简论全面抗战时期国民政府劳工福利相关法的颁布与成效

作者简介：张艳，延安大学历史文化学院。

【导读】全面抗战时期，国民政府为缓和阶级矛盾，适应战时需要，颁布并实施了众多劳工福利法案，涉及劳工生产生活的方方面面。这在一定程度上维护了劳工利益，管控了工人运动，也有效支持了抗战，但因为经费有限及实施不彻底，很多内容皆流于形式，与现代化劳工福利相关法大相径庭。

劳工福利作为社会福利的一种，首先在经济发达的西欧兴起和发展，而劳工福利立法则是保障劳动福利的重要立法举措。南京国民政府自1927年成立以来，出于自身现代化的努力及工人运动形势所迫，在一大批英美法学家的影响下，积极完善着国内劳工福利相关法。全面抗战时期，如何激发国统区工人阶级参与抗战和最大限度管控工人运动以维持自身的统治，成为国民政府劳工福利立法的主要考量。

一、全面抗战时期国民政府劳工福利相关法的颁布

为适应战时需要，国民政府在1937年到1945年间颁布和实施了众多劳工福利法案，其涉及内容广泛，有以下特点：

第一，全面抗战时期劳工福利事业主要由社会部和经济部专管。1932年1月农矿、工商二部合并为实业部，仍设劳工司，内分保工、监理、益工三科。主要负责解决劳资纠纷、社会救济、卫生教育问题等相关事务等工作。1938年实业部改为经济部并取消劳工司，内设6司3厅及统计室。其中在工业司内设科专管劳工事宜，特别是对技术人员的薪资待遇、教育问题及失业的生活问题等进行详细处理。1940年国民政府将其划归行政院，其下设的社会福利司第二科、第四科和工矿检查室专掌社会福利、解决劳资冲突、仲裁劳资矛盾等事务，到此时劳工福利事业才有了专司机构。

第二，全面抗战时期劳工福利相关法大多于1943年颁布。1943年对于国民政府乃至整个中国而言，都是一个重要的时间节点。1月11日，国民政府与美英签订新约，废除两国在中国的法外特权和一切形式上的特权。太平洋战场取得初步胜利，中国作为对日作战的盟国参加开罗会议并签署了《开罗宣言》。日军发动冬季攻势，长期的经济封锁和掠夺致使国内资源匮乏。国共两党长期的对峙和摩擦加上地方割据势力的发展，社会秩序混乱不堪。

二、全面抗战时期国民政府实施劳工福利相关法的原因

（一）政府认识

以蒋介石、孔祥熙、宋子文为代表的国民政府要员，一贯推崇欧美国家的发展模式。欧美的福利政策，自然也成为他们学习的对象。蒋介石为团结劳工，公开表示“政府是重视利益的，对于失业的使之有业，对于有业的改良其生活，都是政府应负且应尽的责任”。孔祥熙担任工商部长时也将劳工福利法事业的发展和完善作为其工作的一部分，表示要“依据经济主义及劳资合作之原则，审定劳工法规，并积极促进劳工福利事业”，他在后续的工作中践行和完善了其主张。

（二）对日持久作战的需要

全面抗战时期，日本侵略“致中国工厂被毁者8927家，工人失业者1200万人，子被杀，妻被污，不设防之城亦遭轰炸”。战时需要大量的物资供应，而劳工就成了首要的力量。他们在物资生产、战时宣传、慰劳伤兵等方面都尽力而为，一大批抵抗日军侵略的爱国劳工涌现出来。在上海租界，各种迅速组织起来的“战时服务团”，正像雨后春笋般涌现出来。他们除了在厂矿中积极动员外，还在租界市民中鼓动宣传，动员广大手工业者走出店铺，共同参加抗日救亡运动。

（三）解决“劳工荒”问题

战时国民政府采取义务征兵和强制入伍的手段，导致后方生产劳动力不足，厂矿生产量持续下降，而劳动力的短缺，特别是专业技术人员的匮乏是物资供应必须克服的一大难题。

一方面，要最大程度发挥劳工生产积极性，就必须改善劳工福利待遇。国家的福利政策不仅能够动员广大民众参与生产建设，还可以保证劳工基本生活，坚定民众抗战胜利的信心，增强国家凝聚力。另一方面，要振兴实业，发展经济，专业技术人员的需求量就会大增。但很多人不愿屈居于穷乡僻壤之地，“或者出于交通阻塞或其他环境限制，很多技术人员不能到达后方，造成后方技术人员的缺乏的现象，导致妨害生产秩序，影响战时生产”。劳工福利法案的颁布和实施符合全国战时总动员的要求，更能解决“劳工荒”的问题，保证战时需要。

（四）管控工人运动

全面抗战爆发后，工人运动仍时有发生，它威胁着国民政府大后方的社会稳定与生产秩序。四川地区的盐工为了维护自身的权益，“从1939年到1942年，不断举行怠工和请愿，其中影响较大的是1939年8月自贡盐场数万盐工，开展声势浩大的反对国民党政府在盐工中强拉壮丁的斗争。”重庆地区的工人运动也持续不断，“有断断续续延长近两年之久（1938年5月到1940年3月）的中华书局工人解雇纠纷；电信局报务员要求加薪的斗争（1939年秋）；市公共汽车工人要求生活津贴的斗争（1939年秋）……”由川渝地区可见整个国统区各行各业的工人运动之数量。

三、全面抗战时期国民政府劳工福利相关法的实施评价

（一）劳工福利相关法的有效性

国际劳工组织对中国的劳工政策十分关注，并于1930年成立中国分局，帮助中国成立劳工组织，建立劳工相关法，以致国民政府制定的劳工福利相关法与世界水平大体保持一致。在制定相关法律时，吸收了众多西方法律的内容或形式，因此，国民政府制定的劳工福利相关法与世界接轨。

除了相关福利法的颁布，国民政府还成立职工福利社作为监督机构，积极督导大型厂矿企业实施福利政策，以保障劳工利益，缓和紧张的劳资关系，巩固国民党统治。如在多个大型城市设立职业介绍所，提倡劳工储蓄，劳工住宅的建立和低价出租，工厂托儿所和哺乳室的设置，不仅保证妇女正常生产活动，还提高了妇女在劳动生产中的地位；在改良劳工保险方面，“上海人力车夫互助会之车夫团体寿险、浙赣铁路员工团体寿险和民生公司的职工互助保险都是当时具有相当作用的保险”。此外，国民政府还重视劳工教育，以提高劳工素质，顺应时代的发展变化。这些举措在一定程度上稳定了社会秩序，改善了劳工生活水平，巩固了统治。

（二）劳工福利相关法的局限性

劳工福利法没能得到贯彻落实的一个重要原因就是法令本身存在漏洞。如《职工福利金施行细则》中，规定雇佣职工达到50人以上的银行、公司、行号等需要按照《职工福利金条例》给予职工福利，这就意味着不足50人的小企业职工权益无法得到保障。《非常时期工厂矿场伤病津贴及死亡抚恤条例草案》表示，因职受伤的劳工，如果满一年依旧没有痊愈或没有工作能力则不再发放津贴或抚恤金，可见厂矿的津贴及抚恤是针对依旧有或未来仍有工作能力的职工发放的。所以全面抗战时期国民政府的劳工福利法在制定之初就有很多漏洞，因此难以真正为劳工谋得实际利益。

同时，此时日本侵略者在我国侵夺资源，抢占工厂，大肆破坏金融环境，极尽压榨劳工利益之能事，使得我国工业发展遭到了巨大灾难，各地工人运动此起彼伏。国民党内部派系林立。在体制外，中国共产党领导的抗日武装力量得到了长足发展，提出了自身的新民主主义政治诉求。民族资产阶级则要求保障人权，并掀起两次宪政运动。各民主党派认清国民党表面“联合抗日”实则“消极抗日”的意图后，积极与共产党联络合作，国民党及国民政府的威信大不如从前。

第三，企业实施不彻底。既然政府无法提供资金支持，企业就成了福利金的提供者，但当时“资方一方面资本有限，一方面不愿意为工人办福利；工会的会费收入极少，因此资金短缺是阻碍劳工福利政策推行的最大障碍”。南洋兄弟烟草公司1937年至1945年的纯利润是15.04亿元，职工福利金支出为0.0372亿元，仅占纯利润额的0.02%，远远不及《职工福利金条例》中“营业年度结算有盈余时，就盈余项下提拨备份百分之五至百分之十”的规定。像这样的大型企业福利金提拨都无法达到规定标准，可想而知中小型企业和厂矿更不愿意出资办福利或者远远达不到标准。

第四，《职工福利金条例》规定，福利金需由企业承担，但资本家都是逐利的，为了弥补资金的缺口，厂矿主订立各种极端的“奖惩条例”来剥削工人。现以申新纱厂第九厂的罚款制度和最低工资水平为例（如表1、表2），分析资本家对工人的剥削和压榨。

表1  申新纱厂第九厂的罚款规定表

罚款原因 金额

打一个大结 罚款五分

结打好纱没拉直 每次五角

纱头没拉断 每根五分

结打好纱没拉直 每次五角

表2  申新纱厂第九厂最低工资表

工资条目 金额（元）

每天扣饭工资 0.2

准备科每人（每天）平均工资 0.542

织布科每人（每天）平均工资 0.625

整理科每人（每天）平均工资 0.544

保全科每人（每天）平均工资 0.571

全部统扯每人（每天）平均工资 0.589

对比上表可以得出，申新纱厂第九厂工人工资水平低，罚金过高，甚至很多人工作一天都不够交罚款，再加上当时物资匮乏、物价上涨，工人常常食不果腹。迫于生活，很多人“在上工前一个小时就进厂做工，为的就是多做几分钟，多吃一口饭”！除此，工厂还会雇用“额外工人”，使得工厂不至于因为劳动力减少而停工。“厂方为加紧剥削起见，自动把平常额外数目增加，以保持着劳动强度的水准。”厂方甚至会为了降低生产成本强制厂内停工，而雇佣工资更低的“额外”人员。停工就意味着停工资，工厂全然不顾职工的生存需求，一切只以工厂的利益为主。

四、结语

全面抗战时期，南京国民政府为适应战时需要，责令由社会部和经济部专管劳工事宜，并颁布众多劳工福利相关法以管控工人运动。《职工福利金条例》解决了福利金来源问题，《非常时期厂矿受雇解雇限制办法》保障了工人工作权益，《工厂矿厂遭受空袭损害暂行救济办法》《劳资争议处理办法（修订）》等对劳工进行补贴救济。这些法律的颁布和实施在一定程度上维护了劳工利益，管控了工人运动，维持了抗日团结的局面，在延续其统治的同时，还促进了劳工立法的现代化发展。但国民政府的劳工福利法本身有巨大漏洞，又加上资金匮乏，严重脱离中国实际，导致相关福利法未在当时的中国得到有效实施。究其本质，国民政府颁布的劳工福利法是对资本的维护和管控，对劳工的保护杯水车薪。再加上复杂的社会环境和国际背景，缺乏长远眼光的国民政府并没有看到劳工福利带来的深远利益，以至于其劳工福利相关法的实施和成效远不及国际水平，更没有从根本上改变中国劳工的生产生活现状。

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