加快建设“无废城市”的经济法治保障

孙伯龙 王泽杰

推进“无废城市”建设和发展循环经济是我国生态文明建设和绿色发展的重要举措。以循环经济法制为“无废城市”建设提供法律支撑，以推行“无废城市”政策为循环经济法制的完善和发展注入新活力，二者相辅相成，可共同构筑起新时代环境与经济可持续发展的新格局。

 “无废城市”是循环经济的应有之义

过去四十年间，我国在经济建设领域取得了令人瞩目的成就，但同时，因能源过度消耗而产生的生态环境破坏问题成了制约我国经济高质量发展的主要瓶颈。特别是在主要大中型城市发展中，城市固体废物处理处置的环境问题尤其突出。为了推进生态文明建设，加快向绿色经济转型升级，我国将发展循环经济作为国家经济社会发展的一项重大战略。循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。为缓解生态环境保护结构性、根源性压力，激发经济社会发展绿色转型内生动力，我国引入了“无废城市”的新理念。2018年12月，国务院办公厅发布了《“无废城市”建设试点工作方案》、2021年12月生态环境部等多部委发布《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，稳步推进我国“无废城市”建设。

清华大学环境学院温宗国教授指出，“无废城市是一种先进的城市管理理念，通过深化城市固体废物综合管理体系改革，探索构建并不断完善固体废物源头减量、资源化利用和末端无害化处置的长效机制体制，实现最大限度减少固体废物产生量和排放量的目标。”城市是经济发展的重要载体，建设无废城市也是循环经济的关键环节。我国围绕城市固体废物进行减量化、再利用、资源化的多轮工作，已形成许多有效的方法及模式。“无废城市”在循环经济法制基础上提出的新要求，为我国循环经济法制注入了新活力。

我国循环经济的法律框架及其提升空间

我国的循环经济法制建设起步较晚，立法机关先后制定实施了《清洁生产促进法》（2002年）、《节约能源法》（2007年）、《循环经济促进法》（2009年）、《可再生能源法》（2010年）以及相关配套法规，共同构筑了我国的循环经济法制体系，这些法律法规也为我国循环经济发展发挥了重要作用。但随着我国提出双碳目标、将生态文明建设提升至国家战略层面，现阶段我国的循环经济法制已不能满足经济社会发展的需要：

一方面是循环经济相关法律条文的设计都较为原则，法规可操作性较弱。例如，《循环经济促进法》第10条第3款规定了公民享有举报浪费资源、破坏环境的权利，但并未具体规定行使方式和行使途径。又如在该法第47条规定：“国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品。”该款规定仅是优先采购的倡导，而对于以上产品的“有利于环境”标准缺乏进一步细致规定。

另一方面，循环经济相关法律政策化倾向过浓。在循环经济法制运行过程中，软法性问题逐渐凸显，难以体现法律措施的刚性。例如《可再生能源法》聚焦于可再生能源的发展和利用，对于如何推动无废城市建设和循环经济发展缺乏有效的激励手段……

我国建设“无废城市”的经济法促进机制

实现“无废城市”与循环经济的核心在于增强有关法律的可操作性和可执行性，厘清政府、企业、社会组织和个人在资源利用方面的权利与义务及法律责任，做好循环经济政策与循环经济法制的对接，严格区分政策规范与法律规范，使循环经济法制回归“规范性”和“明确性”。在完善循环经济法制过程中，应当以建立循环型社会为核心理念。通过以“无废城市”为导向立法，推动循环经济相关法律实施，进一步提升废弃物资源利用和处置效率，完善和细化废弃物科技研发和绿色产业激励等。

无废城市：激发经济社会发展绿色转型内生动力（图文无关）

首先，在《循环经济促进法》中应当明确政府在循环经济发展中的基本职责，将保障循环经济发展的职权具体化。党的二十大报告明确提出：推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。因此，需要从法律层面明确政府的责任：第一，作为国家干预政策的决策者、制定者和执行者，应当赋予政府制定、监督实施符合循环经济要求的法律法规和政策的权力；第二，政府应积极采取直接管制和间接诱导相结合的管理措施，确保企业和公民参与循环经济过程中来；第三，政府行为对于其他主体具有强烈的示范作用，政府机构应当带头做好能源资源节约和循环利用，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展。

其次，企业和公民是循环经济中的重要参与者，法律规定应当明确企业和公民的权利义务。一方面，应当赋予企业和公民监督权和有关权利，并进行细化规定。例如，《循环经济促进法》规定公民可以通过信访等方式进行举报，环保组织必要时可以提起公益诉讼。另一方面，应当在法律规定中明确企业和公民应履行的基本义务，具体包括有使用清洁技术进行生产的义务、可持续消费义务、回收利用消费者使用后废物等义务。为了提升循环经济法制的可操作性，法律文本应当尽量具体明确规定相关法律责任的标准、内容、追究方式，以及获得激励的条件、实施途径及其他具体内容。

推进“无废城市”建设和发展循环经济是我国生态文明建设和绿色发展的重要举措。

最后，为了使循环经济得到持久发展，有必要制定稳定可预期的财税金融激励措施。主要途径是通过增设专门的环境保护税目，增加税收优惠措施，利用财税政策激励循环经济的发展。对使用污染率高、能耗高、废物产生率高的落后工艺的企业征收专门的环境保护税，或者通过增设新的环保税目，加大部分高污染高能耗企业的税负，迫使其对废物再利用技术、清洁能源生产技术和新能源开发技术等进行研发，使之转换成循环经济发展模式。此外，政府还应当对循环经济发展主体给予相应的优惠政策，比如减免税费、特别退税或提供补贴，并对各类废物的分类、收运、资源化利用和无害化处置全过程做出技术革新的企业提供金融信贷支持。通过以上激励措施，调动企业开展循环经济、参与“无废城市”建设的积极性，引导社会资源往绿色循环经济的方向流动，使循环经济法得到有效实施。

国外推动循环经济的法治经验借鉴

据了解，世界各国在构建“绿色城市”“零排放城市”的过程中积累了丰富的法治经验。例如，日本2000年公布了《循环型社会形成促进基本法》，其立法理念是将整个社会活动都纳入循环经济法制的调整范围之中，建立起循环型社会。同时日本遵循建设循环型社会的立法理念，通过《包装废弃物再利用法》《资源循环利用促进法》建立起促进循环经济发展的法律体系。政府推行3R政策（减少、再利用、回收）、再生资源利用推进计划等，积极推动废弃物减量化和资源循环利用。

欧盟亦较早地推动了废物管理和循环经济发展，1975年制定了《欧洲废物框架指令》、1994年颁布了《包装废物指令》，2003年出台了《电器电子设备废物指令》，如果成员国未能达到规定的废物处理标准，欧盟可以对其进行处罚或以经济制裁措施来确保上述循环经济法律的有效实施。此外，欧盟在2015年也提出了“迈向循环经济：欧洲零废物计划”及“循环经济一揽子计划”，制定了发展循环经济的一系列技术创新与产业发展举措。

（作者单位系杭州师范大学沈钧儒法学院）