在河湖水域岸线“画出”一张蓝图

方静秋

近年来国家对水利安全越来越重视，持续打好蓝天、碧水、净土保卫战成为重点工作，以加快实施重要生态系统保护和修复重大工程，抓好水土流失、荒漠化综合防治。在国土空间规划一张蓝图管控的背景下，水利部门高度重视水利空间的保障，划定了水利管理范围线，保障河湖水域的岸线空间。但实际操作过程中却出现各种各样的问题，文章从河湖水域岸线空间进一步精细化管理的角度进行了详细的论述，也让相关工作人员在规划过程中加强反思。

研究背景

古语有云“无水不成城”，襄阳市作为汉江流域最重要的城市之一，其城市的发展史也是一场与水息息相关的抗争史。现在的襄阳市越来越重视水资源的保护和利用，在整体“一江九河”的水网结构上，形成了中心城区“一江碧水穿城过，十里青山半入城”的襄阳特色。近年来，在湖北省统一部署下，正在加强以流域综合治理为抓手的四化统筹发展的规划研究。但在实际建设过程中，对于河湖水域岸线空间如何利用，仍存在一定现实困境，笔者针对襄阳实际情况，进行了深入的研究。

存在问题

河湖水道整体建设环境发生重大转变，但水利管理范围线一直未及时更新调整。襄阳市域范围内整体划定河湖水域管理范围线面积为1460.66平方公里，而第三次国土调查确定的水域面积（包含全口径水域空间等）合计为：1329.70平方公里，管理范围线为现状水域面积的1.1倍。水利部门依据相关法律法规划定的河湖水域的管理范围线，需要进行严格管控，严禁以任何名义非法占用和束窄。并结合各地实际情况，规划形成河湖管理保护控制地带，依据该管控线对水域空间进行整体管控。

从水生态、水安全的角度该保护要求科学合理，需要严格贯彻落实。但实际情况是由于南水北调、汉江流域多个大坝的建设，导致整个汉江的水环境发生了巨大的变化，部分原定的堤防范围常年呈现无水状态，甚至很多区域内形成了人员密集的村庄和大量的永久基本农田。

如辖区内某镇，其现状的河湖管理范围线面积较大，包含现状的水面、沙洲、农田和村庄。现状的白马村、东合村、光明村、胡巷村、华岗村、黄河村、回龙村、街东村、毛梁村、青山村、屠巷村、新建村、薛梁村、袁巷村等约870户村民，1 276.18公顷耕地均被划入管理范围线内。事实上这个区域近20年已经没有淹过水，汛期也只是不超过30天淹没了沿江的滩涂地。现有的河湖管理范围线内有约72.68公顷的已批建设用地，原规划用于国家级风景名胜区的配套用地，整体计划打造文化旅游区，后由于水利管理的相关要求，这部分用地也一直闲置，也一定程度造成了资产的浪费。

河湖水域沿岸情况多种多样，对于岸线空间的管理缺乏担当，应加强精细化管理。河湖水域整体存在分布广、岸线长、周边情况多样化的态势，以汉江为例，汉江总长1 577千米，襄阳境内汉江全长195千米，流经一个大城市（襄阳市中心城区）、3个小城市（老河口市、谷城县、宜城市）及多个城镇。水利部虽然明确了在确保防洪、供水、生态安全的基础上，可兼顾航运、发电、减淤、文化、公共休闲等需求。但缺乏精细化的管理规范，导致相应市、县、区政府在操作层面存在诸多障碍，难以实施。

如水利部印发的《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（2022年216号文）中规定“光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。……不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，……不得妨碍行洪通畅。”虽然规划为全面限制在河湖水域岸线空间内布局，仅禁止在影响行洪或存在安全隐患的区域布局。但由于未明确其中具体限定和放开的范围，导致市、县、区水利部门在实施过程中，往往严格管控，按照河湖水域岸线管理范围线内严禁光伏电站、风力发电项目。

相关规划建议

为进一步加强河湖水利空间的精细化管控，在保障安全的同时，最大化的发挥每一寸国土的利用效率，特提出如下建议：

系统优化现状河湖水域岸线管理范围线。后续在水利管理中应深入落实中央的治水思路，主动践行水利改革发展总基调，系统地对现状水利管理范围线划定进行科学的论证。

深入调查摸底，按照实际的水环境情况，对防洪标准确实发生变化的河湖水域，重新组织论证后划定水利管理范围线。对部分重点区域能够通过加强水利工程设施建设后，可对河湖水域岸线管理范围线进行调整的，应明确提出相关的建设及实施意见，由相应的政府部门加快实施，在围绕针对具体河道的实际情况针对性的整治提升后，尽早发挥社会作用，提升水利基础设施水平，提高供水保障能力，有效改善水生态环境，同时进一步加强国土空间的利用效率。

积极与自然资源和规划部门在编的国土空间规划对接，正在形成好用、管用、能用的国土空间一张图，为系统的统筹水利空间开发利用、加强水利行业监管提供多规合一的基础和依据。

因地制宜对河湖水利岸线进行分区分类管控。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，妥善处理好水与国土空间体系中各类要素的关系，以流域综合治理为基础，水域空间全系统推进，供水用水、防洪防汛、生态景观、文化活动综合考虑，生态保护、水土保持、人文景观、防洪减灾和协同管理，统筹安排推进。

同时建议以有效保障经济社会高质量发展和人民群众高品质生活为出发点，对于岸线空间的利用应坚持以人民为中心，根据人民的实际需求出发，对岸线空间进行分区分类管控，鼓励复合利用、避免一刀切。

例如在坚持尊重各地的实际情况、摸底水利发展的短板和弱项，坚持空间均衡、系统治理的基础上，提出“生活水利、生产水利、生态水利、安全水利”总体布局要求，并结合相应的市县级水利基础设施专项规划中对岸线空间进行分类管控。

位于城市区域，可在保障行洪安全的同时，允许在河道范围内利用常水位以外的空间，结合生态化岸线的建设，打造亲水空间、适当布置部分文化活动、体育健身、游憩绿道等空间。

位于乡村区域，在不影响行洪，且在3-5年一遇洪水位外，保留现有的耕地和园地，同时在地质条件适宜的区域，可允许地方根据需求进行农田的高标准改造。

同时考虑系统解决能源供应问题，提升清洁能源的保障力度，对光伏和风力发电及其相关项目建设不搞“一刀切”，在不影响行洪安全且满足相关法律法规的前提下，可将允许复合利用，建设光伏电站、风力发电等项目的图斑在水利规划一张图上予以明确。

加强相关河湖水域岸线空间管理要求的宣传。水利部印发了《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》（2022年216号文），第一次正式发文明确了岸线整治修复的思路，也明确在河湖治理过程中不应大挖大填，要顺应原有的地貌特征，尊重原有的河道走向，尽可能保持岸线的自然风光。对于过去普遍存在于水利工程改造中的河底抹水泥，河岸贴瓷砖等“工程化”的河道治理乱象，从政策上进行了杜绝。但实际情况是仍有很多地方，对于政策未能及时掌握，导致仍在进行违背自然生态理念的河道整治，如2023年7月，曝出的河南郑州金水河河堤干挂天然大理石工程问题。

建议需要加强对最新的河湖水域岸线空间管理要求的宣传，对岸线治理加强监管。在尊重科学、尊重自然，因地制宜、安全第一的前提下呈现河道之美。

总的来说，目前水利空间管理还不够精细化，各级党政机关需要加强协调水利空间的保护、规范各类涉水空间的管控、积极化解矛盾，通过水利空间的高效管控，助推社会经济的融合发展作为进一步提升依法治水管理能力和水利公共服务水平的重要内容。精简优化行政审批事项和审批流程，进一步推进水利工作管控的公开透明，加强多层次多角度的政策宣讲，通过优化服务平台，进一步提升办事水平和效率。

（作者单位：襄阳市城市规划设计院有限公司）