农产品行政处罚中裁量的适用

李霖 唐勇

［摘 要］行政裁量作为市场监管执法活动中的重要内容之一，其能否合理合法地使用关乎着人民对公平正义的追求和我国法治政府的建设成效。当前在农产品行政处罚裁量适用中，存在裁量基准不完善、裁量基准的约束力较低、缺乏裁量基准适用的制约程序等问题。未来我国可从统一裁量基准的制定标准，把裁量适用纳入说理的必须环节，构建执法信息化平台等方面规范农产品行政处罚中裁量的适用。

［关键词］行政裁量；行政处罚；农产品

［中图分类号］D920.0   ［文献标志码］A    ［文章编号］2095-0292（2024）02-0065-06

［收稿日期］2023-12-25

［作者简介］李霖，新疆财经大学法学院硕士研究生，研究方向：经济法学；唐勇，中国人民警察大学警察法学研究中心研究员，研究方向：行政法学。

党的二十大报告指出，要扎实推进依法行政，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。行政处罚作为行政执法中的核心内容，较为直观地体现执法的公正性、规范性、文明性。行政处罚的性质是一种以惩戒违法为目的具有制裁性的具体行政行为，处罚后果直接作用于当事人，行政法的精髓在于裁量，［1］行政主体对裁量的适用直接影响着行政处罚结果，因此在行政处罚中裁量的适用必须正确、合法、合理。在农产品市场监管活动中裁量适用不仅考验着执法者的执法能力和执法水平，更关乎着指引社会公众对公平正义的理解和评价。

一、农产品行政处罚中裁量的适用现状考察

（一）农产品行政处罚案例基本情况

在案件的来源上，笔者通过访问各地人民政府、各地市场监督管理局、信用中国等门户网站及其他搜索页面，通过查阅各地政府行政处罚决定书，对2020年1月到2023年4月105起同类化农产品行政处罚案件的法律后果进行梳理总结。该类案件的同类型体现在同种行政主体（市场监督管理局）对行政相对人（经营者）的同种违法行为（售卖农药残留超过食品安全标准限量的农产品）进行行政处罚。

图1 案件来源省份统计图

通过图1可知，本次案例选取范围为25个省级行政区，既有上海、北京等较为发达的地区，也有甘肃、新疆等相对落后的地方，在案件来源上具有广泛性的特征，较好地代表了我国当前农产品行政执法的现状，避免了以偏概全的结论偏差。同时相对于其他省份，广西、山东的案例较多，数量分别是24件、22件，符合两省作为农产品生产大省的实际情况。

图2 被罚农产品种类分布图

通过图2的梳理可知，在农产品的种类上，选取的诸如“芹菜案”为代表的初级农产品，符合根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第2条关于农产品之规定，其中韭菜、香蕉、豆角等农产品是农残超标的“重灾区”。

（二）农产品行政处罚案例数据分析

各省市的行政处罚决定书虽然普遍篇幅不长，但是涵盖了案件发生的时间地点、相对人信息、查处过程、查处依据和处理结果。通过对105份行政处罚文书的研读、分析，得出以下数据统计：

1.案件处理结果

各地市场监督管理局在处理农产品农残超标案的结果上不尽相同，以实施行政处罚结案占比89%，共計93件，免予处罚结案占比11%，共计12件。对于当事人违法情节较轻，社会危害性不大的案件，免予处罚有明确的法律依据（《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第54条），行政机关一般会做出免予处罚的行政决定，如陕西延安宝塔区马家湾张毅果业经销店经营农药残留含量超过食品安全标准限量的食品案。延市市监处罚〔2022〕25号。在该案中，行政机关认为对当事人行为虽违反，但能够履行进货查验等义务，有充分证据证明其不知所采购的食品不符合食品安全标准，能如实说明其进货来源，因此依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第54条，免予处罚。而同样的问题，淄博市徐名涛经营农药残留超标的食品案在当事人履行进货查验义务，主动改正违法行为的情况下，被处以高达10000元的罚款并没收违法所得。淄张市监傅处字〔2020〕002号。

2.行政处罚类型

在105起同类案件中有93起行政机关做出了实施行政处罚的决定，在这93起案例中处行政处罚的，大多采用罚款这一行政处罚方式，除此之外还有警告、没收违法所得等处罚，具体如表1所示：

3.行政处罚罚款额度分布

行政机关在确定罚款额度时大多适用《中华人民共和国食品安全法》的规定，其中第124条第1项规定了当生产经营农药超过食品安全标准的食品时，处50000元以上100000元以下罚款；第125条第4项规定了当食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品货值金额不足10000元时，处5000元以上50000元以下罚款，对于货值金额10000元以上的，处货值金额五倍以上十倍以下罚款。除了上述规定外，在确定具体罚款金额时，行政机关会对案件的具体情况进行裁量，决定是否适用《行政处罚法》所规定的法定从轻或者减轻行政处罚情节。

通过数据的对比整理，在分析研究的105起案例中最高罚款为70000元，最低为免予行政处罚，平均罚款6914.29元，在处以罚款的行政处罚中，罚款的最低数额为200元，处罚金额相差极大。依照《食品安全法》《食品安全法实施条例》规定的处罚金额以及对105起案件的行政机关的处罚额度进行分类，大致可分为0～1000元、1000～5000元、5000～10000元、10000～50000元、50000元以上这5个层级。行政机关在对农残超标案处以罚款时，接近半数选择处以5000-10000元的罚款额度，如安徽省宣城市达鹏果业批发部草莓农残超标案，宣市监执监罚〔2020〕20号。当事人宣城市达鹏果业被处以5000元罚款。行政机关其次选择的处罚额度为1000-3000元，以广西壮族自治区上林县西燕镇西燕农贸市场香蕉农残超标案和河南唐河辣椒农残超标案为代表的行政处罚案例分别处以2000元和3000元的罚款。行政机关较少选择1000元以下的罚款额度，如宁江市监处罚〔2022〕02492号中的处罚决定中，南京市江宁区市场监督管理局鉴于当事人只是一农贸市场摊贩，无法把控产品内在质量，对其售卖腐霉利项目超标的韭菜行为处以200元的罚款。

4.执法依据

105起案件来自全国不同省市。因此，行政机关执法的法律依据较为多样，可总结为以下类型：第一，依据法律。例如，在山东赵成云销售农药残留含量超过食品安全标准的食用农产品“香蕉”案中，五莲县市场监督管理局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第一项的规定作出了罚款6000元的处罚决定。莲市监行处〔2021〕1130号。又如，在湖北省恩施建始商贸豆芽4-氯苯氧乙酸钠（以4-氯苯氧乙酸计）项目超标案中，建始县市场监督管理局以当事人涉嫌销售含有国家禁止使用的农药的农产品行为，违反了《中华人民共和国农产品质量安全法》第33条第1款第1项的规定处以3000元罚款。建市监处罚〔2021〕85号。】第二，依据部门规章。在市场销售中的农产品质量安全问题主要由国家市场监督管理总局负责，因此其部门规章亦是执法监管的重要依据。如，在湖南省长沙市天心区有点鲜生鲜店辣椒吡虫啉项目超标案中，长天市监罚字〔2021〕466号。】当事人的行为违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第25条第2项的规定，被长沙市天心区市场监督管理局处以3000元罚款。第三，依据其他规范性文件。例如，在广西壮族自治区田东县金穗农贸市场豆角农残超标案中，东市监处罚〔2022〕205号。】田东县市场监督管理局认为当事人的违法行为较轻，社会危害性较小，参照《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第14条第2项、第3项的规定，具有减轻处罚情节，对当事人处以罚款2000元的行政处罚。

除中央法规之外，地方规范性文件也在农产品质量安全执法中发挥着极其重要的作用。其主要表现形式如表2所示：

值得注意的是，行政机关在执法时，往往是对多项执法依据综合考虑，而非单一适用，行政机关对法律的选择适用直接影响着案件最终的处罚结果。如何在现有繁杂的农产品安全执法依据中寻得可行的执法逻辑，在具体的执法过程中裁量恰当，寻求较好的执法效果，是摆在每一个执法人员面前亟待解决的课题。

5.裁量情节

裁量情节是案件事实与法律规范之间的重要联系。行政机关在做出行政决定时应当考虑案件的具体情况，从事实出发，按照法律的规定，对裁量情节作出决策和判断，在法律规范和事实之间，对行政裁量进行合法合理的适用。通过对105起案件的整合分析，其量罚类型和裁量情节的情况主要有以下几种形式（见表3）：

从上述图表可以看出，执法者对相关处罚的裁量情节的关注重点主要集中在法定情节上，如违法行为轻微，社会危害性较小，未造成严重的危害结果等，除此之外对酌定情节也有所考量，如行为人是否故意、持续时间、涉及的地区和范围等。［2］但通过案例的对比发现，这些裁量情节适用的弹性空间较大，缺乏较为统一的标准，甚至同样的裁量情节在执法过程中存在处罚结果差异化较大的情况。

二、农产品行政处罚中裁量适用存在的问题

（一）裁量基准不完善

行政裁量基准是限制行政自由裁量权的有力工具，是对法律原则性、抽象性及弹性过大的条款的细化。［3］（P327-329）虽然国家市场监督管理总局出台了一系列关于规范市场监管裁量基准制定与实施的制度来规范行政机关的裁量行为并对其提供指引，但通过实际案例分析可以发现，行政裁量基准依然存在着一定的不足，从行政裁量基准的本身出发主要表现为裁量基准制度的标准出现地域冲突，而各地裁量基准的冲突会直接导致不同地区对同一违法行为的处罚差异较大，即类案不同罚的问题出现。以广西壮族自治区和安徽省为例，在当事人销售农残超标食品的违法行为中，广西省所制定的裁量基准对于“从重处罚”的情形做出了特别规定：两年内曾因相同或者类似违法行为受过刑事处罚或者行政处罚的。而在《安徽省市场监督管理行政处罚裁量权基准》中却没有类似规定，因此在广西壮族自治区田东县金穗农贸市场某商铺经营农残超标的食品案中，由于当事人属两年内曾因相同或者类似违法行为受过行政处罚的行为，即使存在履行了一定的查验义务，货值金额较小，当事人经济负担能力较低，没有造成实际侵害后果等情形，但依然对其处以了2000元罚款。而同样的情节在安庆市宜秀区世银蔬菜经营部所售农残超标的食品案中，即履行了一定的查验义务，货值金额较小，未造成危险后果，安庆市宜秀区市场监督管理局依据《安徽省市场监督管理行政处罚裁量权基准》对当事人责令更正，作出没收违法所得的处罚。

（二）裁量基准的约束力较低

裁量基准的约束力较低是执法人员不适用行政裁量基准造成行政自由裁量权使用不当的主要原因之一。通过前述案例的梳理我们可以发现，各地区的市场监督执法人员往往采用对《食品安全法》《农产品质量安全法》进行直接适用，而忽略了行政裁量基准的要求，在罚款时甚至不考虑裁量情节直接适用法律规定的数额对其进行最低处罚或者顶格处罚，虽然裁量基准存在一定的不足，但其仍能为市场监管中的执法指引方向和提供衡量标准。由于裁量基准相较于其他法律约束力较低，有的执法人员在认定违法行为，作出处罚决定中往往未引用裁量基准，从而导致对违法行为情节的认定，影响了案件的处罚结果。

（三）缺乏裁量基准适用的制约程序

行政裁量本身是一件带有主观性的选择和判断，但是这种选择和判断必须是在法定范围内，行政机关做出行政处罚时所进行裁量、判断、决策的过程一般外在显化于行政处罚决定书中，行政处罚决定书中对法律的适用、案情的考量、当事人主观因素的判断等要素往往体现了行政机关进行裁量的过程。然而在实际情况中，行政机关所制定的处罚决定书中缺乏说理部分，缺乏对作出处罚决定的考量因素和行政自由裁量权的行使说明。如在温江乐多购食品超市经营农药残留超过食品安全标准限量的食品案和天府新区成都片区华阳丁丁超市涉嫌经营农药残留超过食品安全标准限量的食品案中，两位当事人都存在经营农残超标食品的违法行为，而温江区市场监督管理局对前者处以罚款25000元的重罚，但在其公开的行政处罚决定中未说明对前者处以重罚的原因和理由，因此对执法人员执法过程中的裁量适用，是否适用、怎么适用、裁量考虑因素等方面不得而知。在實践中，行政处罚决定书上往往仅载明了法律依据和处罚结果，而未对自由裁量的心迹进行说理和说明，且存在大量行政处罚决定书不予公开的状况，在对案例的检索过程中会发现一些地区的行政处罚决定书存在缺失状态。如安徽省蒙城县新发地于三杰蔬果店经营农药残留含量超过食品安全标准限量的食品案中，通过检索得知当事人为蔬菜市场的普通摊贩，其所售卖的韭菜农残含量超标于2021年6月29日被蒙城县市场监督管理局处高达70000元的罚款，因罚款过重而被媒体报道，而在蒙城县人民政府门户网站、蒙城县市场监督管理局门户网站上均未找到关于该案的行政处罚决定书，并且该县的其他行政处罚决定也鲜有公开。对于处罚决定书公开的不完备问题严重影响了公众对政府执法的监督，不利于公众对市场监管活动中自由裁量的监督。［4］

三、农产品行政处罚中裁量的规范路径

对于规范农产品行政处罚中裁量的适用问题，其重点和核心内容在于对裁量权的规范和控制。首先通过统一的裁量基准制定标准来解决不同地区裁量基准差异化较大，甚至出现冲突的现象，解决裁量基准如何适用的问题；其次通过对处罚结果差异化较大的行政处罚决定书进行要式上的规范，载明自由裁量的说理内容，将行政机关裁量的过程外化于法律文书中并进行公开，方便社会公众对自由裁量权使用的监督，避免权力的滥用和怠用；最后，通过综合性执法平台的建立以便于各地市场监管局进行信息共享和披露，避免差异化较大的行政处罚结果出现，同时能够为执法人员提供较好的业务学习平台，提高执法人员的业务水平。

（一）统一裁量基准的制定标准，树立裁量的权威

各地由于裁量基准的不同会直接导致类案不同罚的情况出现，虽然国家出台《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》为行政裁量提供指引，但是对于裁量基准的制定标准尚未形成统一的规范。从当前的实践来看，各地区的裁量基准参差不一，从而导致同类案件在不同地区产生处罚结果差异较大的问题，因此有必要建立全国范围内的裁量基准制定的统一标准，对各个地区裁量基准的制定加以规范，同时赋予由各个地区根据本地区经济发展的实际情况行使裁量权的空间，［5］这样既有利于法治的统一建设，也有利于实现实质公平。首先由市场监督管理总局对市场监管的各个领域进行裁量基准的初步细化，如食品、药品等领域，而非笼统地对所有产品的裁量进行“一锅炖”式的处理；其次，应当建立全国范围内裁量基准的监督机制，各地根据市场监督管理总局的制定标准从而根据本地区的实际情况制定符合实际的裁量基准，报市场监督管理总局进行审查，并建立备案模式，对与制定标准严重不符的责令修改，确保裁量基准的统一性和权威性。行政裁量权基准，不得和“上位法”相抵触；不得超越“设定法”所设定的“行为、种类和幅度”范围。可以结合本地区经济社会发展状况，在法律法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。下级行政机关制定的行政裁量权基准不得与上级行政机关制定的行政裁量权基准相冲突。发生冲突的，要适用上级行政机关制定的行政裁量权基准。［6］

（二）把裁量适用纳入说理的必须环节

市场监督管理部门在作出差异化较大的行政处罚决定时必须对裁量适用进行说理，外化于行政处罚决定书的制定上。在处理结果差异较大的行政处罚决定书上不仅要载明案件的当事人信息、案件的基本情况、处罚结果、法律依据等信息，还需要对违法行为的性质、情节、社会危害程度、当事人主观过错，是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的情况进行载明，对自由裁量及其他需要说明理由的部分进行论述。如在南宁市上林县欢欢百货有限责任公司生姜农残超标案的行政处罚决定书中，上林县市场监督管理局从当事人的信息、调查认定的事实、证据及证明的内容、案件性质、情节、当事人的主观心理状况、自由裁量理由等其他需要说明的事项、处理意见及依据、处罚结果等方面进行综合论述、具体说明，所作出的行政处罚决定公正、合理、合法。除此之外，还应当健全市场监管处罚决定书的公开制度，各地市场监督管理局所制定的行政处罚决定书按照违法种类进行分类后，按照处罚的先后顺序进行排序，在本级的市场监督管理局、本级人民政府的门户网站上进行公开，以便公众进行查阅，对行政机关的执法活动进行社会监督。

（三）构建执法信息化平台

对于市场监督管理领域的信息化大数据平台建设，应当按照省级行政区的划分到市、区县各级市场监管部门，对其作出的行政处罚决定按照案由进行分类，最终汇总到国家市场监督管理总局数据平台。通过数据平台对处罚情况进行统计，如在经营者售卖农残超标的产品这一案由的行政处罚决定中，全国各地的处罚情况如何、罚与不罚、罚的类型、罚的额度等进行整合分析，对于同样违法情节的类案不同罚问题加以整改，构建统一的执法标准，以形成综合执法，协同办案，信息共享的执法工作体系，而且便于对农药超标的农产品进行溯源。在执法信息化平台引进典型或指导案例，以便于执法者进行学习，提高其业务能力和业务水平。同时将同地区的同种违法行为的处罚设置程序，从法律依据、裁量基準、裁量流程、指导案例载入数据程序中，以便给执法者在面对复杂难以判断的案件上提供指引方向，减少主观因素对执法结果的影响。

四、结语

在市场监管活动中，行政裁量的行使起到提高行政效率，维护个案正义的作用，但其作为权力本身就存在被滥用的风险，因此需要对其进行规范和控制。本文从对农产品行政处罚的案例出发，选取样本案例，通过对案例的步步深挖，探寻裁量在农产品行政处罚中的现状，找出其问题结节，分析成因从而探索能够确实落地的规范路径。然而行政裁量作为执法过程中相对主观的因素，较难用具体的法律定式对其进行规范和确定，自由裁量权的规范行使问题仍有待解决。

［参 考 文 献］

［1］杨建顺.行政裁量的运作及其监督［J］.法学研究，2004（1）：3-17.

［2］汤雷，许峰. 浅谈食品行政处罚案件如何依法“减轻处罚”［J］. 食品安全导刊， 2020（20）：2.

［3］余凌云.行政自由裁量论［M］. 北京：中国人民公安大学出版社.2005.

［4］曹宝丽. 行政自由裁量权监督的法律规制——以美国行政法的重构为切入点［J］. 政法学刊， 2020（2）：9.

［5］安契.公安机关自由裁量权的内部控制及其路径［J］.行政与法，2022（9）：104-111.

［6］胡建淼.行政裁量权基准的属性、制定和适用［J］.中国司法，2022（8）：45-48.

［责任编辑 孙兰瑛］