政府购买服务试点事业单位改革问题与对策

吕雷，张玉

（1.生态环境部淮河流域局监测与科研中心，安徽 蚌埠 233001；2.安徽省电力公司蚌埠供电公司，安徽蚌埠 233001）

1 改革相关背景

1.1 政府购买服务改革

为加快推进政府职能转变，建设服务型政府，中央推行向社会力量购买服务，通过发挥市场机制作用，将政府直接向公众提供的部分公共服务事项，交由具备条件的社会力量承担，创新公共服务供给模式，提供更加优质高效的公共服务。2013 年6 月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理和绩效管理等要求进行了明确。近年来，全国积极贯彻落实党中央、国务院决策部署，政府购买服务改革取得显著成效。据财政部2021 年统计，全国政府购买服务支出达到4970 亿元，是2015 年的3 倍多，约70%用于购买公共服务，公共资源配置效率和政府支出绩效均有明显提升。

1.2 事业单位分类改革

中央深化行政管理体制改革的有关意见指出，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位进行分类改革。2011 年3 月，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5 号），明确按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三类。其中，从事公益服务的事业单位，按照职责任务、服务对象和资源配置方式等，又细分为公益一类事业单位和公益二类事业单位。

1.3 二者衔接

政府购买服务和事业单位分类改革是两项改革任务，本质上都是优化公共服务提供方式，都致力于推动政府职能转变，促进公益事业发展。两者目标一致、联系紧密。为做好两项改革衔接，财政部等部门相继出台多个相关意见和建议，明确公益二类事业单位的承接主体地位，推动公益二类事业单位改革，支持公益二类事业单位公平竞争参与承接政府购买服务。通过打好改革“组合拳”，积极推动形成政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给新格局。自2022 年起，中央部门选择部分公益二类事业单位开展试点改革。

2 公益二类事业单位改革面临的问题

为顺应事业单位改革需要，积极寻求事业高质量发展和科学内部管理新路径，财政部政府购买服务试点单位实施了一系列改革举措。但是，在公共服务引入市场机制后，为实现由计划经济阶段的“养人”向市场经济阶段的“养事”转变，原有事业单位属性与市场机制之间仍面临诸多需要解决的难题。

2.1 现行管理体制制约

1）单位管办合一。现行管理体制下，公益二类事业单位与政府仍为隶属关系，人财物保障和业务活动等受政府管理。公益二类事业单位提供的公共服务本质上仍属于政府生产活动，即政府在公共服务供给领域既当“裁判员”，又当“运动员”。在政府购买服务实践运作中，政府仍然履行着诸多权限控制，难以达到改革释放事业单位发展活力的预期效果。

2）人员编制管理限制。人员编制管理是公益二类事业单位人事管理的核心制度，政府购买服务试点之前，是单位的主要人员经费来源，政府购买服务试点之后，在零预算拨款的情况下，人员的进出仍然受到编制管理“刚性”约束，优秀人才进不来、留不住，该淘汰的人员出不去，不利于公益二类事业单位人员按照市场机制合理更新人员流动。

2.2 缺乏与市场机制相适应的制度体系

1）成本管理基础薄弱。长期以来，严格的收支预算管理制度要求经费支出不得超过预算，且需满足执行率考核目标，导致单位成本管理体系按计划执行，未能实现按照市场波动建立更为精准的成本管理体系，无法满足市场化改革需求。同时，公益二类事业单位平均人力成本高于同行业市场平均成本，如果工资只增不降，逐年上升的人员成本支出将严重阻碍创业活力释放和市场化发展进程。

2）收入分配与贡献不配比。原有财政拨款条件下，收入分配按照级别发放，与职级、岗位、职称等挂钩，与市场注重的按照个人贡献值分配不契合，分配更多地体现资历和历史贡献，导致员工工作贡献未能及时通过激励兑现，无法有效点燃员工干事创业的热情，甚至可能造成优秀人才的流失。

2.3 缺乏足够市场竞争和创新能力

1）单位管理运行效率低下。公益二类事业单位长期依靠财政供养，依照上级机关指令办事，形成了按部就班的计划经济思维和工作方式。由于历史原因，部分单位的组织结构和管理模式较为陈旧，工作效率低于市场平均水平，无法适应市场竞争需要。

2）创新能力不足。二类事业单位受到体制机制的制约，在人才培养、科研投入、技术引进等方面存在一定的滞后；同时，管理体制和运行机制相对保守，不利于创新思想的产生和传播，从而影响了单位的整体创新能力。公益二类事业单位多围绕政府管理需求提供公共服务，问需、问计、问效于民意识不足、力度不够，难以从公共服务的直接消费者中汲取创新智慧，创新意识与能力不足直接阻碍事业单位公共服务质量和效率提升，从而逐渐丧失市场竞争力。

3 对策建议

深入贯彻党中央、国务院决策部署，以推动政府职能转变、促进公益事业发展为目标，按照政事分开、事企分开、管办分离的要求，深化公益二类事业单位政府购买服务改革，激发内在活力，释放创新潜能，切实增强公益二类事业单位提供公共服务能力。

3.1 推动事业单位管理体制改革

1）实施“管办分离”。推动公益二类事业单位去行政化，建立和完善事业单位法人治理结构，强化事业单位公益属性。主管部门向所属事业单位分权，下放决策权和管理权，退出对事业单位的微观管理。政府作为公共服务提供者和生产者的角色分离，强化主管部门对行业管理职能，营造公平公正的市场环境。

2）弱化人员编制管理。公益二类事业单位人员的增减和部门设置尝试不再受事业单位“三定方案”约束，在满足相关法律要求的前提下，在部分行业实施编制备案制。按照单位发展和市场需要，不以职务、编制论人才，建立竞争激励机制，激发员工更加饱满的工作状态。

3.2 完善与市场经济体制相适应管理制度

1）健全成本管理体系。在单位内部树立成本管理意识，实施全面成本核算。制定成本管理制度和政府购买服务项目支出定额。加强管理与培训，配备符合现代企业经营需要的专业化成本管理队伍。

2）优化收入分配制度。实行工资、绩效与个人业绩贡献挂钩，建立相应的考核机制，激发员工干事创业热情。建立由市场机制调节的动态薪酬体系，改变部分公益二类事业单位人员工资只增不降的局面，确保人力资源成本与市场接轨，提高资源配置效率。尝试建立各级收入分配依据与单位利益趋同，确保单位利益、科室利益、项目负责人利益和项目成员利益同频共振。

3.3 提升事业单位公共服务供给质量

1）提高单位运行效率。根据单位业务发展规划，制定年度绩效目标，并分解落实到各业务部门。部门负责人按照岗位划分，再将部门绩效目标细化分解至部门员工。推进绩效管理过程中，将创收项目分配制度化、透明化，使每名员工都能了解自己工作业绩和收入变化之间的关系。通过对部门和个人实行双重绩效考核管理，来提升单位整体运行效率。

2）实现公共服务“精准供给”。人民群众是公共服务的直接消费者，应注重基层调研，真正问需、问计、问效于民，在公共服务消费市场寻找创新动力和源泉，以创新提升公共服务质量。同时，加强大数据、云计算等新技术应用，推动科技创新，加快科技成果转化，实现公共服务跨越式发展。

3）加强政策支持。在政府购买服务改革过渡期内，对符合中小企业规模标准的按照中小企业管理，允许其参与专门面向中小企业的项目招投标业务，培育市场竞争力，挖掘自身潜力，督促其自立自强