论预算绩效目标设定的价值标准、逻辑起点与改革方向

●赵早早

一、 优化预算绩效目标设定的价值标准与逻辑起点

提到预算绩效目标（含展现目标实施效果的核心指标体系， 以下简称预算绩效目标）的重要性，很自然被归结于两点：一是为了更好地展现绩效目标与预算需求之间的关系； 二是为了更好地推进事后针对目标实施结果的评价与问责。因此，预算绩效目标从设计到使用， 更理想的理论模型就是针对目标实施效果的评价结果能与“奖优罚劣”“预算削减”等预算管理问责机制建立直接有效的联系。 基于此， 长期以来， 预算绩效目标设定的逻辑起点或价值标准一直都是单维度的， 即预算绩效目标的设立主要用于评价、 评价主要服务于问责。在单维度的逻辑起点上，目标设定主体（往往就是被评价主体）与各类评价主体之间很容易形成对立关系， 围绕预算绩效目标及其相关信息的全面性、真实性、可获得性、有效性等方面，双方博弈在所难免，甚至愈演愈烈， 因为没有任何个人或组织会非常自发地、自愿地接受评价和监督，更不会喜欢被问责或被惩罚。 这也成为预算绩效目标设定过程逐步演化成制度建设难点的重要原因，尽管这个过程非常重要。各国实践均发现， 如果预算绩效目标由被评价方提出， 那么被评价方往往更倾向于选择有利于自身的标准， 比如容易衡量但却不一定与核心任务密切相关； 将预期绩效指标值限定在一个安全的范围内，减少因预期值无法达成而被问责的风险，等等。

鉴于此， 改变预算绩效目标建设的隐含价值标准就显得非常重要和紧迫， 即从单维度向多维度拓展， 将持续学习的价值理念植入预算绩效目标及其制度建设过程中， 淡化以制度性问责为主的单维度价值标准，将预算绩效目标设立的目的，从“为了事后的绩效评价”转化为“为了展现组织的绩效风采”“为了促进组织持续完善与发展”， 宣传并推进建立主动且正面的价值观。 通过这种方式，促进个人、组织或机构将设计更科学合理有效的预算绩效目标，作为向社会各方展现自身贡献与实际效果的平台和手段，满足与其相关的上级、同级甚至社会公众的期待， 而不是作为时刻准备着接受问责甚至惩罚的基础。如此一来，如何更好地设计预算绩效目标及其指标体系来展现工作成果， 这本身就变得更富有激情、意义和价值，而不是令人提心吊胆、惴惴不安。 当设计预算绩效目标与构建指标体系并衡量指标实际结果的过程， 是充满期待的、充满挑战的、充满激情的，那么所有参与方就会更投入地加入其中， 尤其是预算绩效目标设立主体将不断学习和提升作为价值标准， 评价发现问题并以绩效指标建设为核心， 更深入广泛地探讨预算绩效管理的其他核心问题：何为核心任务、何为衡量核心任务的重要标准、 如何更好地利用好财政资源以完成任务目标等预算绩效管理，等等。

二、 新一轮财税体制改革应重视从项目绩效目标向单位整体支出绩效目标的拓展

全面实施预算绩效管理改革以来，部门重点项目预算绩效目标通过预决算报告公开，过去五年已取得了持续的进步。但是， 通过预决算报告向社会公布的重点项目绩效目标表及其相关信息， 仍然存在拓展改进的空间。

首先，重点项目公开范围有限。 以中央部门为例，截至目前，单位自主选取公开的重点项目 （含部门评价和财政评价），公开范围尚未覆盖所有部门的所有项目，并且项目目标与预决算财务数据之间的相关性不清晰，公开报告中的“两张皮”现象较明显。 其次，重点项目绩效目标表所含信息有限。 被公开的重点项目，本部门选取其作为重点项目进行公开的原因不明， 尤其重点项目实施与部门履职、重要政策实施、重大战略落实等之间的关联性论证不足。 最后，持续性项目绩效目标公开信息有限。 持续性项目绩效目标公开的重要目的，是为了便于判断持续性项目存续的重要性和必要性。但是按照目前项目绩效目标表的设计， 难以判断项目的实际状况， 不利于各类监督获取有关信息。

总体来讲， 重视项目绩效目标是预算绩效管理的基础， 在过去五年不断推进完善项目绩效目标设立、 评价与公开的同时， 为配合新一轮财税体制改革，应该逐步将单位整体支出绩效目标设立、评价与公开作为预算绩效管理的重点，通过单位整体支出绩效目标来引领部门各类型项目绩效目标，与国家战略、重大政策、部门职能等有效衔接， 从而推进部门治理能力和水平的不断提升， 更直接地促进部门从宏观层面、 整体层面有效使用财政资源， 将预算绩效管理包含绩效目标管理拉升至与国家治理能力和治理水平现代化要求相匹配的、 正确的战略高度。