2024年政府预算的着力点在哪里？

●曾康华

2024年是中华人民共和国成立75周年，也是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。 做好2024年预算编制和财政工作意义重大， 不仅关系到国计民生的维系和发展， 而且是确保国家长治久安的大事。

一、2024年政府预算如何安排？

政府预算是政府财力的行动部署，涉及国家经济社会发展的方方面面，也是践行党执政为民理念的生动体现。李强总理在3 月5 日召开的第十四届全国人大第二次会议上作的2024年《政府工作报告》中指出，积极的财政政策要适度加力、提质增效；赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06 万亿元，比上年年初预算增加1800 亿元。 这说明，2024年的政府预算依然保持适度扩张、持续发力的态势。

财政部部长蓝佛安3 月6 日在十四届全国人大二次会议经济主题会上介绍，近年来，财政部门持续提高资金安排的“民生含量”，不断增强政策举措的“民生温度”。 就业、教育、社保、医疗、住房、生态环境等方面政策保障不断健全，投入力度越来越大。 2024年，教育、 社保和就业的预算安排都将超过4 万亿元。

再看2024年的预算安排，2024年全国一般公共预算收入223950 亿元，增长3.3%； 加上调入资金及使用结转结余20940 亿元， 收入总量为244890亿元。 全国一般公共预算支出285490亿元（含中央预备费500 亿元）， 增长4%。 赤字40600 亿元，比2023年年初预算增加1800 亿元。

从全国一般公共预算收入看，中央一般公共预算收入102425 亿元，比2023年执行数增长2.9%；加上从中央预算稳定调节基金调入2482 亿元、从中央国有资本经营预算调入750 亿元、上年结转资金5000 亿元， 收入总量为110657 亿元。 地方一般公共预算本级收入121525 亿元，增长3.7%；加上中央对地方转移支付收入102037 亿元、地方财政调入资金及使用结转结余12708 亿元，收入总量为236270 亿元。

从全国一般公共预算支出看，中央一般公共预算支出144057 亿元， 增长2%。 收支总量相抵， 中央财政赤字33400 亿元， 通过发行国债弥补，比2023年年初预算增加1800 亿元。2024年中央一般公共预算支出分中央本级支出、对地方转移支付、中央预备费反映。 中央本级支出41520 亿元， 增长8.6%； 对地方转移支付102037 亿元，其中2024年中央对地方均衡性转移支付安排25700 亿元、增长8.8%，剔除支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付、 灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金等一次性因素后，同口径增长4.1%；中央预备费500 亿元，与2023年持平。 执行中根据实际用途分别计入中央本级支出和对地方转移支付。 地方一般公共预算支出243470 亿元， 增长3%。 地方财政赤字7200亿元， 通过发行地方政府一般债券弥补， 与2023年持平。

总体来看，预算中的国防、科技攻关、乡村振兴、生态环保等重点支出刚性增长；弥补养老、教育、医疗卫生等领域基本民生短板，财政需要继续加强保障；推动解决发展不平衡不充分问题，支持区域协调发展，兜牢基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）底线，转移支付需保持一定力度。 因此，2024年政府预算总的规模属于适度扩张，这种适度扩张表明，财政力度明显强于2023年。

二、着力点之一： 民生支出

群众利益无小事，民生问题大于天。 党的执政为民理念在政府预算上的体现， 可以从政府预算资金在民生支出上显示。 近年来，财政预算持续提高资金安排的“民生含量”，不断增强财政政策的“民生温度”， 努力让国家的财政账本变成百姓的“幸福清单”。 2023年受过去三年疫情影响，尽管财政收支压力很大，但民生投入力度不减，2024年这一态势依然没有改变。 在2024年285490 亿元的全国一般公共预算支出中，教育、社会保障和就业支出都在4 万亿元左右，卫生健康、城乡社区支出都超过了2 万亿元。

2024年全国一般公共预算教育支出安排4.29万亿元，占一般公共预算支出的15%。2024年中央财政安排教育领域共同财政事权转移支付4085亿元， 中央本级教育支出安排1649 亿元、 增长5%。 2024年全国一般公共预算卫生健康支出安排22800 亿元，将城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准提高30 元，达到每人每年670 元。 2024年中央财政安排基本公共卫生服务补助资金765 亿元。 2024年，继续提高退休人员基本养老金标准，城乡居民基础养老金月最低标准提高20 元，中央财政相关转移支付增长10.6%。中央财政就业补助资金安排667 亿元， 支持地方提高公共就业服务能力。 2024年科学技术支出预算约1.2 万亿元，较2023年增长6.63%。 其中， 中央科学技术支出3708.28 亿元，增长10%；基础研究支出安排980 亿元、增长13.1%。 2024年，社会保障和就业支出将达41384 亿元，同比增长3.76%，深入实施企业职工基本养老保险全国统筹， 继续提高退休人员基本养老金标准， 城乡居民基础养老金月最低标准提高20 元， 中央财政对地方相关转移支付增长10.6%。

2024年中央财政安排就业补助资金预算667亿元。 社会保障和就业支出的增长背后，有着就业形势逐年严峻的深层次原因。 近年来我国高校毕业生人数屡创新高，2022年首次突破1000 万人，达到1076 万人；2023年突破1100 万人，达到1158万人；2024年，高校毕业人数预计将创纪录地超过1170 万人。 作为最基本的民生，2024年《政府工作报告》中更加突出了就业优先导向，要求2024年城镇新增就业达到1200 万人以上。 可以看出，与2023年“1200 万人左右”的就业目标的提法相比，2024年提到1200 万人“以上”，这体现了党和政府做好就业工作的力度、决心和鲜明的政策导向。

从预算报告可以看出，中央财政乡村振兴补助资金向重点乡村倾斜，培育一批特色主导产业，还对农村老人用餐、儿童教育增加支持力度，这些举措提升了广大农民的获得感、幸福感、安全感，为高质量发展提供了坚实的支撑。 此外，财政部还将有针对性地研究出台结构性减税降费政策， 重点支持科技创新和制造业发展， 更好服务现代化产业体系建设。

在提质增效方面， 要落实落细过紧日子要求，优化财政支出结构，加强预算绩效管理，严肃财经纪律。 同时，统筹运用税费、专项资金、政府债券等政策工具，加强与货币、就业、产业等其他政策的协调配合，打好“组合拳”。

2024年政府预算列支表明， 政府将聚焦老百姓急难愁盼的问题，持续加大财政投入力度，推动有针对性地出台政策， 坚决兜住兜准兜牢民生底线，把老百姓关心的事一件一件办好。

总之，预算规模适度加力，是2024年实施积极财政政策的财力支撑， 主要是用好财政政策空间、加强财政资金统筹安排，有保、有压、有增，组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具，保持适当支出规模，促进经济持续回升向好。

三、着力点之二：公债发行持续发力

截至2023年末， 地方政府法定债务余额为40.74 万亿元，其中一般债务15.87 万亿元，专项债务24.87 万亿元，分别控制在全国人大批准的一般债务限额16.55 万亿元和专项债务限额25.62 万亿元以内。 中央政府债务余额30.03 万亿元。 全国政府债务余额70.77 万亿元，按照2023年GDP 初步核算数126.06 万亿元，2023年末全国政府法定债务负担率为56.1%，在安全警戒线以内，也比主要市场经济国家和新兴国家的债务负担率要低。

显然， 政府公债规模的扩大意味着有效投资将“扩量”与“提质”并举。 巩固和增强经济回升向好态势，需要更好地发挥投资关键作用。2024年除了发行超长期特别国债， 中央预算投资拟安排7000 亿元，比上年增加200 亿元；拟安排地方政府专项债券3.9 万亿元，比上年增加1000 亿元；再加上去年四季度增发的1 万亿元国债大部分也将在2024年使用， 政府投资规模较去年明显增加。 而且，政府投资将更加突出精准发力，更好发挥对全社会投资的引导与带动作用， 促进高质量发展和经济转型升级。

2024年的赤字率拟按3%安排， 与2023年年初赤字率持平，但赤字规模为4.06 万亿元，高于去年1800 亿元； 专项债拟按3.9 万亿元安排， 高于2023年1000 亿元。 2024年，政府债券规模明显增加。 这些实打实的政府支出，能够带动和扩大社会有效投资，更好支持重点领域锻长板、补短板，激活经济发展动能， 促进高质量发展和经济转型升级。

更重要的是， 未来几年将连续发行超长期特别国债， 专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1 万亿元。 赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96 万亿元， 超过2023年赤字与专项债合计的7.68 万亿元，也超过2023年赤字、专项债与特别国债之和的8.68 万亿元。 还要考虑到2023年四季度发行的用于减灾防灾建设的1 万亿元特别国债，将主要在2024年使用，2024年的财政实际支出力度将明显增强，债务可用资金多出2 万亿元左右。 这里要特别提到的是，2024年我国将发行超长期特别国债1 万亿元，不计入赤字，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。中央预算内投资安排7000 亿元，比上年增加200 亿元，积极扩大有效投资。

什么叫超长期特别国债？ 各级政府发行的债券称为公债， 其中， 中央政府发行的债券称为国债，地方政府发行的债券称为地方公债或地方债。目前我国只有中央政府和省级政府才能发行公债。特别国债，就是指在特定时期阶段性发行的具有特定用途的国债。 我国曾在1998年、2007年和2020年分别发行过三次特别国债。 按照国债的偿还期限，可以把国债分为短期国债、中期国债和长期国债。 1年以内的国债称为短期国债；1年以上至5年以内的国债称为中期国债；5年以上的国债称为长期国债。 而我国长期国债的期限一般在10年及以上。 这意味着2024年我国超长期特别国债的发行期限原则上会高于10年。

2024年《政府工作报告》明确提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题， 从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。 从出台背景看，这是应对国际环境深刻变化、牢牢把握发展主动权的必然要求，也是统筹发展和安全、 扎实推动高质量发展的现实需要。 超长期特别国债由中央政府发行，有助于优化政府债务结构；国债部分资金将由地方使用，有助于优化地方财政空间。 从主要投向看，超长期特别国债将聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事难事。 初步考虑，将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。超长期特别国债，是党中央、国务院着眼强国建设、民族复兴战略全局作出的一项重大战略决策部署，利当前又惠长远，不仅可以拉动当前投资和消费，还能打下长期高质量发展的基础。

四、着力点之三：财政转移支付

财政转移支付是实现地区间基本公共服务均等化和促进经济社会各项事业协调发展的重要政策工具，也是中央政府转移财力给地方政府的主要方式。 近些年来，中央不断加大对地方转移支付规模，对补充地方财政财力，调剂地方政府间财力平衡起到了积极效果： 有助于优化地方政府财政支出结构，有效缩小地区间财力差距；积极推动财力向基层倾斜；保障地方政府的基本公共服务能力。

“十四五”以来，中央对地方转移支付规模在逐年扩大，2021年为82152 亿元，2022年为96942亿元，2023年为102945 亿元。为筑牢兜实基层“三保” 底线，2024年预算安排中央对地方转移支付102037 亿元， 剔除2023年和2024年一次性安排因素后同口径增长4.1%。 其中，安排均衡性转移支付25744 亿元、增长8.8%；安排县级基本财力保障机制奖补资金4462 亿元、增长8.6%。

今年中央对地方转移支付预算安排了“10 万亿元多一点”。 这将是自去年以来，转移支付总量第二次突破10 万亿元。 从历史数据来看，近年来的转移支付力度不断加大。2013年，中央转移支付不到5 万亿元，但到2023年已突破了10 万亿元，10年间转移支付总量翻番。 而部分地区基层财政运行也较为依赖转移支付金额。 转移支付为何规模庞大且逐年递增，又能否持续？这种大规模的转移支付是必要的， 因为转移支付的规模之所以逐年扩大，在一定程度上有GDP 扩张、财政收入整体上升的原因。

中央对地方的转移支付， 其实是平衡地区间发展差异的一个重要的手段。 在1994年的分税制改革后，中央占税收的“大头”，后来的税制改革，财力也向中央倾斜。因此，中央原本就需将部分税收收入返还地方， 只不过在这一过程中会有一定的针对性， 特别是对社会经济发展相对落后的中西部转移。中国区域经济发展很不平衡，省级区域之间资源禀赋不尽相同，发展水平也存在差异，因此正需要靠中央财政的转移支付来保证地区间相对平衡。

五、着力点之四：国防支出

国防开支是我国政府预算中的一项重要开支，尤其是在国际国内环境错综复杂的大前提下，保持适度的国防开支规模， 既有利于地区乃至整个世界的和平与稳定， 也可以有效防止地区和整个世界走上军备竞赛的道路。 虽然我国面临着很大的防务压力， 但我国一直将国防预算和增长率维持在一个低位。 因为我国长期以来坚持防御型国防建设策略，从来不搞军备竞赛，所以，国防预算一直维持在一个较低的水平。

2024年我国财政安排国防支出预算总额为16655.4 亿元人民币，与2023年相比增长了7.2%。如果将我国2023年国防预算换算成美元，大约为2247.9 亿美元；2024年国防支出增长了7.2%，增长额度为162 亿美元。 再观察最近几年我国的国防开支，2020年到2023年这4年国防预算增长率分别为6.6%、6.8%、7.1%、7.2%。 从中可以看到，2024年的增长率与2023年持平，继续保持着最近几年的高位水平， 这是因为我国有继续全面加强国防建设的现实需求。

如果从人均国防预算来看，2024年中国的人均国防预算只有1177 元人民币左右，按照目前的汇率换算就是人均只有163 美元； 而美国在2024年的国防预算为8860 亿美元，人均国防预算高达2630 美元，是我国的16 倍。同时英国、法国、德国、日本、 韩国等世界主要国家的人均国防预算都大幅超过我国。 从国防预算占GDP 的比例来看，我国长期保持国防预算占GDP 的比例在1.5%以下，2024年这一比例大约为1.3%， 同样远低于日本、韩国、英国、法国、美国等国家。

在联合国五大常任理事国中， 我国是唯一一个没有实现领土完全统一的国家， 而且我国面临的防务问题也非常复杂。 因此，我国保持稳定的国防预算增长非常有必要。 因为衡量一个国家的国防预算水平， 不仅要看总额和实际面临的防务压力， 还要看人均以及预算占GDP 的比例。 由此可见，虽然我国国防预算总额目前位居全球第二，但从我国面临的防务压力、 人均国防预算以及国防预算占GDP 的比例来看，我国的国防预算其实一直维持在一个较低的水平。 目前美国国防预算占GDP 的比例超过3%，我国不用提高到3%，只需要把国防预算占GDP 的比例提高到2%，按2023年GDP 总量计算的话，就能增加近8557 亿元。 而即便把国防预算占GDP 的比例提高到2%， 从全球范围内来看这个比例也不高， 但我国并没有这么做。