技术资本侵蚀数字政府：方式、原因、后果与法律规制

张佳琳，邓经超

1.辽宁大学马克思主义学院，辽宁 沈阳 110036；2.清华大学教育研究院，北京 100084)

0 引言

党的二十大报告提出加快建设网络强国、数字中国，并对事关网络强国、数字中国建设的一系列重大问题作出战略部署。数字政府是数字中国体系的重要组成部分，加快数字政府建设是新时代全面深化行政体制改革的必然选择，是推动数字经济转型的重要保障，是加快数字化发展战略的重要任务，也是推动我国经济、社会、生态等高质量发展的重要抓手[1]。当前数字政府建设的发展趋势呈现出以技术合作为主的协同样态，政府主导、企业技术参与的数字化转型模式已是全球范围内的主流。在此背景下，掌握数字技术的企业作为资本一方，事实上存在着向政府公权力渗透的隐蔽可能，数字政府建设对资本的技术依赖为资本在政府管理中的技术侵蚀铺垫了前提。基于此，当前数字政府建设进程中如何处理好政府与企业之间的合作关系，如何防止唯技术主义在政府建设中的恣意泛滥，如何监管技术资本侵蚀数字政府建设等问题是重中之重。在技术霸权、数据垄断、算法权力等技术异化的场面下，上述问题直接关涉我国数字政府建设的核心效能，同时也与现代化社会治理体系的完善休戚相关。

在数字时代，伴随新一轮技术革命的深入推进，技术与资本的互动融合进入了新的发展阶段。与经济资本、社会资本等传统资本类别一样，技术资本成为影响经济发展形态、政治服务形式和社会治理方式的重要力量。从政治经济学的角度看，技术资本催生了数字经济等新的经济范式，旨在借助特殊的 “资本—技术”生态实现资本力量的大幅度扩张。 McGrattan等[2]将技术资本界定为企业持续投资研发、品牌、组织等领域所积累的专有技术。Grigoriev等[3]侧重于从能力视角界定技术资本，即技术资本包括企业用于生产的固定资产 (有形部分)以及与产品制造和生产管理相关的决策行为 (无形资产)。Romele[4]指出，技术资本是社会参加者在以技术为中介的社会中得以立足和从事相关活动的基础。而我国学者更侧重于从技术与资本的关系角度对其内涵特征进行概括。徐伟轩等[5]指出，技术资本是一种以持续的 “技术创新”为驱动力，以实现资本增殖为目的的资本力量。罗甜田等[6]认为，随着信息技术对社会结构、生产关系的重塑和冲击，资本与技术逐渐实现了深层次融合，催生出以 “全球化市场—跨国公司—科技创新”为循环路径的 “资本—技术”复合体。高腾飞等[7]认为，技术资本是以技术为载体的有形或无形资源，在完成资本化参与过程后能实现长期价值增值的资本形态。孙寿涛等[8]承认 “技术—资本”的规律性互动，为 “生产力—生产关系”的矛盾规律嵌入了新的内涵，但与此同时，其仍无法摆脱自身的历史暂时性。伴随着行政治理活动向信息化、规范化、高效化方向的转变，技术资本的存在场域也从经济社会领域逐渐拓展到政治领域，嵌入至数字政府建设过程中。何圣东等[9]认为数字政府是以信息技术为支撑，以政务数据、社会数据为基础要素，以行政决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化为目标的政府存在状态和政府活动实现形式。黄璜[10]主张，数字政府可以从技术和组织两个角度理解，在利用数字技术高效分配信息的同时，实现政府基于数字基础设施的赋能、协同与重构。鲍静等[11]将数字政府定义为，政府出于适应和推动经济社会实现数字化转型的目的，对治理理念、职责范围、组织结构、履职方式以及治理手段等内容进行系统发展和变革的过程。

技术资本在赋能数字政府建设的同时，也对数字政府的公共性、主体性和独立性产生了负向影响。许开轶等[12]在揭示数字政府与技术资本之间契合点的同时，阐述了技术资本可能会在信息控制、技术内嵌、权力依赖、权威迁移等维度减损数字政府建设的民主性、科学性、公共性和权威性。邓经超[13]从数字政府对数字平台在技术、信息、决策环节的依赖入手，论证了技术资本对行政主体独立人格、行政权力公共属性、行政机关公信权威、社会公众数据权利、国家市场垄断行为的负外部性，并从法治化建构角度给出相应的对策建议。基于此，为了明确文章的论述内容，本文认为，数字政府是行政机关以提升行政治理活动效能和公共服务质量为出发点，借助技术与资本的外力，以达到提高行政决策效率、丰富行政相对人体验、优化行政管理目标的组织状态和结构范式；而技术资本则是一种以数字技术为载体，以技术与资本的深层融合为驱动力，以影响数字政府建设范式、程序、目标等内容为表现形式的复合力量。从现有研究成果看，多数学者更加侧重于从政治经济学或管理学等角度界定技术资本，从技术或资本的单一视角论述数字政府建设过程中可能面临的技术风险和制度困境，例如，孟天广[14]指出，数字技术将通过 “技术赋能”与 “技术赋权”的双重路径重塑社会治理结构、优化政府管理职能、革新社会治理理念，推进数字政府的高效化和协同化建设。仅有少数学者注意到技术资本与数字政府建设之间的张力冲突。本文将从数字政府建设角度明确技术资本的概念内涵，以技术资本与数字政府建设之间的紧密关系为出发点，挖掘技术资本侵蚀数字政府建设的现实隐患，并从规范入手，构建能够保障数字政府建设安全、高效的制度体系，将技术黑化的可能关在法律之笼中。

1 技术资本侵蚀数字政府的方式

在数字政府建设过程中，技术资本会对数字政府的组织范式、行政程序、治理目标产生嵌入式和根本性的影响。数字政府建设对技术的需求是必要且庞大的，这种需求被资本捕捉，通过对数字政府所需要的技术资源、信息资源和决策资源施加影响的方式而进入数字政府建设，并在数字政府建设的过程中构建起自身的话语权。

1.1 数字政府的公共权力面临分化困境

国家治理体系和治理能力现代化要求打造智慧政府，政府的数字化转型是必然趋势[15]。但政府作为行政机构，其自身并不具备技术功能，数字化转型必然要向外界寻求技术帮助，数字政府对数字平台的技术需求便由此产生。一方面，数字政府的行政职能必须要借助于技术才能实现，为技术资本的入侵创造了极好的条件。政府本身承担着繁重且复杂的行政职能，通过自身开发数字技术既不现实也不容易，所以数字政府必须要依赖技术企业打造的数字平台。在诸多管理场景中，如国民消费数据的收集分析、公民大数据的整合等方面，数据处理工作都是由技术企业来完成。也就是说，在公权力及其指涉的社会群体之间出现了技术企业这一中间者，行政主体公权力的行使产生了经由技术的中介形式，而不再是以往可以直接作用于社会。另一方面，技术资本通过技术红利也不断提升其在数字政府建设中的主导性地位。技术资本通过技术优势可以优化行政程序，减轻公职人员的工作负担，同时也能减少行政管理的成本。基于此，在不同行政行为目的指向下，各类服务于行政程序的数字平台不断涌现，较之传统程序，其智能化、清晰化、简洁化的特点创造了时间和空间上的极大便利，为行政管理不断注入技术发展的时代红利。这亦是数字政府建设均以构建数字平台为操作基础的原因所在，但归根到底这类数字平台的开发者、维护者、运营者均为技术资本，并非政府所有，技术资本在数字平台开发中逐渐拥有其自身的 “平台权力”[16]。

1.2 政务信息的供需管理陷入失序风险

鉴于政府管理体制固化、信息技术人才缺乏、信息视野受限，再加上技术资本自身伦理上的局限性，数字政府的信息来源和信息去向大多不受控制，这也为技术资本侵入这些信息资源创造了条件。一方面，数字政府建设在信息供给侧依赖数字平台。在数字政府建设过程中，政府行政管理体制内缺乏精通信息技术与政府运行的复合型人才，对政务信息的收集、分析以及处理离不开技术手段的外部介入。依托于外部信息技术和外部技术人员构建的数字平台为数字政府的信息输入带来极大的高效与便利。但是，数字平台也可以借此而将自我意志加入政务信息采纳和收集的过程中，实现技术资本的侵入。另一方面，数字政府建设在信息需求侧依赖数字平台。在信息处理环节，技术资本支持下的信息处理系统，凭借其全面性、智慧性、自动化等优势，能够将前端收集的庞杂信息进行类型化、专门化、系统化处理，在算法塑造下自动生成分析数据，预判事物的发展趋势和未来走向，从而为数字政府作出行政决策提供数据支持。但是，由于算法技术本身的非中立性，以及在具体运算过程中的不透明性抑或是算法 “黑箱”等问题，自然也就为技术资本按照自我需求和意志对信息进行分析和处理提供了极大的可以操作的空间。

1.3 行政决策的程序范式嵌入技术依赖

信息技术推动行政管理逐渐向场域的虚拟化、结构的扁平化方向发展，不断重塑政府管理的结构范式[17]。但是，伴随技术资本凭借其算法优势不断向数字政府建设领域侵袭，再加上数字政府建设过程中缺乏复合型人才，故技术资本的势力范围不断扩张，逐渐干预后端的行政决策环节。一方面，技术资本可以以算法自动化的方式干预行政决策的作为方式。行政决策是行政机关综合考量法律依据、责任后果、行政相对人利益等因素后，进行价值选择和价值判断而作出的行为。在数字政府的建设过程中，行政决策过程已经逐渐衍生出自动化行政处罚、自动化信息公示、自动化行政许可等新范式，行政决策朝着 “去主观化”的刚性治理方向发展。借助于这些自动化的价值判断，技术资本可以进入行政决策的环节，对行政决策进行干扰。另一方面，技术资本以 “算法黑箱”和 “算法歧视”对行政决策进行潜在干预。数字政府建设过程中在信息输入环节对技术资本的依赖程度较高，且中端信息处理环节和后端信息输出环节更多依赖收集的初始信息以及全程的算法设计，以 “去主观化”的治理范式参与行政管理活动。若初始数据存在瑕疵或错误，一旦后续没有及时发现和更正，将会对信息处理和信息输出全流程产生极大影响，引发算法歧视风险。同时，数字政府建设过程中虽然对算法行政采取公开化、透明化的公示手段，但其背后的算法设计和算法风险却难以探究。算法方案设计者虽然事先设计了行政决策的算法，但在算法运行过程中出现的突发状况却无法预计，故算法设计者也难以有效避免 “算法黑箱”的风险。在数字政府建设过程中，技术资本也可以利用算法设计对行政决策的制定和实施环节进行范式重塑，以预测型算法和反应型算法深度影响行政决策全过程[18]。

2 技术资本侵蚀数字政府的原因

数字政府建设离不开技术支撑，这是技术背后的资本能够侵入数字政府建设的前提。从更深层次的原因看，技术资本之所以能够侵蚀数字政府建设，其重要原因就在于数字政府建设本身并没有构建起足够抵御技术资本侵蚀的制度体系。

2.1 技术资本审查标准欠缺合理性

数字政府的建设是一个全面数字化发展的重点工程。在推动数字经济发展和促进社会建设的过程中，完善的数字生态体系起到了关键作用。数字政府也同样依托于互联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术的发展，在政府建设过程中体现治理的数字化。然而，数字政府建设并不是简单依靠数字技术嵌入政府体制就能完成。在数字技术入驻数字政府建设工程的过程中，容易产生技术资本侵蚀数字政府而引发新问题。因此，为了保证技术资本能够服务于数字政府建设，发挥其效用最大化，要针对技术资本建立审查标准，将不利于数字政府建设的技术资本拦截在标准之外。当前技术资本入驻数字政府正是缺乏清晰明了的审查标准，这主要表现在以下方面。

技术审查标准属性不明。技术审查标准的定义一直存在学术争议。 《标准化法》的定义是：标准是对重复性事物或概念所作的统一规定。技术审查标准的界定不明，数字政府针对技术资本的举措就难以开展。技术审查标准属性的确定关乎数字政府应以怎样的形式标准、程序和形式审查技术资本。关于技术审查标准的界定，主要有以下几种学术观点。首先，法律规范说认为，技术标准与行政法规范性质相同。这种观点是基于实质意义的判断基准，因为技术标准可以作为事实认定的构成要件以及行政活动的依据，二者都 “对人具有约束力”[19]。其次，法律事实说认为技术审查标准作为强制性标准尚不属于法律渊源，只有经过提炼将其所约束的技术要求经过立法程序转化为法规才能成为法院可以适用的审判依据[20]。最后，技术规范说认为技术审查标准不具有法律规范的效力。不同于法律规范对人与人之间的法律关系的调整，技术规范说认为技术审查标准是调整人与物之间的关系，对人支配物的相关规则进行规定，尚不能上升到法律规范层面。

技术审查标准内容模糊。党的十八届三中全会提出政府要加强战略、政策、规划、标准的制定与实施。深化标准化改革是党中央、国务院作出的战略决策，是事关全局的基础性、关键性、牵引性重大改革。进入新时期，社会生产力的跨越式发展对标准化工作提出了更新、更高需求，标准化在政府数字化建设方面表现出新作用。然而在数字政府的建设过程中，我国始终缺乏技术审查标准的建设。有学者主张可以依据目前的 《标准化法》参考适用相关技术审查，尽管新修订的 《标准化法》拓宽了调节的范围、提高了市场化程度，但是缺乏可预见性和可适用性。其中规定的国家标准、行业标准、企业标准等只是对标准的抽象类型进行划分。从 《标准化法》中无法得知技术资本入驻数字建设过程中应当遵循何种标准。数字政府与数字平台合作的审查标准也不够明晰，相关具体内容仍需进一步构建。

技术审查标准过分冗杂。数字政府的构建不仅是电子政务的简单发展，在建设过程中涉及责任形态、治理理念等诸多问题。传统的技术审查标准难以适应数字化时代的政府治理。数字政府需要借助算法规则，对大数据收集整理，进一步加工从而做出行政行为。数字行政的智能化和隐蔽性要求高效的技术审查标准作为支撑，而在实践中由于行政行为面临的问题复杂多样，因此难以确定灵活高效的技术审查标准。构建数字政府需要与数字平台合作交流，然而大型数字平台形成自己的审查规则，形成以技术秩序规范平台行为的现状，以各种手段回避政府审查监管[21]，进一步加剧制定技术审查标准的难度。

2.2 技术资本监管机制欠缺融贯性

技术创新和监管立法应是螺旋式上升的关系。在新技术运用到数字政府治理过程中，可能会出现各种潜在问题。由于智能科技迭代速度快、模式新颖等特点，立法无法完全预料到可能会出现的潜在威胁。只有让技术在数字政府中逐步发挥价值，才能在探索中发现风险。因此，监管在技术入驻数字政府的过程中就发挥了重要作用。

一方面，技术资本监管理念尚未达成共识。我国在数字平台监管层面目前已经出台多部法律。 《网络安全法》 《电子商务法》 《数据安全法》 《个人信息保护法》 《网络安全审查办法》等相继颁布实施，多层级、多面向的数字技术发展法律、政策框架已初步形成。但是不同的法律规范涉及的主体利益、立法观念分歧很大，导致不同层级、不同部门、不同地域之间的法律规范无法完美衔接，各个法律规范、监管部门有针对性地实施本部门监管，缺乏宏观层面的利益考量。对数字平台技术监管应是出于对企业合规、维护市场秩序繁荣稳定，保障国家公共利益这一统一目标出发，但是在不同立法主体在立法过程中只关注本地区或本部门的利益。在当前的行政监管活动中，仍然存在监管理念分散、社会共识欠缺、价值保障模糊等制度性和价值性困境。

另一方面，技术资本监管职责存在真空或重叠。纵观整个监管体系，监管部门缺乏统一的监管理念指导，制度规范不统一，出现各自为战的情况。在纵向层面上，宪法第30条的行政区域划分条款将行政区域划分为 “中央—省—市—县—乡”5个层级，我国监管机构也遵循同样的体制结构。然而上下级监管机构未协调统一，上层监管机构往往将主要的监管任务施加给财权最小、监管技术最薄弱的基层，导致事实上的监管不到位。在横向层面上，在技术资本监管过程中，对数字平台企业的监管需要部门合力、统筹衔接、贯通融合，然而 “专业化—部门化—利益化—制度化的路径依赖导致低效率、高成本的制度困境，出现了跨政府职能部门协同困难”[22]。在监管实践中可能出现多种不符合监管体系建构预期的负性现象，一是监管重叠。由于缺乏统一的监管体系，不同的监管机构可能对同一事项拥有监管权，监管部门之间为争取最大利益而出现重复监管；二是监管真空。由于权责不统一，监管部门之间为逃脱责任而不积极作为，出现 “该管的不管”现象。

3 技术资本侵蚀数字政府的后果

数字政府与技术资本之间存在契合点。在社会契约论的理论框架中，社会是政府的起源，二者之间存在密切的天然联系。而技术资本又是社会生产方式和生产关系变革的重要产物。基于此，在社会这一中介的作用下，技术资本与政府之间实现了关系上的连续与联结。数字政府的建设离不开传统行政管理的固有形态和权力结构，同时也需要技术资本提供的现代信息技术支持。当然，上述关联也为技术资本侵蚀数字政府埋下了隐患，从具体后果看，技术资本的侵蚀可能会导致政府在公信力以及公共性两个方面的持续弱化。

3.1 弱化行政公信力

由于技术资本的侵蚀，政府对技术的依赖会增强，政府在数字化过程中的主体性便会降低，建构于政府主体性充分发挥基础上的公信力可能遭受减损。在数字政府建设过程中，如果行政管理活动愈发依赖于技术资本支持下的算法设计，那么行政主体的主观能动性就会受到抑制。算法设计方案能够自动收集数据，并对上述训练数据按照预设的算法方案进行分析处理，系统自动生成分析后的类别化数据，给出相应的风险预测数据，甚至基于此会生成相应的处理方案，极大缩小了行政主体发挥主观能动性作出行政行为的空间，一步步吞噬行政主体的自主性和自觉性。与之相反，算法技术客体就会趋于主体化[23]。当前数字经济蓬勃发展，技术资本对数字政府的侵蚀程度逐渐加深，诸如谷歌、百度、阿里巴巴等数字平台正依托其雄厚的技术资本、资源资本以及资源资本制定数字算法的规则方案。若算法异化风险无法得到有效控制，行政工作人员就无法预测控制算法运行路径，难以制定算法运行规则；行政相对人将会遵从算法技术设定的规则，失去自身的主体性人格。伴随着政府主体性的降低，公信力的维持也就难以维系。在技术资本的侵蚀下，政府在越来越多的领域开始逐渐 “退居幕后”，试图用互联网、算法、人工智能等技术与人的关系代替原来政府与行政相对人固定的履职关系。在此趋势之下，算法技术水平的高低在当前时代便又成为了衡量政府公信力与权威性的新评价标准，即哪个地方政府能够开发、采用更加便捷、高效和精确的算法技术，便可能进一步获得公民对其履行法定职责的认可，从而提升政府公信力。

以技术权威作为政府公信力判断的标准之所以不可取，其原因有二。第一，它显然违背了行政法基本理论的要求。行政法理论一般认为政府的公信力与权威来自于宪法及法律赋予其的权威性，这是来自于由人民代表所选举出的立法机关对其法定地位的承认以及法律权力的赋予。但是，具有宪法及法律地位的政府机构还需要进一步通过与公民的良性互动以塑造和加强其权威性和公信力。这就需要民选政府积极履行其当选前的政治承诺，在履行法定职责过程中遵循法治原则，对民众的意见及时接纳并积极反馈。由此，相比于宪法及法律赋予的权威性，后者才是政府获取良久公信与权威的关键，否则在民主国家中，公民有权利将选票投给另外的竞选者，也即开启民选政府的换届程序。第二，数字技术与公民的互动关系并非完全可靠，甚至可能会演化为马尔库塞所说的 “资本技术统治”[24]。当所有或者大多数行政领域都交由算法技术处理与相对人的关系、为公民提供服务时，行政法的基本主体范畴 “行政机关—行政相对人”便可能衍变为 “技术资本—行政相对人”，这将可能动摇整个行政法建立的根基。除此之外，更为重要的是事实层面可能带来的风险，借助于算法黑箱，技术资本能够对公民的信息进行肆意收集、处理和分析 (且行政领域中都是公民最为重要和基本的各类医疗、收入、缴税等信息)，并且还可能试图凌驾于政府之上，借助于超量的经济资本、强大的技术能力而规避法律管控，以希望获取具有超脱于政府与公民之外的第三方主体地位。倘若一旦发生像澳洲政府与谷歌公司之间的监管争议，当技术资本试图在数字政府的热潮当中实现对政府的把控，那么政府的公信力与权威性将不再是由人民所赋予，而是由技术资本所决定。

3.2 弱化行政公共服务性

公共服务应当是公共行政权力的元属性[25]。行政权力作为国家公权力之一，其权力属性应当兼具公共性与服务性。从当前国家治理的发展趋势看，大数据时代的治理已经由原来的单方国家行政主体实行治理转向 “三方共治”，即国家行政治理、社会机构协助治理与公民自治相结合。其中，社会机构加入治理体系的根本原因便在于其拥有强大的技术力量，并且借助于此种力量在公民生活中扮演着愈发重要的角色。当前超大型互联网企业提供衣食住行各方面的服务，加之数字政府建设又让其可介入至行政管理，可以看出原本固有的社会权力结构已然发生变化。借助于资本技术的加持，大型互联网平台正在重塑公共行政的运行管理架构，深度参与到具体的行政活动中。技术资本支配下的算法行政正朝着 “去主观化”的刚性治理方向发展，弱化人的主体性地位，大型互联网企业等社会主体的功利主义价值观渗透至算法行政领域中，对当前的行政管理和行政决策活动进行干预。在这种趋势下，大型互联网平台主导下的 “行政”与公民之间的关系将愈发不平衡，不仅不利于作为愈发弱势一方的公民权利保护，同时国家在此过程中的 “无能为力”亦会加重技术资本对公民数据权的侵犯。

首先，公民个人与数据平台之间的权利能力差距愈发加大，试图将私权利主体关系作为二者的关系理论基础违背了当前的事实以及未来的发展趋势。逐利性是资本的天性，在技术的加持下这一天性更可能被无限放大而最终产生异化的风险。纵然社会各界一直以来呼吁在提供公共服务的过程中要遵循收集个人信息的 “必需与必要原则”，也即那些无助于提供服务的个人信息，数据平台不应当收集。但是，公共服务不同于私权利服务，处于需求一方的公民并无替代品可选择，然而在过程中仍然会发现相关机构要求其提供一些与公共服务完全不相干的信息，而后公民又无法追踪到该类信息的使用去向。此类信息收集体现了某些数据平台数据权力的不断扩张与异化，长此以往将危及公民个人信息的收集、存储、分析、处理等多个环节。

其次，在数字政府建设中，数据平台客观上形成对用户信息数据的占有、使用、支配的权力，加之数据本身可复制及损耗较低的特性，难以避免技术资本侵蚀对公民数据权的侵害。这与立法的缺失以及数据本身的特性紧密相关，一方面，虽然当前普遍承认数据权利、个人信息权利，但是对于该权利的具体权能有哪些，能否将这些具体权能分开而赋予不同主体还存在理论争议，法律亦并未明确[26]；另一方面，数据本身易复制，在分析、使用的过程中损耗较低。就这两个方面而言，前者是确实存在的问题，后者虽不能称之为问题，是数据的客观性质表现，但数据平台可能利用此而对公民个人信息无限复制与滥用，稍有不慎就会对公民个人数据权造成侵害。

最后，技术资本信息处理行为的隐秘性特质可能造成在数字政府建设过程中公民对公权力机构以及数字平台的双重不信任。数据处理由算法技术开展，公民无法以直观、形象的方式观察到数据平台对其个人信息如何处理，因此其对于数字政府和技术资本的信任只能建立在不牢固基础上。而出于信息处理行为的隐秘性特征，当前已衍生出不同形式的信息产业链，一些处于灰色地带的产业链正在对公民数据权造成侵害[27]，一旦发生数字政府建设中数据平台对公民权利的侵害事件，便可能引发公民信任危机，从而阻碍数字政府的建设进程。总之，面对技术资本对数字政府的侵蚀，行政法一直以来防范的公权力对公民权利之侵害就必须关注范式的转变，将注意力放至技术资本对公民基本权利侵害的防范上来。

4 技术资本侵蚀的治理：数字政府的综合法律规制

前文对技术资本侵蚀数字政府的原因和后果分别进行分析，对于技术资本侵蚀的治理，既要遏制技术资本侵蚀数字政府的原因，也要预防可能产生的后果。具体而言，首先，必须在技术进入数字政府的阶段就要强化审查，以尽量防止资本被技术携带进入到数字政府建设中。其次，如果资本通过技术进入数字政府建设中，则必须要对技术资本侵蚀可能产生的后果予以关注，尽可能通过多种方式将其可能产生的风险降至最低。

4.1 技术资本审查标准合理化

目前，技术资本正在争取尽可能进入数字政府系统，但是入驻审查却不够标准化、具象化，对此有必要做出标准审查回应。

(1)坚持合法性原则。合法性是参与数字政府的首要前提，是依法行政的关键体现。数字政府的自我管理也要守住合法合规的主阵地，积极践行 “无法律则无行政”的基本理念。同时，合法性还规范了数字平台的 “道德规范”，约束其不能因为自身技术优势而享有法律豁免权。另外，合法性标准还有一定程度的溯及力，即政府可以对发生过的数字平台数据进行溯源处理，以此来确保过程的万无一失。

(2)坚持有效性标准。合法性是对数字平台的法律行为后果进行约束，有效性则是对其技术绩效进行考核。因此，对其有效性考核的标准是成本最小化和效果最大化。就其成本最小化而言，有效性强调的是就效果一致的情况下，选择成本小的数字平台。同理，效果最大化意味着在成本一致的情况下，选择效果最大的数字平台。

(3)坚持适合性标准。适合性原则最初应用于证券等金融行业的自律行为中，后来扩展到监管领域。伴随数字技术的广泛应用，比如在政治活动和社交媒体中的广泛使用将影响人们对思想和政治的判断[28]。当前，对于技术资本的监管存在情况复杂、难度较大、范围较广等问题，因此，在强化对技术资本进行外部监管的同时，也应当强调其内部自律。在现今多元的社会文化中，数字平台难免会因为立场不同而被嵌入不同的企业价值观。此时，要加强对技术提供者和平台管理者等主体的科技伦理规训，以社会主义核心价值观为引领，倡导上述主体在技术升级、算法设计和平台管理等环节严格遵守道德规范和法律规范，不得损害社会公共利益和个人基本权益，坚持工具理性与价值理性相统一。

4.2 技术资本监管机制完备化

数字平台的合规性监管过程中是有必要发挥合规科技在其中的能动作用，随着技术纵深发展，不同细分领域的头部企业在应用科技的力量方面逐渐增强[29]。现今，技术资本对数字政府的侵蚀已经亟待解决，这也在督促我国建立更加完善的数字合规化科技监管体系。

(1)加强政府对合规科技的监管力度。在合规科技的安全制定和应用中，注重社会主流价值的规范和引导，推动技术安全和法律监管的审查和预判[30]。合规科技在本质上来说是法律监管，即通过政府和国家层面制定相关企业运营管理规范，以此对技术的发展进行约束和预判。政府要发挥更多的监管作用，优化法律体系，以更完善、合理的制度对体系进行监管，促进体系的健康发展和良性运作。

(2)加强市场对合规科技的导向作用。合规科技体系的建立健全离不开创新链、资金链、产业链的多方配合，更离不开高科技企业的参与和协同，因此有必要完善市场在合规科技中的资源配置作用，形成良性的数字市场竞争，打破科技企业的技术垄断。

(3)加强不同职能部门之间的协作。数字平台建设是一个系统性工程，因此政府须建立一个跨部门、跨层级的综合监管体系，即从单向度管理向多元主体协同治理进行优化转型，这就要求规制首先要在理念上进行明确，对技术资本的有效防范不能只依靠政府一方。

(4)加强现代科学技术在合规科技的应用。合规科技体系的高质量发展需要不断的能量补给，从而满足群众的生产生活需要，因此需要从新产业、新模式、新业态各方面入手，集中创建科技和信息化的大集合[31]。这也是相较于传统人力因素主导科技发展的新突破，它将着重尝试利用人工智能技术助力企业合规建设。与此同时，它将依托快速精准的信息分享机制，对跨层级、跨单位、跨网站整合进行统一的服务设计。

4.3 数字政府建设 (公民)参与制度化

强化政府的权威性和公信力，需要将实现行政机关与公民的良性互动作为核心内容。若要最大限度降低技术资本侵蚀背景下政府主体性缺失导致的公信力下降风险，可以从调动公民的民主参与积极性和拓宽民主参与渠道两个方面建构多元主体参与范式。在推动政府与公民互动的同时，也倒逼行政机关保持其主体性，减少技术资本对其的不良影响。也就是说，数字政府建设不仅局限于政府和数字平台之间，为落实公开、公平、整体性原则，扩大核心价值观对于算法行政的影响[32]，还应吸引更多民众参与数字政府建设中。

一方面，要提高公民的参与积极性，强化数字政府建设的多元化协同参与。行政机关作为公权力机构，代表社会公共利益，其在行使行政公权力的同时，也要关注行政相对人、利益相关者等个人或组织的民主表达，并且对上述主体的意见和建议进行审慎考量，对合理的部分进行采纳，以实现对于公民诉求的回应来提高多元主体民主参与的积极性。尤其是，行政机关在作出行政行为时，要着重考虑行政相对人的合法权益，不得作出减损其权利和增加其负担的行政行为。例如，在涉及基础设施建设等重大工程事项时，行政机关应当组织专家、企业、市民代表、利益相关者、平台代表等主体广泛参与的听证会、座谈会，详细记录各主体的民主意见，作为作出相关行政行为的参考依据，不能为了追求经济效益和政绩目标而随意占用公共资源或损害社会公共利益。

另一方面，要拓宽公民的参与渠道，实现政府和社会公众的多元良性互动。在数字政府建设过程中，部分数字弱势群体难以适应数字化、信息化的政务服务方式，无法完整、完全、真实地表达自身利益诉求。基于此，行政机关在数字政府建设过程中，不仅要加强技术咨询和培训以提高社会公众的数字素养，还要拓宽行政参与渠道，采取线上与线下相结合、传统媒体与智能媒体相补充等方式拓展公民表达路径。此外，借助平台服务者、第三方机构等组织的力量，在数字政府平台增设重大事项和关键问题的民主表达入口，汇集多方声音，为行政决策提供充足的参考依据，为行政机关提高公共服务效能提供方向指引。

4.4 数据权利国家保护合法化

为了避免公民权利遭受大型互联网企业的侵蚀，在数字政府建设过程中有必要加强对公民数据权利的保护，以增强政府的公共服务性。政府应当承担起保护公民数据权利的义务。就国家保护义务理论而言， 《民法典》一直以平等作为社会规范的基准，为民事主体提供体系化的交往规则作为行动指南，保障私主体之间的利益和相应权利[33]。基本权利国家保护义务作为基本权利的重要功能体系，对国家主体介入私主体之间的基本权利侵害提供了合法性和正当性意义。与此同时，国家保护义务作为客观存在的具体功能，以其自身不同于广义上的组织性、制度性以及程序性保障而被数字政府接纳。国家保护义务因为其面向私主体的侵害，确定了其属于国家保护义务制度实现的类型之一。

数字政府的建立健全过程中，常出现公民数据权与数字平台的范围冲突，理应受到国家保护义务理论的保护。具体来说，要防范技术资本对权利的侵害。首先，要健全数据权立法保障体系。国家保护义务首先要约束立法机关，责令其在制度制定上以立法保护为主，以行政和司法保护为辅。立法者在制定法律法规的同时，须考虑不同权利主体之间的权利冲突，以便于为司法和行政机关建立尽可能完备的权利保障基本框架，以管理和约束行政机关的裁定和司法机关的法律解释。就目前来说，只有行政和刑事立法保护的前提下，已经远远满足不了实际情况的需要，只有在宪法基础上，建立集合民法、刑法、行政法、社会法和基本权利专门法的法律体系，才能有效防止基本权利主体免受技术资本的侵害。其次，建立虚拟财产权的核心规则即 “知情-同意”规则。确认数字平台在关于搜集-分析-处理个人信息数据方面有征得公民同意的关键步骤，避免利用政府公信力而减损行政相对人权利现象的发生。同时，在征得公民同意时，有必要以明晰、全面、客观的方式进行展示或解释，避免个人数据完整性被不恰当破坏。最后，建立个人数据保障的预防机制。随着人工智能技术的快速发展，数字平台对普通用户的负面影响越来越严重，稍有不慎就会侵犯公民个人信息和数据，这使得预防原则更加重要和凸显。因此，政府应站在国家层面，对个人信息数据的安全性进行保护性干预，为数据时代的数字安全做好制度性铺垫。

5 结论与建议

随着信息和通信技术的发展，大数据不再只是一个概念，而是逐渐融入人们生产和生活的方方面面，社会呈现万物互联的趋势。大数据技术的繁荣与各国政策和投入密切相关[34]。在数字化时代，人工智能、大数据、区块链等信息技术的迭代演进为数字政府建设提供了新的发展机遇。技术资本的深层次融合在促进行政治理活动科学化、民主化、高效化的同时，也不可避免地存在异化风险，对行政权力的公共性、政务信息的透明度以及行政决策的独立性产生了消极影响。究其本质，除了资本的逐利性等内生因素外，外在的审查监管机制不健全也为技术资本侵蚀数字政府建设提供了可乘之机。有鉴于此，应当从标准审查、行政监管、公民参与、权利保护等维度完善数字政府建设的法治化路径，实现数字政府建设的规范化、系统化、科学化。技术资本并非技术与资本两者的简单相加，而是在结合两者资源优势的基础上实现力量的指数级增强，与此同时，其潜在的风险和危害也呈现出类别多样化、范围扩大化、程度加深化等突出特征。基于此，为尽可能实现技术红利的最大化，借助技术资本完成数字政府的规范化建设，应当将工具理性和价值理性协同嵌入技术资本的发展和增殖过程中，通过强化价值引领和伦理规训在最大程度上降低技术资本的内生风险。本文重点关注技术资本作为新生力量在数字政府建设过程中对行政治理活动的侵蚀风险，并从理念强化和制度构建等维度提出框架性、方向性的建议，但具体的规范内容建构和制度程序设计还需要进行细致化。此外，随着数字技术升级迭代进程的加快，再加上技术资本的高门槛和隐蔽性，其管理规制难度会逐渐加大，在数字政府建设进程中其算法困境和制度风险会逐渐显现，需要进行及时干预，以避免行政公权力和社会公共利益遭受更大范围和更深程度的袭扰。