国土空间格局优化进程中的“无废城市”

吴凯

“无废城市”作为一种先进的城市管理理念，内涵城市管理者高效、科学、环保与人性化应对城市废弃物的持续努力。在“无废城市”图景中，对日常生活中产生的废弃物不再是简单在后端焚烧或填埋，而是通过生产、生活方式的绿色转型，预先减少或者部分消除废弃物的产生，从而使城市运行系统得到整体优化。在“无废城市”建设方面，上海作为典型的“超大城市”走在了全国前列。2023年2月2日，上海市人民政府办公厅印发了《上海市“无废城市”建设工作方案》；2024年伊始，上海市人大常委会在全国首创地启动了“无废城市”立法程序并通过了《上海市无废城市建设条例》（以下简称《条例》）。纵观《条例》全文，笔者可以明确感知到其鲜明的上海特色，也即在国土空间格局优化的进程中实现这座以“无废”为目标的超大型城市的骨骼再造与细胞培育。

国土空间格局何以值得关注

之所以从国土空间格局优化视角出发审视上海的“无废城市”建设，主要有两方面考虑：

第一，从国土空间格局优化视角研究“无废城市”建设策略，既是落实“二十大”报告“优化国土空间发展格局”的具体实际要求，也是对新马克思主义城市学派的“空间生产理论”发展经验与教训的有益借鉴。近年来，我国经济发展呈现新样态，人口和产业加速向适宜发展地区聚集，空间矛盾进一步凸显。在城市建设进程中，如何根据我国特定的地理空间条件，结合具有地方特色的民情社情，以统筹市民的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，有效发挥政府规制和调节作用，在营造新发展格局、把握城市未来发展主动权的工作进程中占有重要地位。这一考虑在《条例》第二十条通过产业园区循环化改造实现优化园区内产业空间布局的规定中得以部分体现。在这一整体工作蓝图中，空间的地位得以凸显。此外，城市空间生产批判作为近年来西方马克思主义社会现象形态批判的一个相对较新视角，揭示了西方社会“城市病”中空间形态的异化以及随之而来的日常生活异化，为积极回应与解决中国的城市化问题提供了一定可资借鉴的经验教训。

第二，在加快建成社会主义现代化国际大都市的进程中，上海作为我国典型的超大型城市，其建设“无废城市”有其相对于我国其他城市的特殊性：首先，与同样处于建设“无废城市”进程的中小型内陆城市相比，上海作为一个城市，其面积广阔、空间形态复杂，废弃物产生体量大且分布多元，确有体系统筹必要；其次，1843年上海正式开埠通商，经过一百八十余年发展，前期城市单元发展相对成熟，以刚性城市更新方法加以变动优化难度很大。引领制度型开放是党中央交给上海的重要战略性任务，考虑到上海市对域外有益经验吸收效率高，建议在借鉴域外积极的先期“无废城市”建设经验的前提下，将之快速吸纳到上海实践过程中来。

空间治理语境下的“骨骼再造”

基于如上考虑，相比于“手术刀”式的精雕细琢，在治理的维度考察如何经由城市规划与更新统筹“无废城市”建设，成为上海建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市进程中的必然。空间治理是指通过国土空间这一资源的有效配置实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各区域之间生态环境质量相对均衡的发展。废弃物的产生是日常生产与生活的必然，是城市空间形态的正常组成部分。《条例》第十一条确认上海市、区生态环境部门应当会同有关部门根据国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划要求，编制本行政区域“无废城市”建设实施方案。对于不同的行政区域可能因其空间形态的差异而有区别对待必要。对于城市形态相对固定的上海老城区，居民区与机关、学校、医院居多，“无废城市”建设有必要以城市更新为切入点，避免现有的固体废物产生单元扩张，同时为其优化可能做好空间上的预备。老城区内排污管网、废弃物收储运输路线相对固定，废弃物产生以医院、工厂、学校等重点生活区为关键节点，空间形态优化方向明确。而对于仍处于发展阶段的上海新城区，“无废城市”建设需要以“治未病”策略充分利用城市规划等现有空间资源分配策略工具为其未来发展过程中固体废物产生减量化设定弹性限制。例如：对于产业园区、港区等新建规划中，完全可以面向未来预判废弃物的产生、预留更为丰沛的处置空间。在更加广域的空间治理视野中，《条例》第九条关注到了上海市与长江三角洲区域有关省市和其他相关省市建立“无废城市”建设区域协作机制，实现了“无废城市”建设的跨行政区域互动。

创造性的“无废细胞”培育选取

生态环境部印发的《“无废城市”建设指标体系（试行）》对“无废细胞”这一新概念及其背后的原理做出了阐释：“无废城市”建设就是从小处着手，先建设一个个“无废细胞”。如果把城市看作人体，机关、社区、园区、工厂、商场、旅馆、饭店、景区、校园、医院、会展场馆、农贸市场等社会组成单元就是细胞。值得注意的是，《条例》在前述《“无废城市”建设指标体系（试行）》对“无废细胞”建设单元列举的基础上结合上海市发展实际创造性提出了工厂与医院也是无废细胞建设单元。

以钢铁企业为例，钢厂生产和城市发展之间的矛盾需要一套行之有效的解决方案。工业生产实际中，上海各区内再生资源中高值再生资源，例如废钢铁大多去向宝钢进行钢铁冶炼回收利用，决定了本身位于城市区域的钢铁企业就是工业废弃物回收、处理与再利用的重要一环。在企业生产优化的方面，2023年宝钢发布了“绿色无废城市钢厂”方案，对资源综合利用系统进行优化改造。围绕前述方案展开的工作中，原先大量堆存钢渣、脱水泥饼等工业固体废物及建筑垃圾的堆场存在严重生态环境风险隐患得到积极治理，通过高风险区域清挖异位处置及止水帷幕建设等具体措施，此类场地对周边环境的风险得到控制，空间形态得以优化。作为积极履行社会责任的中央企业，宝武集团在合规前提下，在自身厂区与片区内以废水零排放、积极消纳处理社会生活垃圾等方法，可以实现空间格局的持续优化。

“无废城市”建设就是从小处着手，先建设一个个“无废细胞”（图/IC photo  图文无关）

在高质量城市生活中，医疗卫生保障是不可或缺的环节，但医疗机构本身因产生大量医疗废物，如若处置不当不仅在传统意义上会对城市生活构成干扰，还会引发环境与公共卫生多方面的问题。2024年上海市启动“无废医院”建设工作。上海市卫生健康委和市生态环境局联合推出的“无废医院”建设指标，围绕污染物排放流向与医疗废物利用及处置两个关键方面开展优化以医疗机构为中心地理单元的城市空间格局，在人口密集、老龄化日趋明显的中心城区是最大限度实现医疗废物减量化与零风险的关键。

结语

“无废城市”建设是一个对全球范围内各类超大型城市而言都崭新且棘手的问题，立足于上海的制度优势、文化底蕴，“无废细胞”建设在“无废城市”建设远景中作为重要有机组成部分可能发挥关键作用。作为“无废城市”建设的关键载体，也是日常社会生活中“无废”理念的基本组成单元，体育馆、咖啡厅、图书馆……每一个微观的城市空间场域都蕴含加强固体废物分类处置，促进固体废物减量化、资源化、无害化和再利用的可能。这种精细化的城市管理体现了在上海城市发展中不断演进升华的城市精神。