法治与监管：我国城市光污染防治体系建设研究

李钰 秦玉娈

［摘 要］城市是光污染的多发地，且防治具有特殊性。城市光污染防治在法律中涉及层面较浅，针对性的仅有一些规范性文件和地方性法规，尚未形成完整的防治法律体系以及系统的防治监管体系。我国可在适当的法律框架下构筑城市光污染防治体系，完善光污染防治法律体系，明晰城市光污染监管部门的权责，建立监管部门协调联动机制，实现生态环境保护部门牵头、其他部门为辅的城市光污染协调治理机构，做到有效防范和治理城市光污染带來的环境风险。

［关键词］光污染；城市光污染；污染防治；防治体系

［中图分类号］D922   ［文献标志码］A    ［文章编号］2095-0292（2024）02-0071-05

［收稿日期］2023-12-20

［基金项目］河北省社会科学基金项目“环境壁垒语境下河北省产业低碳化制度研究”（D2018253）

［作者简介］李钰，河北地质大学法政学院硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学；秦玉娈，河北地质大学法政学院教授，法学博士，研究方向：经济法。

一、问题的提出

我国处于城市光污染高发期，相关防治体系并没有及时完善，并且光污染本身存在一定的复杂性，现有防治体系在处理光污染防治时有一定的局限性。城市光污染防治不力可导致相关风险不断升级：威胁人类健康并破坏生态环境，会给公众、环境等带来巨大灾难。党的二十大报告强调“推动区域绿色协调发展”“对光污染、辐射污染等新污染的治理展开实践运行”。对此，学界对光污染相关问题展开了大量的研究。王传银（2020）建议通过实施完善的时区管理和强有力的违反光污染投诉机制来解决光污染问题。［1］梁文永（2020）等人认为，应通过将光污染纳入环境税收体系来解决光污染问题。［2］高正文（2019）表明，在解决城市光污染的过程中，制定更严格的环境光标准有利于人类健康。［3］吕忠梅（2018）在《环境法回归，路在何方——关于环境法与传统部门法关系的再思考》一书中认为，光污染是新时代的环境问题，为了完善我国的环境法律体系，有必要将光污染纳入环境法律体系。［4］学界研究成果虽然丰硕，但对城市光污染防治体系的研究仍相对较少，不能满足现实需求。基于此，本文以城市光污染防治为研究对象，探析当前城市光污染防治体系困境，结合现有规范文件和地方立法，参考大气和其他污染物的防治，提出城市光污染防治相关对策，助力城市光污染防治体系的完善。

二、我国城市光污染防治建设现状

（一）我国城市光污染防治法律体系建设现状

1.城市光污染防治的国家层面立法现状

环境立法是环境治理思想、治理模式、治理方式等的制度化、法律化。虽然我国尚未制定专门法对城市光污染进行防治，但在国家层面已有《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）的原则性规定，可以对城市光污染防治工作提供指导原则。［5］

《宪法》中规定了国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。虽对城市光污染并没有明确的规定，但是赋予了公民享受舒适环境的权利。而城市光污染正属于影响了他人的生存环境和生态环境。但是，宪法没有规定哪些行为和现象属于光污染，这需要其他法律法规的确认。

《民法典》通过相邻关系规定了光污染，相邻关系规定的是相邻不动产之间的关系。但，不规范或不受管制的光源所产生的光污染可能在动产中产生。因此，《民法典》不能完全覆盖光污染的范围。

《环境保护法》规定企业事业单位和其他排放污染物的生产经营者，应当采取措施，对废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、气味、噪声、振动、放射性物质、光辐射和电磁辐射等进行防治，预防和防止对环境造成危害。《环境保护法》将光辐射和电磁辐射纳入污染范围，原则上规定了污染物排放主体防治光污染的义务。但是，没有针对光污染的具体预防和控制措施。

《室外照明干扰光的限制规范》对干扰光进行了规制。［6］根据城市各区域不同的采光需求，将城市大致分为四个不同的照明亮度等级E1-E4，具体区域划分如表1所示。

《城市夜景照明设计规范》是我国首个关于城市夜间照明的全国性标准文件，［7］明确规定了建筑物、特殊景观要素、商业街、广场、公园、广告、标志等照明设计。但该规范仅对照明设备的大小形状及功率做出了原则性的要求，没有对光源本身的光照性质进行规定，并不能对城市光污染防治起到作用。

与《城市夜景照明设计规范》不同的是，《城市道路照明设计标准》则是基于车辆行驶以及行人安全的考量，对道路照明进行明确分类，明确道路照明评价指标、机动车道照明标准值、人行及非机动车道照明标准值。［8］但这些标准并不都是强制性标准，在城市光污染防治中不能起到应有的效果。

2.城市光污染防治的地方层面立法现状

各地都积极通过法律手段对城市光污染进行管控和防治。1997年，山东省颁布了《山东省环境保护条例》，规定了城市环境评价的共同标准，首次将光污染环境评价质量作为环境标准之一。2018年，该省对《山东省环境保护条例》进行修订，将“光辐射”划定为法定污染物，要求相关部门对相关的照明设施和建筑材料进行监管，并规定违法者相应的法律后果。2008年，珠海市紧随其后颁布《珠海市环境保护条例》，并在2020年对该条例进行修订。《珠海市环境保护条例》在珠海市内划分环境保护区，并规定产生光污染的企业应建立环境责任制，为减少光污染的影响采取有效的措施，要求建筑反光材料和照明设施不得影响他人的正常生活。除此之外，澳门、香港、杭州、厦门、深圳等地也都颁布了相应的法规等（见表2）。值得注意的是，广州市对城市光辐射的关注最为全面，近年启动的《广州市光辐射环境管理规定》（征求意见稿）的意见征求，为城市光污染防治专门立法的首次探索。

（二）我国城市光污染监管体系建设现状

《环境保护法》规定了政府在环境保护中的监管责任。政府对城市光污染进行监管，有助于治理城市光污染，改善和保护城市的生态环境。

目前，我国针对城市光污染监管还没有完整的监管体系，仅有地方作为参考依据。在地方实践中，城市光污染的监管涉及生态环境部门、规划部门、住房部门、自然资源部门、市场监管部门以及城市管理综合执法等多个部门，呈现各地方监管主体不一、监管内容各异等特点。例如：《广州市生态环境保护条例》第39条指出，“公安、城乡住房建设、交通运输、市场监管、城管综合执法等部门要对不同类型的区域、光源或照明设备进行控制指引。”《杭州市城市照明管理办法》第4条指出，“全市的照明工作由市城市管理行政主管部门负责，乡（镇）人民政府、街道办事处、建设、城乡规划、国土资源、交通运输、城市绿化、园林、文物、旅游、公安、环境保护、财政等行政管理部门应当按照各自职责开展城市照明工作”。又如，《深圳经济特区环境保护条例》第89条规定：“城市规划和自然资源部要规划和审批玻璃幕墙项目是否符合规定；市、区住建部门要建立玻璃幕墙反射标准，并且对玻璃幕墙的建设规划、设计等方面进行监督，明确城市管理部门在城市光污染治理中的职责”。此条例要求深圳市城市综合管理部门与其他相关部门对深圳市光污染展开联合执法。再如，《上海市环境保护条例》第58条中指出“市容绿化部门和住建部门对反射材料和室外照明进行监管”。《厦门市环境保护条例》第4条中指出“本市的生态环境部门要对本区的环境保护工作进行全面统筹管理，并且其他部门在职责范围内配合生态环境部门完成职责范围内的监管环境保护工作，同时要求基层乡政府和街道办事处对本地区环境保护工作进行监督的管理制度”。《山东省环境保护条例》第56条规定，“住建部门和政府确定部门对建筑反光材料的使用进行严格监管”。

三、我国城市光污染防治体系存在的问题

（一）光污染防治法律体系有待完善

虽然我国法律体系比较丰富，但有关城市光污染防治的内容却很少，大多体现在物权关系或相邻关系上，这使得城市光污染无法明确界定，在关键时刻无法保护受害人的利益，或者无法对城市光污染进行及时有效地防治。［9］国家法律、行政法规和司法解释中没有提到城市光污染以及对城市光污染的具体预防和处罚措施。当前，一些地方对城市光污染行为有明确的地方性法规规定，但国家层面在这方面的法律制度缺失，一定程度上使得地方政府在城市光污染治理上因制度不完善而耽误防治，也使得公民在日常生活中很少关注城市光污染，导致光源使用不当造成城市光污染地恶性循环。

城市光污染地防治是一項系统工程，不仅需要基础性法律制度地支持，还需要配套性法律制度的保障与配合。例如，在城市光污染中，光源是否标准化，灯具和建筑物的材料是否合理，都需要受到相应规制；再比如，面对城市光污染，受害人能否成功起诉，这就使得我国必须有一个统一的诉讼制度来解决这一问题。

（二）城市光污染防治监管体系有待优化

当前，我国各地城市光污染的监管工作普遍存在涉及多个部门，且各地监管部门不统一。城市光污染监管部门既涉及生态环境部门、自然资源部门、住房和城乡建设管理部门，又涉及城市管理综合执法、市场监督管理部门等部门。例如，《上海市环境保护条例》规定了“市生态环境、市容绿化、住房和城乡建设”三个部门对城市光污染承担监管职责。《广州市生态环境保护条例》规定了“公安、住房和城乡建设、交通运输、市场监督管理”四个部门对不同区域、不同光源的光污染进行监管。此外，在一些地方城市光污染监管规定中，对于政府监管职能只有一些原则性的规定，未细化与明确。

在污染防治监管中涉及多部门时，我国一般采用“统一主管与分工负责”的监管体制。当城市光污染的监管涉及多个部门并且权责不清时，就会产生部门间互相推诿的情况，从而无法真正起到监管的最佳效果。笔者在问政四川平台上发现城镇光污染投诉数量较高，但找不到有能力解决问题的部门，无法实现有效协调，问题无法真正解决。各部门推卸责任，造成许多投诉无法解决。［10］

四、我国城市光污染防治体系的完善路径

（一）完善光污染防治法律体系

制定关于预防和控制光污染的法律体系。归根结底，光污染是由行为人不规范使用光源造成的，有必要预防和控制光污染。根据我国相关环境污染防治法律体系的经验，城市光污染防治最好的路径是制定一部单一的防治法——《光污染防治法》。制定专门的光污染防治法，不仅可以集中立法资源，提高立法效率，而且可以系统地规定光污染防治的法律制度。未来，我国在借鉴国外制定光污染防治立法的相关经验，地方相关立法实践的基础上，制定符合我国国情的《光污染防治法》。笔者认为《光污染防治法》的制定需要注意以下几个方面：一是要明确光污染的检测标准。《光污染防治法》应当制定一个标准来判断光是否达到了光污染的标准，从而判断行为人是否产生了光污染或受害者是否受到了光污染的侵害，行为人是否应当承担相应的法律责任。虽然有《室外照明干扰光限制规范》，但此规范并不是强制性规定，在此情况下也很难判断是否产生了光污染并且受害人很难维护自己的合法权益。光污染排放标准可以根据大气和其他污染物排放标准模型制定，根据光环境质量标准考虑光污染排放的特点和区域差异。特别是，既要严格限制城市照明标准，又要规范城市建筑装饰外立面材料，避免反射、折射光造成的光污染。二是应当将光按区域划分，不同的区域应当采用不同的光污染检测标准。建议划分为四个区域，但与《室外照明干扰光的限制规范》不同的是，这四个区域为“森林公园与自然保护区”、“城郊与城市居住区”、“广场公园及道路区”、“城市繁华中心区与商业区”。城郊居住区与城市居住区同属居住区，因此将其划分为同一区域。将公共区细化为广场公园及道路区，这种区分方式能够使植物得到妥善的保护，居民区不受光污染的侵扰，同时兼顾了经济的发展。实行亮度分区后，对发生在不同地区的光污染纠纷案就可以依据不同的标准值来界定某种光是否属于“光污染”。

在出台《光污染防治法》同时，需要配套的法律制度来进行保障和配合。国务院制定的行政法规虽次于法律，但凌驾于地方法规之上，在国家层面上的统一适用性相对较强，这在野生动物、溪流采砂和其他领域得到了充分证明。因此，在制定《光污染防治法》的同时，有必要制定有关光污染防治的行政法规例如《光污染控制管理条例》等，从而形成更加完善的光污染防治法律体系。

（二）完善城市光污染监管部门的权责

为了提高城市光污染防治与管理的有效性，必须明确各部门的监管职责，在此基础上建立各部门协调联动机制，实现城市光污染的有效控制。

1.明晰城市光污染监管部门的权责

完善城市光污染的监督管理体系，首先要明晰城市光污染监管部门的职责，使各个部门明晰自身的职责范围，从而方便各部门在其职责范围内井然有序地开展防治与监督工作。为此，笔者将从生态环境部门、城市管理执法部门、城乡与住房建设部门和其他部门这四个方面进行阐述城市光污染监管部门权责。（1）生态环境部门。生态环境部门在国家及各地环境保护与治理工作中起着主导作用。在城市光污染防治的监管工作当中，应当对用光环境进行严格的划分，并且对相应区域进行对应监管。这其中就包括严格制定用光标准，并根据用光标准划分相应的光环境区域，根据区域的不同进行不同的环境影响评价工作，对日后光污染的防治工作进行规划，并对公众进行信息公开，使公众参与光污染监管中。（2）城市管理执法部门。城市管理执法部门主要监管辖区内的城市照明污染。如果城市光污染是由于管辖范围内照明设备的不当使用（如户外广告设施、LED照明標识、违规组织的照明活动），城市管理执法部门有义务依法对产生城市光污染的照明行为进行处罚或行使行政执法权。（3）城乡与住房建设部门。城乡与住房建设部门主要针对在城市规划当中的一些建设工程，对一些工程当中的照明设施、建筑材料是否符合环境影响评价中的光污染指标进行监管和落实。如果建设项目中存在照明设备和反射建筑材料，应进行检测和相关验收，以验证所用材料和设备符合相关标准。（4）其他部门。其他部门中涉及城市光污染防治的部门分别为公安部门、市政部门和交通管理部门、市场监管部门、各级规划和自然资源管理部门。首先，公安部门协助生态环境部门对一些城市光污染所引发的民事纠纷进行调解处理，维护公民的合法权益，避免公民进一步受到城市光污染伤害。［11］其次，市政部门和交通管理部门协助生态环境部门对交通道路照明的亮度、时间进行规划和控制，防止因为不规范用灯造成的人员伤害或者影响附近居民的正常生活。最后，市场监管部门也要协助生态环境部门对市面上照明产品的质量、产品标准进行严格核查，为打造健康绿色的照明市场起到监管作用。除此之外，各级规划和自然资源管理部门也要协助生态环境部门对城市当中的玻璃幕墙进行监管控制。

2.建立监管部门协调联动机制

在明确生态环境部门是控制城市光污染监管机构的前提下，其他部门在各自职权范围内协助生态环境部门共同构建城市光污染监管体系。城市光污染治理是一项系统的工作，为实现城市光污染防治的最佳协同效应，需要相关部门的密切协作与配合。为解决行政权力重叠和实际执行困难的问题，应在不同部门之间建立反映协同治理理念的共同监管机制。未来，我国可建立生态环境保护部门牵头、其他部门为辅的城市光污染治理协调机制。（1）构建城市光污染防治协调机制。首先，相关部门可以利用现有的电子政务平台构建城市光污染防治协调机制。其次，以生态环境部门为核心，共享执法信息，建立相关奖惩机制，鼓励各部门积极发挥自身作用。最后，探索建立城市光污染综合治理或多部门联合执法的组织机构，有助于避免单一主体执法过程中可能出现的“执法困境”。（2）完善政府间的光污染信息共享机制。政府部门间共享光污染信息，有助于提高光污染治理的执法效率，避免“多执法”和“少监管”的两难境地。政府间光污染信息共享机制的建立是基于部门间角色分工不同，部门间所掌握的光污染信息不同。因此，我国可基于大数据技术构建政府内部光污染信息共享平台，将实时光污染监测数据传输到该平台，使各部门能够了解光污染信息并采取下一步行动。

结语

人们对美好生活的向往，使得城市光污染的问题不能被学术界、实务界忽视。为了更好地治理城市光污染带来的环境问题，城市光污染防治既离不开法治，也离不开监管。未来，我国需要不断健全城市光污染法律体系，完善城市光污染监管体系，不断减轻和防止城市光污染带来的危害，集公众之力，共同打造一个绿色发展的节约型社会。

［参 考 文 献］

［1］王传银.光污染防治专门立法研究［D］.辽宁大学硕士学位论文，2020.

［2］梁文永，徐加伟.光污染纳入环境保护税课税范围研究［J］.中国市场，2020（16）：139-140+143.

［3］高正文，卢云涛，陈远翔.城市光污染及其防治对策［J］.环境保护，2019（13）：44-46.

［4］吕忠梅.环境法回归路在何方？——关于环境法与传统部门法关系的再思考［J］.清华法学，2018（5）：6-23

［5］于钧泓.城市光污染问题的法律解析［J］.山东社会科学，2015（S2）：401-402.

［6］GB/T 35626-2017，室外照明干扰光限制规范［S］.

［7］JGJ/T 163-2008，城市夜景照明设计规范［S］.

［8］CJJ 45-2006，城市道路照明设计标准［S］.

［9］范俊荣，于添阳.论环境侵权精神损害赔偿制度［J］.哈尔滨师范大学社会科学学报，2023，14（4）：83-88.

［10］问政四川.永安大道北一段辅路夜间施工扰民［EB/OL］.（2023-10-02）［2023-10-28］.https：//ly.scol.com.cn/thread？tid=3132596.

［11］高正文，卢云涛，陈远翔.城市光污染及其防治对策［J］.环境保护，2019，47（13）：44-46.

Rule of Law and Regulation： Research on the Construction of Urban Light Pollution Prevention System in China

LI Yu，QIN Yu-luan

（Hebei GEO University of Politics and Law，Shijiazhuang 050031，China）

Abstract：The city is the frequent place of light pollution， and the prevention and control is special. The prevention and control of urban light pollution involves a relatively shallow level in laws. There are only some normative documents and local regulations， and a complete legal system and a systematic prevention and control supervision system have not yet been formed. Our country can be under the appropriate legal framework to build urban light pollution control system， improve the light pollution prevention and control legal system， clear urban light pollution regulatory responsibilities， establish regulatory coordination linkage mechanism， realize the ecological environment protection department led， other departments of urban light pollution coordination governance， do effectively prevent and control urban environmental risks of light pollution.

Key words：light pollution; urban light pollution; pollution pollution prevention and control; pollution prevention and control system

［責任编辑 孙兰瑛］