业结构优化升级。中西部城市要着力改变低价粗放利用工业用地来承接产业转移的方式，着力提高土地集约节约利用技术，优化用地结构。

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Research on Distortion in the Allocation of Urban Land Factors

and Upgrading of Industrial Structure

Abstract： In the context of market-oriented factor reform， land represents the most fundamental element. The market allocation of land and its impact on upgrading the industrial structure profoundly influence high-quality economic development， which is crucial for accelerating the improvement of the socialist market economy system. This study constructed a land allocation distortion model and measured the distortion values of land factor allocation in 105 cities across the country. The instrumental variable method was then employed to analyze the impact of land factor allocation distortion on industrial structure upgrading in China and cities in the three economic zones from 2000 to 2019. The findings indicate heterogeneity among various regions and that the distortion of land factors between the industrial and service sectors has slowed down recently. Additionally， the negative impact of distorted land allocation in the Yangtze River Delta and Pearl River Delta economic zones on industrial structure upgrading gradually became stronger after the 2008 financial crisis， indicating that the current allocation of urban construction land not only has the problem of low efficiency but also restricts the pace of industrial upgrading. To accelerate the upgrading of industrial structures， local governments should transform the path of “seeking development through the land，” improve the market-oriented allocation mechanism of land factors， and optimize the urban land supply structure according to local conditions.

Key words：land element; land supply; allocation distortion; industrial structure