排污许可制度实施与监管效果评估体系研究

王丽媛　孙洁梅　王娜　郭欣妍

摘要：在对江苏省13个地市排污许可制度实施与监管现状分析的基础上，利用层次分析法（AHP）构建符合江苏省特点的排污许可证实施与监管评估指标体系，对制度实施与监管的效果进行评估。得分率环境质量改善目标（71.9%）>环境管理效能目标（55.1%）>行政部门层面（50.2%）>排污单位层面（46.3%），与目前本省发证数量位列全国首位，大气和水环境质量为近五年来最好，排污许可工作重心将由核发逐步转变为证后监管的现状相符，但还存在多方面不完善。

关键词：江苏省；排污许可制度；效果评估

中图分类号：X820 文献标志码：A

前言

“十三五”期间，中国排污许可制度改革成效显著，相关法律法规和技术规范逐步完善，排污许可管理制度体系已初步形成，分行业核发排污许可证有序推进，固定污染源排污许可清理整顿统筹推动。2019年9月，江苏省生态环境厅发布《省生态环境厅关于开展2019年排污许可证申领工作的补充通告》（苏环办[2019]317号）明确尽早实现固定污染源“核发一个行业、清理一个行业、达标一个行业、规范一个行业”的环境管理目标，计划在2019年底前完成固定污染源排污许可证核发。截止2020年7月3日，全国共计核发排污许可证241999张，江苏省发证数量35679张居全国首位，清理整顿完成率为98.1%、发证完成率为78.9%，均位列全国首位，工作重心将逐步由核发转变为证后监管与评估。此研究考虑江苏省现阶段排污许可证制度实施和监管的主要影响因素，确定易评价、易获得的评估指标，建立具有针对性、完整性的评估体系，为排污许可证制度的实施和完善提供依据。

1 评估体系构建

1.1 评估指标体系及权重确定

在梳理近年来江苏省排污许可的管理模式、技术支撑、法律基础、执法情况、信息化建设等基础上，确定一级指标，采用层次分析法（AHP），通过征求相关领域专家意见，及调研各指标的可得性，筛选确定二级指标。设计4份打分表发放32份，请32位相关领域专家打分，收回32份。将打分结果列出判断矩阵，利用SPSSAU软件进行判断矩阵层次单排序及一致性检验，如果一致性比率（CR）<0.1，则通过检验，记录权重值，否则调整判断矩阵，至满足CR<0.1，记录权重值进行层次总排序，计算指标层对于准则层的权重，统计专家各项指标权重得到平均权重。筛选出的指标、依据及权重见表1。

1.2 评估指标计算

总评分等于环境质量改善目标、环境管理效能目标、行政部门层面、排污单位层面所含二级指标评分的加权和。定义公式如式（1）：

式（1）中，Z为排污许可制度实施与监管效果评分；B1为环境质量改善目标各项指标评分；B2为环境管理效能目标各项指标评分；B3为行政部门层面各项指标评分；B4为行政部门层面各项指标评分。

（1）C1、C2、C3、C4、C17、C18、019、C20等指标评分公式为式（2）：

C=C／总量×100%×权重 式（2）

式（2）中，C为指标达到相关标准的数量。

（2）C16指标的评分：次数达到证企业数量的15%、10%、5%、2%，分别计2.0-2.9分、1.0-2.0分、0.5-1.0分、0-0.5分。

（3）C23指标的评分：次数达到证企业数量的20%、15%、10%、5%，分别计2.0-2.9分、1.0-2.0分、0.5-1.0分、0-0.5分。

（4）指标按照执行的优劣程度按4个等级评分，优为（90-100）%×权重、良为（60-80）%×权重、一般为（30-60）%×权重、差为（0-30）%×权重。

（5）各项指标中的完成度用得分率表征，定义公式如式（3）：

得分率=指标得分值／指标满分值×100% 式（3）

2 数据来源

采用以下4种方式收集信息与数据：（1）向江苏省、各市、同区、县级生态环境局等排污许可管理部门调研，获取2020年水质、空气环境优良率、排污许可证改革进展、发证情况、公众参与渠道及状况、管理存在问题、与其他制度的衔接情况等；（2）选取南京、扬州、镇江、常州、南通、徐州等地40多家重点企业进行访谈，调研企业自主管理、主体责任落实情况；（3）通过历史数据查询、抓取、比对等多种方式开展大规模的数据撷取，获得江苏省各地市环境达标、污染物削减情况、自行监测落实等信息；（4）发放纸质问卷征询环保管理部门、企业、专家、公众等社会各界对排污许可实施情况的意见或建议。

3 结果与讨论

3.1 一级指标

如图1所示，环境质量改善目标得分率为71.9%，完成度较好，与目前江苏省排污许可证发证数量位列全国首位以及大气和水环境质量为近5年来最好，总体改善幅度居长三角地区首位的现状相符。环境管理效能目标得分率为55.1%，指征工作重心正由核发转变为证后监管。江苏省也正汲取先进省份的经验，如上海市“三监联动”证后监管系统、陕西省“审计式”监管框架监管实施，提出了每年开展一次专项执法检查，针对重点区域、重点流域、重点行业不定期开展检查，将排污许可执法检查纳入到日常“双随机”检查等措施。行政部门层面、排污单位层面得分率较低，说明在政府服务和企业主体责任履行方面还需要提升。

3.2 二级指标

3.2.1 环境质量改善目标

由图2（a）可知，C1、C2排污许可对污染源的覆盖得分率高于C3、C4环境质量情况，主要原因为未建立基于区域环境质量的许可排放量核定方法。以水环境为例，各区域污染物排放标准是其功能区水质标准的临界值，区域许可排放量是以行政区为单位进行分配和控制，而污染源排污许可量以企业为单位进行许可，导致各区域环境质量要求与企业排放没有直接关系。这一问题在全国范围内尚未理顺。江苏省将行政要求纳入排污许可管理，在13个地市全面执行大气污染物特别排放限值，涉及行业排污许可证进行相应变更。各市虽未与环境质量形成直接反馈关系，但许可管理发挥桥梁纽带作用，实现了环境质量目标与污染源环境管理的部分衔接。

3.2.2 环境管理效能目标

由图2（b）可知，环境管理效能目标中4个二级指标得分率低于50%-其中，C8人员配备和部门分工的合理程度得分率为49.2%，调研发现，各地市执法部门针对排污许可日常执法的占比低，对执法人员的相关培训不足，执法人员现有知识体系不足以支撑排污许可执法要求。C9企业环保数据“一本账”的实现程度得分率为48.1%，环保税与排污许可报告数据审核分别为税务部门与环保部门，数据一致性存在一定的监管漏洞。C13证后监管体系建设水平得分率为46.2%，体现在省级或地市级尚未发布有效的执法监督指南与处罚办法，多个地市缺乏综合性强的信息化监管模式与执法平台。C14信息公开和社会监督水平的得分率为41.5%，各地市基本不在排污许可平台之外的信息公开平台发布排污许可相关信息，接收公众、团体、组织对排污许可的反馈渠道不畅。

3.2.3 行政部门层面

由图2（c）可知，行政部门层面中5个二级指标得分率低于50%-其中，C17排污单位台账记录率得分率为41.5%，C18排污单位执行报告提交率得分率为44.6%？主要原因为各地市排污单位台账、报告没有统计平台，检查一般为现场执法和现场核查两种途径，且基本停留在记录层面，缺乏对数据真实性核查的手段。C19排污单位自行监测执行率的得分率为49.8%，C20自动监测联网率的得分率为50.0%。各地市虽通过帮扶、检查、执法等促进排污单位自行监测但发展极不平衡，得分率最低为27.3%。重点排污源虽100%联网，但按照行业排污许可规范或自行监测指南增加的排口尚未联网，导致整体情况较差。C23排污许可证执法数量的得分率为43.1%。主要原因为排污许可证执法是一项专业性较强的新工作，且证后监管体系未建立起来，能力难以满足按证执法的要求，导致全省各地市执法严重不足。

3.2.4 排污单位层面

由图2（d）可知，在排污单位层面中3个二级指标得分率低于50%，分别为C27排污许可证能力建设水平30.1%，028是否明晰排污许可执法检查的内容34.6%，C29实现排污许可台账记录、自行监测、执行报告等管理要求的难易程度30.0%。虽然排污单位已有较高的按证排污意识，但自身能力无法匹配排污许可的技术要求，排污许可申报与管理仍需依靠第三方或政府部门完成。另外，排污许可执法体系不完善和行政部门执法次数偏少，也导致了排污单位普遍对排污许可执法内容以及违规后的处罚措施缺乏认识。

3.3 地市情况分析

如图3所示，在一级指标中，行政部门层面各地市间水平差异最小；其次是环境质量改善目标和环境管理效能目标；排污单位层面水平差异最大。其中南京、苏州、南通、淮安、连云港、盐城的四项一级指标均高于江苏省平均水平，排污许可制度实施与监管效果优于其他地市。

4 结论

采用层次分析法（AHP）构建符合江苏省特点的排污许可证实施与监管评估指标体系，开展排污许可制度实施与监管效果评估，能够较为准确的反映出制度实施与监管效果的现状和存在问题。基于评估结果建议：选取典型行政区域和流域，开展基于环境质量的排污许可管理示范，建立环境质量到排污许可的直接联动；进一步明晰核发部门、执法部门、监测部门的职责边界、联动机制等内容，建设和整合平台，为推动“三监联动”等监管赋能；进一步加强企业台账记录、报告提交、自行监测、自动监测联网的核查，持续督促排污单位按证排污。

基金项目：水体污染控制与治理科技重大专项（2017ZX07301（X）3-03）；江苏省环保科研课题（2019021）