地方环境立法系统性困境与出路探析

○吕 稣

党的二十大报告明确强调“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。2023年修正的《立法法》新增第55条对此进行了法律确认，该条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性”。这一规定既对中央立法质量提出了要求，也从方法论上为地方立法提高质量指引了方向。在“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的共识和原则指导下，生态文明建设领域成为近年来地方立法的重点热点，在地方制定和修改的立法文件中占比较大，并且未来仍将是地方立法的主要领域。(1)许安标：《我国地方立法的新时代使命——把握地方立法规律提高地方立法质量》，《中国法律评论》2021年第1期，第8页。学界现有研究围绕地方环境立法的纵向权限配置问题以及纵向立法重复等普遍现象展开了广泛而深入的探讨，(2)现有文献对地方环境立法空间的专门研究较为有限，但围绕“地方立法空间”展开的研究颇为丰富和深入，并且适用于环境立法。这一具体领域代表性研究包括：封丽霞：《中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践——兼析我国央地立法事权法治化的基本思路》，《政治与法律》2017年第6期，第16—32页；俞祺：《重复、细化还是创制：中国地方立法与上位法关系考察》，《政治与法律》2017年第9期，第70—85页；杨寅：《论中央与地方立法权的分配与协调——以上海口岸综合管理地方立法为例》，《法学》2009年第2期，第86—100页；秦前红、李少文：《地方立法权扩张的因应之策》，《法学》2015年第7期，第11—18页；陈国刚：《论设区的市地方立法权限——基于<立法法>的梳理与解读》，《学习与探索》2016年第7期，第81—86页；易有禄：《设区市立法权行使的实证分析——以立法权限的遵循为中心》，《政治与法律》2017年第6期，第33—41页。然而，随着地方提高环境治理实效的现实需求愈发紧迫，各地环境立法实践快速发展，高频率出台(包括制定、修订及修正)环境立法的同时，不同程度地忽略了环境立法作为一个有机整体以解决地方环境问题为导向的系统性。当前，推进环境法典等条件相对成熟的法典编纂工作已被列入十四届全国人大常委会立法规划中的第一类项目，在实现国家层面环境立法体系化的法制背景下，地方层面环境立法系统性不足的问题亟待引起重视，通过分析成因并探寻出路，促进地方环境立法从“数量型立法”到“质量型立法”的转向。

一 地方环境立法系统性内涵

地方环境立法系统就是指由各综合性立法、污染防治单行立法、自然生态保护类立法等子领域，与各个立法环节共同组成的有机整体，各组成部分之间具有紧密关联性和功能耦合性，(3)杜玉华：《增强改革系统性整体性协同性的主要依据和实践路径》，《马克思主义研究》2022年第9期，第52页。协同为实现人与自然和谐共生的现代化夯实地方环境法治基础。党的二十大报告提出“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，与党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》所强调的“增强改革的系统性、整体性、协同性”具有内在一致性，不仅表明了二者相互促进、相得益彰的密切联系，而且从侧面突出了系统性、整体性、协同性这一方法论的重要意义。其中，立法的系统性是整体性、协同性、时效性的基础。系统性要求用系统思维分析事物的本质和内在联系，从整体上把握事物发展规律，提高分析和解决问题的科学性。(4)罗璨：《增强立法系统性整体性协同性时效性》，《光明日报》2022年11月17日，第6版。地方立法的系统性则是在系统思维的指导下，以立法体系化而非分散化为原则，通过立改废释纂等多种形式以及各立法环节的规范运行，使环境立法的组成部分在一致的价值目标下相互衔接、协调，实现立法“1+1>2”的整体效果。一方面，系统观要求客观、全面、发展地看待事物，这是马克思主义认识论的内在要求，(5)史宏波：《思想政治教育研究的系统性及其范式诉求》，《思想理论教育导刊》2022年第7期，第139页。为立法与时俱进的时效性提供了哲学方法论基础。另一方面，“环境”本身即强调自然要素之间的联系性、共生性，以及生态系统的整体性，而环境立法以解决环境问题为使命担当，环境问题的整体性、系统性与所涉利益复杂性决定了环境立法的思维和方法必须坚持系统性观念。因此，根据系统性的内涵以及顶层设计对立法系统性所布置的功能定位，系统性蕴含着体系化、协调性、整体性、时效性等丰富内涵，这为地方环境立法处理好其内部各部分之间的关系，以提高系统性和立法质量提供了鲜明指引。

二 系统论视角下地方环境立法的体系化考察

一般而言，地方环境立法在类型上包括地方性法规和地方政府规章两种，层级上包括省级和市级两级。(6)结合《立法法》(2023年修正)第四章的相关规定，省级地方立法包括省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要指定的地方性法规，以及省、自治区、直辖市的人民政府根据上位法律法规制定的规章；市级地方立法包括设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会对部分事项制定的地方性法规以及设区的市、自治州的人民政府根据上位法律法规制定的规章。其中，省级地方立法向上需要处理其与宪法、法律、行政法规的关系，向下需要处理其与设区的市级地方立法的关系，调整的社会关系更具有代表性，并且是各地“实施环境法律、创新和发展环境保护制度的重要途径”(7)刘长兴：《中国环境立法年度观察报告(2021)》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2022年第2期，第101页。。尽管各省级行政单位(包括省、直辖市、自治区，以下简称为“各省”)面临的突出环境问题和环境禀赋各有差异，但在《宪法》《立法法》的权限划分基础以及《环境保护法》等中央环境立法框架下，各省出台的环境立法在立法选题和篇章结构方面共性大于个性，且与上位法条文重复现象较为普遍，(8)封丽霞：《地方立法的形式主义困境与出路》，《地方立法研究》2021年第6期，第66—68页。因此为考察全国各省地方环境立法体系化现状，可选取典型省份的省级环境立法作为样本展开系统性分析。福建省作为习近平生态文明思想的重要孕育地及首批国家生态文明试验区之一，近年来围绕“生态省”建设先后制定了40余部地方性法规和数十部省级政府规章，生态环境领域立法成果相对丰硕，居全国前列，具有代表性研究意义。为此，本部分将福建省省级环境立法视为一个整体，对该系统内部各组成部分之间的协调性与体系性进行考察。

(一)同一对象由多部地方环境立法交叉调整

基于各地的天然优势资源不同，地方主要通过加强相关立法的密度和强度对其予以重点保护。省级地方立法往往针对同一环境要素，或生态区域的不同表现形式和不同保护重点进行分别立法，导致立法项目之间具有较为明显的重复或交叉。而重复和交叉实则立法割裂的表现，即在立法之初或立法之前未将该立法视为地方环境立法系统的一部分予以统筹规划，主要表现为以下几种形式。第一，同一立法机关针对同一对象的不同类型进行零散立法。《福建省森林条例》《福建省生态公益林条例》《福建省沿海防护林条例》《福建省林业有害生物防治条例》《福建省森林防火条例》均为针对林业资源的利用、保护所制定的省级地方性法规，即使其立法目标和调整手段各有侧重，但实际上，公益林与商品林同为森林的子类型，其中公益林又包括防护林和特种用途林。这种立法项目和保护对象的交叉，进一步造成不同立法文件之间条文规范的重复或者冲突，不仅损害立法权威、浪费立法资源，还会造成行政主管部门的执法困境。第二，不同立法主体对同一对象分别制定不同层级法律文件。例如，福建省仅针对武夷山国家公园这一对象，就存在《武夷山国家公园条例(试行)》《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》等地方性法规以及《福建武夷山国家级自然保护区管理办法》《福建省武夷山景区保护管理办法》等省级政府规章的多部立法。然而，根据资料显示，武夷山国家公园整合了福建武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区、武夷山国家森林公园等多种类型保护地。(9)傅凯峰：《国家公园|武夷山：最具完整性的生命绿洲》，国家林业和草原局官网，(2011-10-13)[2023-06-14]，https：//www.forestry.gov.cn/main/5497/20211027/095210644204936.html.因此上述立法从文件名称到规范内容都存在不同程度的重合、交叉甚至冲突，例如针对同一违法行为由不同执法部门进行监管、处罚等，显现了立法、修法的规划性、制度性不足等体制机制层面的疏漏。第三，要素立法与区域流域保护立法之间存在重复与冲突。区分环境的资源面向与生态面向分别单独立法是我国早期的环境立法特征，(10)刘长兴：《体系化构建：中国环境立法年度观察报告(2022)》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2023年第2期，第66页。《福建省水污染防治条例》《福建省水资源条例》《福建省水土保持条例》《福建省水政监察条例》《福建省湿地保护条例》《福建省闽江流域水资源保护条例(试行)》《福建省水文管理办法》《福建省九龙江流域水污染防治与生态保护办法》《敖江流域水源保护管理办法》等不同时期延续传统立法思维惯性而割裂制定的“水”立法并存，由此导致“水”立法之间在监管制度、治理手段、法律责任等内容上重复甚至冲突。当前阶段，系统治理技术大大进步，超越还原论的整体论立法思路明显精进，有必要及时矫正上述立法偏差以避免造成更多执法成本的损耗。

(二)不同地方环境立法之间协调性不足

第一，综合性立法之间立法定位不明。近年来，中央层面出台了一系列关于生态文明建设的改革方案和政策意见，各省在推进生态文明建设的过程中也分别结合自身实际情况积极制定生态文明建设领域的基础性立法。目前，已有贵州、青海、江西、福建、云南等多个省份同时具有“生态文明建设促进条例”和“(生态)环境保护条例”两部现行综合性地方法规。福建省2018年通过的《福建省生态文明建设促进条例》旨在从整体和全局的高度落实推进生态文明建设，将“坚持绿水青山就是金山银山”、新发展理念、“五位一体”总体布局等顶层设计内容以地方性法规的形式予以法律确认。2022年修订的《福建省生态环境保护条例》从法规名称到实质内容都进行了优化升级，统揽全省污染防治与生态保护两个主要领域，整体推进生态环境综合治理和系统治理。然而，就法规的体例和内容而言，《福建省生态文明建设促进条例》的第三章“生态环境保护”总体上与《福建省生态环境保护条例》的第三章“保护和改善生态环境”和第四章“防治污染和其他公害”基本对应，二者对大气污染、噪声污染光污染、森林资源、矿产资源、生物多样性以及河长制和湖长制等相关条文均进行了重复设计，同时对于“环境公益诉讼”与“生态环境公益诉讼”等主要概念使用不一。这表明作为省级环境立法系统中同一子系统内的重要组成部分，二者的功能定位并不清晰，导致子系统内部的不协调，并使省级环境立法系统的权威性和整体效能有所削弱。第二，综合性立法与单行法之间缺乏衔接。与上述立法之间内容重复或冲突不同，地方综合性环境立法与单行立法之间的系统性不足还表现为存在立法空白，即该立法系统作为一个有机整体应当实现的功能由于组成部分的不完整而未能充分发挥，主要表现为两方面。其一，虽然学界对环境法律体系的组成部分有不同的认识，(11)不同学者的不同分类方法，具体可参见李艳芳：《论生态文明建设与环境法的独立部门法地位》，《清华法学》2018年第5期，第45页。但是对于自然生态保护立法属于环境立法系统的子领域已基本达成共识。然而，不论是“生态文明建设促进条例”还是“生态环境保护条例”，地方综合性环境立法均对环境要素的污染防治和资源要素的利用与保护规定得较为全面具体，而对国家公园、森林公园、湿地公园、自然保护区、风景名胜区等已经制定了单独立法的生态区域对象的保护制度提炼不足、缺少关注。因此，地方综合性立法在结构和内容上的失衡一定程度影响了生态区域立法子系统的实施效果。其二，综合性立法的污染防治和自然资源保护对应章节设置了具体而详细的行为模式条款，而在法律后果的条款设计上相对模糊和粗糙，为单行立法留下了立法空间。但是地方环境单行立法不仅在行为模式的条文内容上与综合性立法具有较高的相似度，而且依然存在大量有行为模式规定而无对应法律责任的不规范形态，尚未完成综合性立法留给单行立法的具化任务，导致不同子系统之间衔接性不足，缺乏协调。

(三)地方环境立法内部存在规范冲突或规范缺位

立法系统性的生命在于逻辑，(12)李兴锋：《系统论视野下我国应对气候变化立法研究》，《生态经济》2013年第7期，第181页。逻辑完整的规范性内容通常由前提条件、行为模式、法律后果三要素有机组合而成，以微观层面的法律后果规范作为最具体直观的系统性表现进行梳理，发现规范冲突和规范缺位是导致地方环境立法逻辑不完整、内容不系统的主要原因。第一，部分禁止性条款缺乏对应的行为后果规定。如《福建省大气污染防治条例》第18条规定有权行政部门负责监督管理“对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药”等行为，但法律责任部分并未规定执法部门应当如何追究相对人的责任，加大了执法主体的自由裁量空间，也不利于对该违法行为进行有效制止与预防。第二，基于生态系统本身的要素关联性以及运行复杂性特点，某一行为模式往往会对多种环境要素或生态系统产生不利影响，因此在不同立法中对同一行为模式规定不同的法律责任引起适用冲突在省级环境立法中相对常见。以福建省针对违法采砂行为在不同立法中对应的处罚条款为例，《福建省防洪条例》第46条规定，“未办理河道采砂许可证，擅自进行河道采砂的”，罚款一万元到十万元，而《福建省河道保护管理条例》第44条规定，“未办理河道采砂许可证，擅自在河道管理范围内采砂的”罚款十万到三十万元，二者规定的幅度数额和范围均相差巨大。而上位法中，《中华人民共和国河道管理条例》第44条仅规定，未经批准在河道管理范围内采砂的，县级以上地方人民政府河道主管机关可以并处罚款，无法提供解决冲突的明确上位法依据。类似处罚条款的规范冲突为执法实践带来了较大难题。

通过上述福建省的省级地方环境立法系统的体系化考察，结合其从宏观选题项目到微观具体规范的表现，整体上可以概括为立法重复、冲突和空白的普遍存在，导致地方环境立法内部系统性不足，体现为协调性、体系性和衔接性的缺失。由此带来的显性危害：其一，地方立法资源有限，立法重复会造成地方环境立法资源的浪费。立法程序对大量重复立法和条款进行多次审议和检验，增加了立法环节的运行成本，而立法环节本身又是地方环境立法这一系统的动态组成部分，因此会最终损害整个系统拟解决环境问题的针对性和有效性，降低立法质量。其二，地方环境立法作为有机整体，内部的分散和无序会增加法律实施成本。地方立法是我国正式法律渊源，执法、司法机关有义务在地方环境立法中依据相应条款作出决定或裁决，不论是立法重复、冲突还是空白，均会增加适用成本，不利于地方环境治理效能的提升。

三 地方环境立法系统性不足原因分析

通过体系化考察以福建省为代表的省级环境立法的系统性，不同表现之间呈现出互为因果的特点。例如，立法项目和选题上的交叉必然会导致相应制度设计存在一定重合，综合性立法定位不明使得地方环境立法横向空间分配不清，造成规范内容的冲突或空白。进一步向内探讨前述表现的主要原因，除受到国家层面分散立法思路和缺乏协调的立法内容影响之外，(13)国家层面环境立法体系化疏失的具体表现和分析可参见刘超、吕稣：《我国生态环境监管规范体系化之疏失与完善》，《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期，第110—122+131页。由于本文主要从地方层面探讨地方环境立法系统性不足的成因与出路，故不在此对国家层面立法原因过多展开。地方层面环境立法的系统性不足与立法体制机制的疏失之间亦呈因果关系的复杂网状结构。

(一)地方环境立法主体之间权限不清

第一，地方性法规与地方政府规章的立法权限不清。生态环境事务管理具有复杂性与关联性，即使是某一具体事项也往往涉及五个以上相关主管部门，行政立法权的扩张趋势成为行政部门利益合法化的主要原因之一。(14)程庆栋：《新<立法法>视野下我国地方立法权的横向配置》，《河南财经政法大学学报》2018年第1期，第54页。而《立法法》与地方配套立法条例的模糊规定，使得地方性法规与地方政府规章在立法项目和范围上互相交叉，造成地方环境立法系统内部缺乏协调性与协同性。一方面，根据《立法法》对二者“管辖事项”的相关规定，省级地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定；省级地方政府规章可以就“属于本行政区域的具体行政管理事项”作出规定。然而，对于何为“地方性事务”、何为“具体行政管理事项”等，既无显著列举，也无具体区分标准。(15)秦小建：《立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型》，《法学》2017年第6期，第82页。由于规定过于原则，并且核心法律概念的含义不清、容易引起理解歧义，导致二者权限界分不明。另一方面，《立法法》第93条第5款规定，“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”，立法形式和位阶的可转化再次模糊了二者权限划分。表面上为地方政府规章自主创设公民环境义务留下了空间，实质上反映了以何种形式和层级对公民克加环境义务的基础法理问题。此外，对于设区市而言，还可能为规避省级人大常委会的批准权控制而以“行政管理迫切需要”“应当制定地方性法规但条件尚不成熟”等“合法理由”为因，将带有自利倾向的事项规定在地方政府规章中，从而能够简化地方立法的制定程序，并实现制定即生效的效果。第二，地方人大与其常委会的立法权限划分不清。一是在我国现行中央层面的立法中，《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》暂未划分地方人大和地方人大常委会的立法权限；《立法法》也仅在第86条规定，“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，而“特别重大事项”概念的语境化极强，不同时空条件都会影响对“特别”这一程度副词的理解，导致《立法法》对地方人大及其常委会的立法权限进行了十分有限的划分。而在地方立法条例中，除了黑龙江省与山西省以外，(16)以黑龙江省制定的《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》(2016年)第8条、第9条规定为例。第8条省人民代表大会可以就下列事项制定地方性法规：(一)法律明确授权的事项；(二)本省政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护、民政、民族等方面的重大事项；(三)省人民代表大会的工作制度；(四)常务委员会报请的事项；(五)应当由省人民代表大会规定的其他事项。第9条常务委员会可以就下列事项制定地方性法规：(一)为了实施法律、行政法规，根据本省实际，需要作出具体规定的；(二)法律授权由常务委员会规定的；(三)除《中华人民共和国立法法》第八条规定的事项外，国家尚未制定法律或者行政法规，根据本省实际，需要先行作出规定的(四)本省的地方性事务，需要用法规加以规范和调整的；(五)规范常务委员会自身活动的；(六)应当由常务委员会规定的其他事项。其他各省尚未列举或界定“特别重大事项”，二者权限划分的明确立法依据缺位成为地方性法规制定主体内部权限划分不清的首要原因。二是地方人大常委会在会议制度、机构设置等方面具有客观优势，并且人大常委会是人大内部权力的集中，在组织结构上呈集权性，使得地方立法实践中地方人大常委几乎独揽了地方立法权，地方人大立法权的权威性和主导性难以落实。有学者统计了自2000年以来省级地方性法规的制定和通过主体，99%以上均为省级人大常委会，相同现象同样存在于设区市的立法实践中。(17)庞凌：《论地方人大与其常委会立法权限的合理划分》，《法学》2014年第9期，第13页。然而，由于地方人大常委会委员组成具有局限性，组织机理和人员背景具有行政化特点，地方人大常委会作为地方人大的常设工作机构，行政色彩相对浓厚，组成人员的官员化导致其更容易为行政机关“俘获”。如此立法格局造成了地方立法过程中内容部门利益化的倾向，(18)彭贵才、康健：《地方人民代表大会立法权的行使空间及实现路径》，《北方法学》2019年第5期，第135页。在生态环境等关涉人民基本生存和生活权益领域的地方立法中更容易受到影响，地方环境立法内部因此形成了立法重复、冲突、空白等不协调现象，以及地方环境立法系统内部不同组成部分之间定位混乱、立法空间配置不清等困境。

(二)矫正立法冲突和立法空白的事后机制不健全

第一，立法滞后性是导致地方环境立法内部存在冲突和空白的主要原因。地方环境立法中，常见的立法滞后问题主要有两个：一是地方环境立法滞后于现实需要。这一问题在执法中尤为突出，主要表现为欲对实践中的违法行为进行处罚，但无可以依据的法律后果条款，而仅能采取劝阻等方式，威慑、预防效果不理想；(19)例如，根据《水污染防治法》《福建省水污染防治条例》等法律法规，饮用水源一级保护区内禁止游泳、垂钓、旅游等可能污染水源的行为，但在实际执行中，由于福建省各地存在大量虽未划定为饮用水源保护区但需重点保护的供水水库，导致难以依据相关立法对违法行为进行明确处理。二是立法滞后于政策变化和社会需求。近年来，许多地方行政机构职能调整变化较大，因机构改革、合并造成立法不匹配的问题较为常见。(20)以海洋工程环境验收为例，生态环境部已将海洋工程验收改为备案制，但是国家海洋局仍然保留验收权力，相应地，在由不同部门主导的立法中针对上述事项所作规定存在矛盾。而各省环境立法未能充分结合生态文明体制改革取得的阶段性成果，重视将执法和司法实践中发现的现实问题和探索出的成熟经验及时于地方立法中确认以解决冲突问题。第二，不同地方环境立法之间在调整对象、具体目标、调整手段上各有差异，并且环境立法系统内部的立法和修法时间跨度大，在不同立法主体主导下的立法技术和能力也存在差异，系统内部不同立法之间的相关条款并非严格经过综合比对、系统考量、统筹安排，因此对于已制定的立法而言，难免发生彼此之间不协调、不成体系的问题。正是由于立法后常态化制度化工作机制的缺位，地方立法机关未能对“旧法”定期或不定期进行清理和修改。为此，《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出，对于法律规定之间不一致、不协调、不适应问题，应当及时组织清理。2023年修正的《立法法》也在第116条规定，制定机关应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要，对地方性法规、规章和其他规范性文件进行清理，为地方建立以地方性法规为主的立法清理制度确立了方向。因此，有权机关应当依法按照一定程序，对地方环境法规和规章进行系统地分析、分类、整理和审查，对某些内容规定作出存废的决定，重新确定效力，(21)徐静琳、刘力铭：《地方性法规与政府规章关系论》，《政治与法律》2008年第1期，第128页。或者通过改变某些内容规定，以适应地方环境治理需要。通过形成地方环境立法后稳定的清理修改制度，保证地方环境立法体系科学、和谐、统一，尽量去除地方环境法规、规章之间的龃龉，及时矫正地方环境立法内部因立法冲突和空白造成的系统性缺陷。

(三)缺乏预防立法重复和立法冲突的事前评估制度

地方环境立法活动本质上是一种社会关系，其科学性主要聚焦于“地方性”特征。(22)李依林：《地方环境立法的科学性辨析》，《政法论丛》2022年第4期，第152页。但是，地方在环境立法实践中，因过度追求法制统一，在项目上盲目比照国家层面法律法规重复选题；因中央专属立法权严格解释和严格保留的权威格局，在内容上保持着高度政治谨慎和保守谦抑。(23)向立力：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，《政治与法律》2015年第1期，第70—71页。而地方立法将地方特色让位于“正确”的同时，忽略了利用有限地方立法资源解决本地区环境问题的实质意义，更忽视了系统论视角下的立法体系化和协调性。事后立法清理制度只能作为提高地方环境立法质量“治标不治本”的弥补之计，由于生态文明建设仍然是未来地方立法的重点领域，加强立法内部系统性的根本方案还在于立法前预防制度的完善。立法前评估即为从源头上提高地方立法质量的关键制度之一。以立法过程为参照系，可以划分为立法前评估和立法后评估。其中，立法后评估是对立法的“质量、实施效果等进行跟踪调查和综合研判，并提出意见的活动”(24)黄龙云主编：《广东地方立法实践与探索》，广州：广东人民出版社，2015年，第239页。，受到了学界和地方立法实践的较多关注，而立法前评估的相应机制尚未成熟，其重要功能有待通过制度予以实现。对于各省急速扩张但系统性不足的环境立法而言，立法前评估的重点在于对立法的必要性、协调性和可操作性的评估。(25)席涛：《立法评估：评估什么和如何评估(上)——以中国立法评估为例》，《政法论坛》2012年第5期，第59—61页。必要性论证既可以避免环境立法重复选题以及交叉项目的立项，还可以减少环境法律制度和规范的重复设计；协调性审查则可以避免地方环境立法的条文规范冲突，以及立法定位不清、立法空白等衔接性不足的情况；可操作性评估，可以改善行为模式无对应法律后果规定的不规范形态，由此多层次综合提高地方环境立法的体系化程度。

四 地方环境立法系统性出路试探

对于地方环境立法系统性困境的破解，首先要划分地方环境立法系统内部不同立法主体的权限，明确不同类型地方环境立法的立法主导主体；其次要通过建立事前评估制度，在进入立法环节之前即将立法项目置于既有系统中予以论证和考察，从源头上预防地方环境立法系统的不稳定；最后，针对已经显现出系统性不足的立法现象，应当通过健全地方立法清理制度予以改善，并适当从地方层面通过“法典化”探索“纂”这一立法形式，增进地方环境立法体系化程度。从而使同一位阶的地方环境法规之间立法定位清晰、减少重复与冲突，不同位阶的地方环境法规与政府规章之间减少立法重复与空白，地方环境立法系统成为概念、制度、规范相互协调、互相协同的整体。

(一)以法定形式明晰地方环境立法系统内部权限划分

第一，以法定形式明晰地方性法规与地方政府规章的权限划分。实践中，由于地方人大及其常委会立法往往滞后于社会需求，政府作为公共行政管理机关，从提供公共管理服务职责出发，具有对社会需求做出及时回应和规制的义务。因此，地方立法实践中，不论是地方性法规还是地方政府规章，仍然以政府职能部门主导为主要立法方式，使得部门利益存在法制化空间。为避免由立法主体主导和统筹立法各项环节和程序的权限不清造成的地方环境立法重复、交叉与空白，应当尽快以法定形式划分地方性法规与地方政府规章的立法权限。根据我国《宪法》规定，地方各级政府是地方各级国家权力机关的执行机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。所以地方人大与同级政府是决策与执行、监督与被监督的关系。同理，地方性法规与地方政府规章也并非纵向上的行政从属关系，而是横向的监督关系，不同的是，前者是地方民主的反映，后者是执行前者的产物。此外，《立法法》规定，地方政府规章只能“根据”上位法制定，一般不存在创制新的权利或义务的情况。因此，地方政府规章的制定权限的本质是授权立法，(26)阮荣祥、赵浥主编：《地方立法的理论与实践》(第2版)，北京：社会科学文献出版社，2011年，第99—103页。以执行性为主、兼顾地方性为功能定位，其相对于地方性法规而言应当具有实施性和配套性。“立法的本质在于以法律形式对公民的强制性义务为具体权利的实现和社会秩序的维系提供条件”(27)秦小建：《立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型》，《法学》2017年第6期，第85页。，由于环境立法涉及利益多元，立法过程只有经由民主程序，才能够保证其可接受性，为具体环境治理规则的制定和优化提供信息和理性基础。为此，对于义务强制性程度高的，应当采取地方环境法规这一民主性更高的立法形式，由地方人大从事权划分的角度，事先统筹各部门在具体环境治理过程中的职责，在此基础上完成立法。从而避免被单一政府部门主导而产生各自为政的情形，即从部门利益主导转向人民利益主导，克服政府部门过多参与立法程序带来的立法重复、冲突与空白等不协调、不成体系问题。基于此，地方性法规与政府规章的权限可以划分为只能制定地方性法规的事项和二者的共同制定事项。(28)程庆栋：《新<立法法>视野下我国地方立法权的横向配置》，《河南财经政法大学学报》2018年第1期，第60页。由于地方立法机关的权限划分属于实施型立法，(29)闫然：《立法法修改五周年设区的市地方立法实施情况回顾与展望》，《中国法律评论》2020年第6期，第176—177页。省人大可以通过地方立法条例具化《立法法》的相应内容，如采取列举等方式确定“特别重大事项”的范围或特征，界定《立法法》中“具体行政管理的事项”内容，以法定形式明确地方政府规章和地方性法规的权限划分。

第二，通过地方立法条例明确地方人大与其常委会的分工。首先在理论层面上，“立法权与司法权和行政权相比的最大特点在于民主性，其运行要以追求民主为根本的价值取向”(30)李林：《立法理论与制度》，北京：中国法制出版社，2005年，第305页。。人民代表大会制度是承载和体现人民主权原则的制度形态，是实现民主立法的根本方式。环境立法对民众的切身利益影响具有直接性，民主化应当成为地方环境治理现代化的基本属性。立法代表人数众多，能够让更多利益相关者参与到环境制度安排中进行更为广泛、充分的利益博弈，为此，从地方环境立法的民主性角度考虑，逐步由人大常委会主导向人大主导立法转变是必要的。其次，从规范层面来看，《宪法》规定地方人大常委会是地方国家权力机关——地方各级人民代表大会的常设机关，地方人大是根本的主体地位，地方人大常委会处于派生的服从地位。再次从历史层面来看，1979年设立地方人大常委会的初衷是避免地方人民代表大会的权力因为闭会而落空。由此，应将地方人大常委会的职能定位于为人民代表大会的履职提供更好的服务，而不是代替其行使立法等权力。(31)肖巧平：《地方人大与其常委会立法权限划分研究》，北京：法律出版社，2015年，第 205—206页。最后，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、设区的市、县三级人大可根据需要设立人大法制工作委员会等专门委员会，并以研究、审议和拟定有关议案为主要职能，故而由地方人大行使立法权合法且可行。(32)袁明圣：《我国地方立法权的整合问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2016年，第212页。通过构建以专门委员会为主的地方立法工作机制，削弱常委会立法的绝对主导地位，避免立法机关行政化的程序设计，减少常委会组织机构和权力机构的行政化色彩。具体路径上，可以在地方立法条例中明确何为“特别重大事项”，清晰划分地方人大与其常委会的立法权限，矫正地方人大常委会在立法中的绝对优势地位。例如，通过列举规定，本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护等工作中涉及全局的、有重大和长期影响的事项，对公民权利和利益有重大影响的事项等为地方人大的专属立法范围。(33)肖巧平：《地方人大与其常委会立法权限划分研究》，第 190—191页。同时，由于实体决定的不确定性，可参考《立法法》第17条、第18条，规定由地方人民代表大会主席团对“特别重大事项”进行认定并列入地方人大会议议程，辅之以其他合理程序设计确立地方人大在立法中的主导地位。

(二)完善地方环境立法前评估制度预防立法割裂

立法前评估制度是地方环境立法质量的“入门关”，即在正式进入立法过程之前，按照一定程序、标准、方法，对立法目的、选题、内容的必要性、可行性、有效性，以及实施的成本效益进行审查、预测、评估。(34)周怡萍：《立法前评估制度研究——以地方立法为视角》，《人大研究》2014年第8期，第36—40页。对于制定、修改较为频繁的地方环境立法而言，立法评估应以立法机关为主导，以第三方机构的参与为补充，加强对立法必要性、协调性、可操作性等方面的系统评估，从源头预防立法项目或选题的重复，以及具体内容的重复、冲突和缺位，以加强立法体系化和协调性为导向进行慎立。由于立法前评估的含义较为宽泛，各省可结合本地实际情况，尽快确立并实践立法前评估制度，在相对成熟时总结经验，上升为由地方立法条例予以确认的法定制度。

第一，充分论证和评估地方环境立法的项目选题。立法项目的选题是避免地方环境立法的重复与冲突的起点，其必要性必须经过严格论证与审查。“立法，即以审慎刻意的方式制定法律，已被论者确当地描述为人类所有发明中充满了最严重后果的发明之一。”(35)[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》(第1卷)，邓正来等译，北京：中国大百科全书出版社，2000年，第113页。因此，地方环境立法项目应当一方面满足社会自足性和法律自足性，即确定某一环境治理问题无法被社会规范等其他规范形式所替代，且无法通过实施现行法律规定或通过法律解释予以解决，由省人大进行严格把关。(36)杨铜铜：《地方小切口立法的形式主义困境及其破解》，《学术界》2022年第10期，第157页。另一方面，立法选题应从地方生态环境的实际出发、以解决“真”问题为切入，通过小切口立法避免“大而全”的形式主义导致的内容重复、冲突与空白。最后，还须进一步排除重复立法问题。评估新立法的调整对象和范围是否可能与已有立法交叉重叠，如果答案是肯定且必要的，还应针对目标部分在具体条文上进行协调性评估，避免浪费有限立法资源，同时提高地方环境立法的系统性。第二，系统评估和审查地方环境立法的条文内容。首先，对于已有的条文规定，一般不必也不应再重复。例如流域立法没必要再重复水污染防治和水资源立法的一般性、原则性规定，而应当聚焦重点于自身流域特性加以专门规定或保护，突出强调调整具体特定问题，明确自身立法功能与定位。其次，加强条文内容的地方特色和可执行性。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上，就地方立法工作重点和形式提出了要求，要求地方立法从地方实际出发，解决突出问题，具有地方特色；形式上则应当坚持“需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’”(37)习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《中国民政》2021年第6期，第4—9页。。为此，自主性地方环境立法应当遵循问题意识原则，将无法体现地方环境特色的条款排除在规范体系之外，减少非实质性条款设置也有利于缓解环境立法之间重复和冲突问题。实施性地方环境立法应当以上位法规定抽象、模糊之处的具体化为主要任务，例如可通过量化法律责任规范的内容等方式细化上位法条文，以提高可操作性。具体形式可参考《河南省道路交通安全条例》第42条对《中华人民共和国道路交通安全法》第76条中“适当减轻”这一不确定概念的具化，该规范进行了相对明确的分类规定，(38)《河南省道路交通安全条例》第42条机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，机动车一方有事故责任的，对超出机动车交通事故责任强制保险责任限额的部分，由机动车一方按照下列规定承担赔偿责任：(一)机动车一方在交通事故中负全部责任的，承担百分之百的赔偿责任；(二)机动车一方在交通事故中负主要责任的，承担百分之八十的赔偿责任；(三)机动车一方在交通事故中负同等责任的，承担百分之六十的赔偿责任；(四)机动车一方在交通事故中负次要责任的，承担百分之四十的赔偿责任。大大提高了法条的实用性。最后，重点审查地方环境立法文件中的条文协调性，以在进入立法环节之前及时矫正立法偏差，形成体系化的制度和规范设计。具体包括：针对立法中规定的行为模式，是否存在对应的法律责任规范；处于同一位阶的不同环境立法之间，针对相同或相似行为模式，是否制定了相互冲突的法律后果；不同环境立法文件之间是否存在不相一致的概念表述等。

(三)健全地方立法清理制度适时消除立法冲突和重复

立法是一个包含“立改废释纂”等多种形式和活动的系统工程，地方环境立法达到一定数量后基本可以涵盖当地环境治理需要的主要方面，对于已制定立法的体系化改善，其重点任务主要体现在制定以外的修改、废止、解释和编纂等形式上。地方立法清理作为一项高效的法律变动机制，通过对一定时间内的规范性立法文件进行系统审查，视情况对其进行补充、修改或废止，可以在一次立法清理活动中批量化处理地方立法文件，具有周期短、效率高等制度优势。目前，地方立法的清理以“运动式”居多，具有随意性，如果执行机关未根据执法情况及时反馈、汇报给立法机关，立法机关未对立法文件进行适时清理，将不利于地方立法质量和效能的提升，(39)陈军：《地方政府立法权研究》，北京：中国法制出版社，2012年，第209—211页。因此有必要将清理机制制度化、法定化。地方立法清理制度主要针对的对象包括：地方不同立法之间针对关联事项规定的不协调的法律规范；立法项目重复导致的具体规范矛盾和冲突问题；随着我国生态文明体制改革的深入和生态文明建设的推进，不再适应发展规律的具体制度措施等规定。近年来，生态文明建设领域的改革政策文件相对较多，一方面，虽然法律的稳定性难以满足改革的变动性需要，但改革同样以“增强系统性、整体性、协同性”为目标，需要立法提供指导，以减少改革的不规范性和任意性；另一方面，改革的实践成果和成熟经验推进立法不断完善，立法应主动适应改革和社会发展需要，与改革决策相衔接。因此，地方立法清理制度在适用于生态环境领域时，应当着重承担协调立法与改革张力的功能，消解环境立法对于现实需求的滞后性和不适应性，通过建立常态化工作机制平衡好改革与立法之间的关系，使二者相互促进。

建立以定期清理为主、专项清理相结合的立法清理模式。地方立法清理常态化，即每隔一定时期对现行有效的立法进行审查，以适应立法的生命周期，克服地方环境立法体系内部由于概念不一致、法律责任条款冲突、立法大量重复等情形造成的“不系统”状态，发挥清理制度的最大效能。同时，对生态环境这一上位法频繁变动的领域，适当增加清理频率，可于新出台中央立法等特殊情形发生之后进行专项清理，并及时向社会公布包括继续有效、废止和部分失效等结果在内的立法文件目录，以保证地方环境立法内部协调统一。如在《长江保护法》《黄河保护法》等流域立法出台之后，所涉省份可以结合上位法的立法价值、立法思维和具体制度内容，将各省水事立法、流域立法、涉水立法之间存在交叉、重复、冲突的条款进行体系化梳理、修改与清理，(40)孟庆瑜、张思茵：《论流域生态安全的法学逻辑与法治保障》，《治理现代化研究》2022年第6期，第73页。实现与社会发展相适应、与中央立法精神相一致的地方环境立法系统内部协调。

(四)探索“法典化”的地方经验以增强环境立法系统性

地方环境立法数量不断增加，体系逐渐庞杂，加之立法、修法之间的时间跨度大，逐渐呈现出与中央环境立法相似的“历时碎片化”与“共时碎片化”现象，同样需要统筹立改废释篡，以提高地方环境立法内部的协同性、时效性。(41)吕忠梅：《环境法治建设十年回顾与环境法典编纂前瞻》，《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2023年第1期，第28页。但是，中央层面的立改废释纂和决定等立法形式都已实际运用，(42)童卫东：《新<立法法>的时代背景与内容解读》，《中国法律评论》2023年第2期，第200页。而地方层面的立法形式却较为单一。在我国环境法典编纂的重要历史机遇下，地方可以借此机会对庞杂的环境立法系统进行清理、汇编、分析和审查，按照系统化、体系化的目标对地方环境法律规范进行修改、废止、整合与完善，(43)田亦尧：《改革开放以来的地方环境立法：类型界分、深圳经验与雄安展望》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2018年第6期，第70页。以“法典化”形式制定法典化性质的综合条例。(44)实践中，如珠海市在环境保护方面只制定了一部《珠海市环境保护条例》(2008年)，该条例在结构体例上分为总则——环境保护规划——污染物排放监督管理——环境污染防治——节能减排——生态保护——法律责任——附则，共8章 123个条文，融合了环境保护一般性规则、污染防治和生态保护的具体规定，还包括了节能减排的规定，是具有某种法典化色彩的地方生态环境立法。由于国家环境法律和政策的发展变化频繁且幅度较大，地方对已有生态环境保护立法进行废、改、立的任务较重，对于福建、广东、贵州等立法数量多、体系较为完整的省份而言，可以“法典化”为提高地方环境立法系统性的进阶目标，对现有环境立法进行保留、修改、删除、增加等形式的适度整合，形成“地方性环境综合条例+地方性单行立法”的立法体系。一方面，这一地方环境立法模式可以通过厘清不同环境立法之间的关系定位，相对全面地避免不必要的立法重复和冲突。以福建省为例，通过进一步梳理、整合《福建省生态文明建设促进条例》和《福建省生态环境保护条例》，作为综合条例的总则部分。对于已在总则部分提取的公因式，原则上不再在分则中重复规定，以此减少各环境要素污染防治单行法之间以及其与综合性立法之间的重复；对于自然生态保护单行法中重复规定的制度，也应当通过提取公因式的方式在综合条例中予以规定。由此可以解决现行地方环境立法内部，因综合性立法之间定位不清、综合性立法与单行立法之间空间分配不明导致的立法重复、冲突与空白的难题。此外，还可以通过“综合条例+单行立法”这一动态的“适度法典化”形式，(45)吕忠梅：《中国环境立法法典化模式选择及其展开》，《东方法学》2021年第6期，第 75—76页。保留必要的流域、生态区域立法，与综合条例之间形成特别法与一般法的关系，对于自然要素和生态系统的客观特性导致存在交叉的制度和规范进行充分协调。另一方面，这一立法模式还可以系统解决规范间的冲突，填补规范缺位和立法空白。以综合条例中法律责任条款的设置为例，在行为模式条款基本完善的前提下，从内部体系化、协调性原则考虑，其应当首先与行为模式中义务性条款或禁止性条款相对应，并尽可能作出明确具体的规定；同一行为模式导致不同法律后果的关联责任条款之间应当相互协调，尽量防止交叉执法、多头处罚，以此提升条文规范间逻辑融洽程度，加强地方环境立法体系的协调性以及规范的可实施性。

目前地方环境立法已初步形成较为完整的系统，类别上与中央立法相呼应，包括综合性立法、污染防治类立法、环境和生物多样性立法、资源保护利用类立法、流域性生态环保类立法、特殊地理地域保护类等不同子系统；(46)《栗战书在生态环保立法工作座谈会上强调 深入贯彻习近平生态文明思想 加快完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系》，中国人大网，(2022-01-14)[2023-06-15]，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/kgfb/202201/t20220114_315873.html.层级上，则由横向上处于同一位阶和纵向上处于不同位阶的具体环境立法交错组成。体系思维是系统性的内在要求，它是一切法律体系的构造基础，(47)杨铜铜：《地方小切口立法的形式主义困境及其破解》，《学术界》2022年第10期，第163页。只有其内部不同组成部分之间协调一致、不相冲突，衔接顺畅、不相重复，才能凸显地方环境立法的系统优势，以提高地方环境立法质量和法治水平，助力于地方环境治理效能。为此，应当通过内部清晰的地方立法权限划分、完善的立法前评估制度、常态化的立法清理制度、以及探索“法典化”的地方经验等，从立法体制机制的不同环节，协同避免从立法选题到立法制度再到立法规范的重复、冲突与空白。