“双碳”背景下煤炭产业政策研究

殷帅 马紫菁 麦伍兰·阿西木 高俊莲

摘  要：在“碳达峰、碳中和”目标背景下，运用扎根理论和文本分析法对2020—2022年中国中央国务院及其直属部门出台的有关煤炭产业的33份政策文件和习近平总书记发表的37篇有关“双碳”目标的重要讲话、书信等文件等进行质性研究。通过对煤炭产业政策数量及颁布机构特征分析、政策主题分析和政策关注点对比分析，构建煤炭产业发展政策的核心机制理论模型，并对理论模型进行分析。研究发现：政策发布体现单部门和多部门联合发布并存的特征；煤炭产业发展政策由技术、制度、价值三个核心范畴组成，具体可分为技术与创新驱动、产业发展环境、产业升级与革新、发展方式与战略选择、资源与环境保护五个主范畴；习近平总书记关于“双碳”目标的讲话和书信等文件的注意力集中在推动绿色发展、建设生态文明、推进经济转型三个方面；不同煤炭产业政策关注点各有侧重，但整体具备协调性。研究有助于了解我国煤炭产业发展政策的总体特征、关注点和目标导向，为相关部门进一步修正、补充和完善相关政策决策提供参考和依据。

关键词：碳达峰；碳中和；煤炭；政策分析；扎根理论；质性研究

中图分类号：F426.21      文献标识码：A   文章编号：1005-6432（2024）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2024.17.015

1 引言

“双碳”战略目标的提出有助于推动我国能源消费结构的调整，加速能源消费主体由化石能源向非化石能源过渡。与此同时，我国能源需求呈刚性增长态势，能源安全是首要解决的问题。俄乌冲突、中美战略博弈升级等新形势下，国际地缘政治与能源供需格局的变化对能源系统提出了新的挑战。我国能源具备“富煤、贫油、少气”的资源禀赋，煤炭是我国能源供应的主体，也是钢铁、化工等产业的重要原材料，为支撑我国经济发展做出了重要贡献。煤炭产业的转型发展对于“双碳”目标的实现以及国家的能源安全至关重要。

处理好碳减排与保障能源安全的矛盾是煤炭产业发展的关键之一。近年来，煤炭在能源消费总量中的占比不断下降，但仍维持在50%以上。可再生能源短期内难以大规模替代传统化石能源，因此在未来较长时期内，煤炭仍将是确保我国能源安全稳定供应的关键所在。

煤炭产业发展政策可以体现政府对煤炭产业发展的规划和目标。我国煤炭企业以国有企业为主，具有较高的政策响应度和执行力，因此作为煤炭产业结构转型升级的风向标，合适的产业政策有利于煤炭产业向“绿色清洁高效”加速转型。研究煤炭产业发展政策，分析政策的总体特征和侧重点，这对于政府总结过去经验，合理制定未来煤炭产业发展政策具有重要意义。

目前大多研究是基于2020年前出台的煤炭产业政策进行的，缺乏对2020年“双碳”目标提出后出台的煤炭产业相关政策的研究，加上现有研究缺乏从全面整体的维度对煤炭产业系统性的政策研究。因此本研究基于扎根理论和NVivo质性分析软件，对2020年—2022年我国煤炭产业相关政策和有关“双碳”目标等文件进行质性分析，剖析政策焦点，构建煤炭产业发展政策的核心机制理论模型，以分析政策的发展方向。

2 研究方法和数据来源

2.1 研究方法与工具

Barney Glaser和 Anselm strauss首次提出了扎根理论，它以经验资料为基础，以质性分析为手段，以实证数据为依据，构建一个完整的理论框架。其核心是从经验资料的基础上建立理论，是一种质性研究方法。

文章借助NVivo12运用文本分析方法，选择与煤炭产业碳中和各个维度相关的关键词进行分类汇总，逐层编码归纳等构建理论。编码过程分为四步：首先，将筛选好的政策文本导入NVivo12软件；其次，对政策文本进行开放式编码，形成对应初始概念；再次，结合研究继续进行深入分析和逻辑归纳，最终提炼出初步范畴；然后，对初步范畴进行主范畴提取与选择，再将各初始节点归纳至主范畴中；最后，在此基础上对已形成的模糊理论框架进行归纳整合，从主范畴中提炼出能系统包含其他范畴的核心范畴，构建煤炭产业实现“双碳”目标的政策核心机制理论模型。

2.2 数据来源

政策文本的选择在极大程度上影响研究的合理性和可靠性，为确保研究样本的权威性，主要通过各国家级部门官网等官方渠道选取“双碳”目标提出后2020-2022年的煤炭产业有关政策。为了保证研究样本的适切性和代表性，在筛选政策文本时坚持了四个原则：一是发文时间处于2020-2022年之间，即以2020年9月“双碳”目标的提出为起始至2022年9月我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系已经建立为止；二是发文机构为中共中央国务院及其直属部门；三是政策文本以能充分代表政府行为的决定、指示、意见、通知为主；四是政策文本以与煤炭生产、消费等有关的政策为主。按照上述原则，本研究共筛选出33份政策文本和37篇习近平总书记公开讲话稿作为分析对象，其中政策文本包含意见类11份，方案类8份，规划类7份，通知类5份以及指南类2份。

3 实证结果分析

3.1 政策数量特征

截至2022年10月份，陆续有33个与煤炭产业相关的政策文件发布，体现出中国顶层政府对建立健全“双碳”政策体系的决心，但目前尚处于探索阶段，政策制定较少。中共中央、国务院于10月24日印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》；国务院于10月27日印发《2030年前碳达峰行动方案》，更加深化确定我国当前贯彻实施如期达到碳达峰目标的核心任务和重点要求。至此，碳达峰碳中和“1+N”政策体系的核心部分制定完成，政策导向性更加明确充分，所以11月出台的政策文件较多。随着各项政策的出台，政策体系逐渐完善，有关煤炭产业政策减少。总体上，“双碳”目标提出以来，煤炭产业有关政策明显增多。

3.2 政策颁布机构特征

对2020年—2022年的33份政策文本的颁布主体进行汇总分析，发现颁布机构数量较多，共涉及22个部门；颁布主体关联多个领域，范围较广。颁布政策数量最多的三个部门为国家发展改革委、工业和信息化部和国家能源局，颁布政策数量分别为12、11、10。颁布部门级别最高的为中共中央和国务院，共发布政策9份，这部分政策影响力及效力最强。多部门联合颁发的政策共有18份，说明部门之间的具备较强的协作水平。各部门联合发布政策有助于打破各领域的信息壁垒，提高相关措施的可行性，但同时也要注意政策执行过程中各方责任的落实，以防出现沟通不畅、推诿责任的问题。除颁布的政策性文件外，习近平总书记发表的37篇讲话对各部门制定政策具有较高的指导性和影响力。

3.3 政策主题分析

基于力争实现“双碳”目标的背景，煤炭产业有关政策中的政府注意力体现了政府对煤炭产业未来发展的重视，反映了煤炭产业当下的发展路径和未来的发展趋势。按照质性分析方法四步骤进行编码，对初步范畴提炼形成五个主范畴，凝练其背后所具有的共性要素，再根据其内在的逻辑关系，建立起包括技术、制度、价值三个核心范畴在内的整体脉络架构。煤炭产业政策的参考点分布情况见表1，参考点数值频次高低反映了政府注意力分配的差异。

3.3.1 政策总体要求

从五个主范畴来看政策，在技术创新方面，强调煤炭行业需要采用清洁高效的技术来减少排放和提高能源效率；在产业发展环境方面，以提高行业集中度为目标，培育产业链领航企业、提高能源消耗工序准入标准、建立健全有关绿色发展政策支持、制定行业整体发展规划等；在产业升级与革新方面，政策鼓励煤炭行业向高端、增值的产品和服务方向发展，顺应国家经济发展趋势，积极推进供给侧结构性改革，淘汰落后产能，持续优化产业结构；在发展方式和战略选择方面，主张煤炭行业可持续发展规划，倡导绿色、低碳、节能、安全等理念；在行业资源和环境保护方面，注意完善生态环境保护措施、推进资源的循环利用、加强矿山生态修复等。通过对核心范畴与主范畴的参考点数量分析，发现政策注意力主要集中在产业升级与革新、发展方式和战略选择上，对技术与创新驱动关注度较低，未来政策需注意提高煤炭产业开放合作水平、提高科研强度、培养科技创新人才等。

总体而言，在“双碳”背景框架下这些政策对煤炭行业的发展提出了全面的发展趋势和要求。以技术创新、产业升级和环境保护为重点，旨在促进煤炭行业的可持续发展，同时支持中国到2060年实现碳中和的承诺。

3.3.2 有关重要讲话重点分析

习近平总书记在有关场合发表的重要讲话作为具有广泛传播性的官方正式发言，包含了对国家未来发展的目标和对过去工作的总结，是政府工作的指挥棒，具有较强的政治性、理论性、指导性的特点，在很大程度上是在向公众宣告或承诺政府将重视或投资于哪些领域。因此，选取过往重要讲话中有关煤炭产业发展的内容作为评测政府对于煤炭产业注意力的依据之一是合理的。

选取习近平总书记在公开场合发表的与“碳达峰、碳中和”目标有关的重要讲话、书信和文章等37篇，其内容可分为中国将为全球应对气候变化作出更大贡献和统筹有序做好碳达峰、碳中和工作两方面。总体上，对外加强国际合作，共同制定减碳目标和行动计划；对内统筹制定2030年前碳排放达峰行动方案，构建碳达峰、碳中和“1+N”政策体系。

在“碳达峰碳中和”目标下，大力发展新能源是未来可持续发展的必然趋势，加强煤炭清洁高效利用是统筹低碳发展和能源安全的必然选择。在选取的37份有关讲话中，有两次是习近平总书记在考察产煤大省山西、陕西时发表的，表示希望晋、陕等能源基地能在转型发展上起领航作用。在这两次讲话中，肯定了过去煤炭产业对我国经济社会发展的巨大贡献，同时强调了煤炭在未来相当长的一段时间内仍将作为主体能源存在。通过讲话文本分析发现顶层战略注意力聚焦于稳步实现能源结构优化、助力煤炭行业转型升级，重点关注绿色低碳技术攻关和应用、煤炭作为化工原料的生产成果及能源革命综合改革试点情况，大力推进煤炭利用向清洁化、低碳化、多元化发展。

3.3.3 有关重点行业有关政策主要关注点对比

钢铁、化工、水泥、电力等行业是国民经济的重要基础产业，也是能源消耗和碳排放大户。从以上主要耗煤行业有关政策的横向对比出发，能对煤炭产业的应用有更加充分的认识，有助于制定煤炭产业发展规划。以行业为依据，进行核心词凝练，可以发现各个行业对煤炭产业发展的影响，进一步深入挖掘煤炭产业发展的典型特征。

钢铁行业，如图1（a）所示。该行业的煤炭产业政策是以围绕钢铁行业整体性规划为核心，以行业转型升级、产能结构调整、追求企业技术进步等为发展目标。更注重行业体制机制层面的政策制定。

化工行业，如图1（b）所示。该行业通过推进煤炭生产的智能化，构建一个绿色、可持续、安全、高效的能源体系，从而大幅度提升能源供应的可靠性和稳定性。相较于其他行业，更注重生产层面的政策制定。

水泥行业，如图1（c）所示。该行业的煤炭政策聚焦于现代技术减少碳排放和促进可持续绿色未来的能力，推进运用新兴的技术、工艺促使各类资源的清洁高效循环利用。比其他行业更注重材料的循环处置、碳减排技术的研发和应用。

电力行业，如图1（d）所示。电力行业实现“双碳”目标的关键战略一是以风电光伏等新能源发电基地为主，将煤电从主力型电源向调节型电源、支撑型电源转型；二是通过使用先进的技术和设备来提高燃煤发电厂的效率。基于电力行业需要基础保障的特殊性，政策文本更关注煤炭消费控制、替代和先进技术、设备的利用。

当前我国煤炭行业已处于发展的关键阶段，同时面对着“双碳”目标的新挑战，煤炭产业必须主动应对，把握发展契机，积极推动智能煤炭开采、煤炭利用清洁、产业链集中化、绿色发展模式，以产业智慧发展为关键，数据驱动、数字化、智能化为支柱，形成推动我国煤炭行业提质改造升级的支撑点，实现由传统煤炭生产向煤炭生产服务化转变，促进煤炭由传统能源向清洁能源转变型。

4 结论

根据国家能源资源条件以及经济社会发展需求，煤炭在我国能源安全中起着“压舱石”的作用。随着新能源技术的开发和大力应用，煤炭消费量在能源消费总量的占比逐年降低的趋势不可避免，但是煤炭依旧是新能源发展的有力支撑和坚强的后盾。煤炭行业未来的发展趋势必然是低碳、高效、清洁、绿色、智能。

从政策文本总体特征来看，“双碳”目标提出后有关部门积极响应，加快政策出台及落实，单个部门发布和部门联合发布并举，但是在部门联合发布的政策落实时要谨防责任推诿，做好后期严格把控。

从政策文本内容来看，各行业之间联系紧密，以实现“双碳”目标为出发点，对行业整体从头部企业开始带动整个产业链提质改造升级，鼓励运用绿色低碳技术、设备。

从政策文本导向来看，一方面确定煤炭产业在保障未来国家能源安全和产业供应链安全的基础作用，为煤炭产业的转型高质量发展提供稳定的政策环境；另一方面是从煤炭行业产业链上游的生产设备和系统到中游的煤炭开采和洗选再到下游行业的应用全方位为煤炭产业转型发展提供可实施方案，从技术与创新驱动、产业发展环境、产业升级与革新、发展方式与战略选择、资源与环境保护六个主范畴发力引导煤炭产业向清洁化、高效化、智能化发展。

在机遇和挑战并存的情形下，煤炭产业必然迎来新一轮技术升级和产业转型。能源结构的优化和调整涉及的不仅是煤炭行业，还包括电力、化工、钢铁、水泥等行业。实现“双碳”目标需要国家各个部门的积极参与和配合。国家陆续发布的一系列与能源结构优化、煤炭行业调整相关的政策和文件为碳中和目标的实现提供了有力支撑和保障。

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[基金项目]中央高校基本科研业务费专项资金资助和中国矿业大学（北京）大学生创新训练项目资助（项目编号：202205025）。