巴勒斯坦“入联”进程的历史性突破

陈佳琳

当地时间5月10日，联合国大会以压倒性多数通过一项决议，授予巴勒斯坦更多权利和特权，并呼吁安理会重新积极考虑接纳巴勒斯坦成为联合国正式成员。

巴勒斯坦目前是联合国的“非会员观察员国”，与梵蒂冈地位相同，不能在联合国大会投票。联大最新决议指出，巴勒斯坦有资格成为联合国“会员国”，并建议安理会重新审议。

根据《联合国宪章》的规定，成为正式会员国需要安理会和联大双重批准。考虑到美国上个月再次行使否决权阻挠巴勒斯坦“入联”进程，安理会大概率无法通过相关决议。

虽然缺乏强制力，但联大决议还是赋予巴勒斯坦联大所能给予的特别授权，包括在大会会议上就所有议题发言、共同提出提案等权利。这反映了在安理会长期无法履职的情况下，联大再次主动探索自己的权力边界，同时也是给安理会施加更大的压力。

在投票前，会场发生了颇具戏剧性的一幕。以色列常驻联合国代表埃尔丹指责联大“是在给现代纳粹分子送上权利和特权奖励”、践踏《联合国宪章》。他随后举起一个便携式电动碎纸机，粉碎了《联合国宪章》的封面。

巴勒斯坦常驻联合国观察员曼苏尔则表示，这是一次历史性的投票，投赞成票就是“支持巴勒斯坦的生存”，是“对和平的投资”。发言结束时，曼苏尔举起拳头，强忍泪水说出“解放巴勒斯坦”，会场爆发了热烈的掌声。

历史性的决议

巴勒斯坦的“入联”之路，要回溯到1947年。联合国大会通过关于巴以分治的181号决议，提出在巴勒斯坦地区分别建立一个犹太国家和阿拉伯国家。这项决议成为以色列的“出生证”，但由于当时阿拉伯国家的广泛抵制，建立阿拉伯国家的方案一直未能落实。

1974年，尚未建国的巴勒斯坦成为联合国“观察员实体”，以政治组织“巴勒斯坦解放组织”（巴解）的名义参与联合国的活动。1988年，“巴勒斯坦解放组织”宣布接受181号决议，建立以耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国。同年，联合国大会将“巴勒斯坦”这一名称应用于联合国的文件之中。

“以土地换和平”的奥斯陆和平进程开启后，巴勒斯坦民族权力机构建立，暂时搁置了“入联”进程。

步入21世纪，随着巴以和平谈判中断，以色列大肆建立犹太定居点，吞噬巴勒斯坦土地。与此同时，持激进立场的巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）影响力增加，持续挑战巴勒斯坦民族权力机构的主流派系巴勒斯坦民族解放运动（法塔赫）。为应对内忧外患，巴勒斯坦总统阿巴斯在2011年向联合国递交成为正式“会员国”的申请，但因美国等国反对而未能获得安理会支持，无果而终。而同年7月9日宣告独立的南苏丹，则在5天之后就获准成为联合国会员国。

随后，巴勒斯坦權力机构采取了一种折中的方法，绕过安理会，直接向联大申请成为联合国的“观察员国”。不同于联合国会员国，观察员国在联合国大会上没有投票权，但可以加入联合国下属机构和条约，比如成为国际刑事法院缔约国。

2012年11月29日，超过三分之二的联合国成员国投票支持巴勒斯坦从“观察员实体”升级为“观察员国”。此时距离联大通过181号决议，已过去整整65年。

去年10月新一轮巴以冲突爆发后，在战事旷日持久、人道危机愈发严峻的背景下，阿巴斯于今年4月致信联合国秘书长古特雷斯，要求重新审议其于13年前递交的、要求成为联合国正式成员国的申请。4月18日，由于美国行使了否决权，一项建议接纳巴勒斯坦为联合国成员国、获得安理会广泛支持的决议草案，最终未能过关。

根据《联合国宪章》的规定，联合国接纳新“会员国”须通过三关：15个安理会成员中至少9个支持、5个常任理事国一致同意、联合国大会以三分之二表决通过。

应多国政府的请求，联合国大会在5月10日召开第十届紧急特别会议续会，就阿联酋代表阿拉伯国家集团提交的一份决议草案进行表决。该决议确认巴勒斯坦符合《联合国宪章》规定的会员国资格，建议安理会以此重新审议巴勒斯坦的“入联”申请。

5月10日，第十次联合国大会紧急特别会议以143票赞成、9票反对、25票弃权的表决结果通过决议，认定巴勒斯坦国符合《联合国宪章》规定的联合国会员国资格，应被接纳为联合国会员国。本文图/视觉中国

此外，决议还赋予巴勒斯坦一系列新的权利和特权。在今年9月联大第79届会议开幕后，巴勒斯坦代表团可以按字母顺序在会员国中就座，而不是坐在目前位于会议厅后方的观察员席位上。巴勒斯坦外交官将有权提出提案和修正案，有权在全体大会和主要委员会任职，并就任何议题发言，而不仅局限于巴勒斯坦事务。

投票前，阿拉伯联合酋长国常驻联合国代表阿布沙哈布代表阿拉伯集团介绍了决议草案。阿布沙哈布指出，巴勒斯坦国已加入了多项国际条约、遵守《联合国宪章》并满足建国要求，这表明它理应成为国际社会的正式成员。此外，现在已有140多个国家承认巴勒斯坦是一个国家。他表示，在巴以冲突持续的情况下，该决议获得通过将有利于以“两国方案”解决危机，安理会必须对国际社会的意愿作出回应。“今天是一个决定性的时刻。”阿布沙哈布表示。

决议草案获得了压倒性多数支持。中国、法国、俄罗斯、澳大利亚等143国投了赞成票，美国、以色列、匈牙利、阿根廷等9国投了反对票，英国、德国、乌克兰等25国弃权。

国际危机组织（International Crisis Group）联合国问题专家理查德·高恩指出，澳大利亚等美国盟友投票支持巴勒斯坦“入联”放在6个月前几乎是不可能发生的事，但随着加沙战争中的死亡数字不断攀升和饥荒蔓延 ，联合国关于需要达成“两国方案”的整体情绪已经改变。

中国常驻联合国代表傅聪表示，中方欢迎联大通过的这一历史性的决议，独立建国是巴勒斯坦人民的夙愿，正式加入联合国是这一历史进程中的关键一步。傅聪说：“在联合国宪章允许的范围内作出这些特殊安排，有助于让国际社会更充分地听取巴勒斯坦的呼声，有助于巴勒斯坦在相对平等的地位上同以色列进行对话和谈判。”

重启“两国方案”的解决进程？

据英国《卫报》报道，决议草案在付诸表决前经过多日精心修改，最终淡化了措辞。决议写明，巴勒斯坦国仍是“观察员国”，没有在联大投票或为联合国机构推荐候选人的权利。

“从本质上讲，（决议）赋予巴勒斯坦联合国会员国的架子，但没有赋予真正会员国的基本属性，即投票权和竞选安理会成员的权利。”高恩指出。

高恩认为，这避免了美国采取行动，削减对联合国及其附属机构的拨款。根据相关法律，美国政府不得向“授予巴解组织与会员国同等地位”的联合国或任何联合国机构提供资金。2011年，联合国教科文组织接纳巴勒斯坦成为成员国后，美国便停止向该组织缴纳会费。

尽管决议的措辞有所弱化，但以色列和一群共和党议员仍呼吁美国削减对联合国的拨款。联大投票前，一个25人的美国共和党籍参议员团体提出了一项法案，即《禁止巴勒斯坦官方入境法案》（NOPE），意图阻止美国向联合国和其他授予巴勒斯坦“观察员身份以外的任何地位、权利或特权”的组织提供资金。

5月10日，美國常驻联合国副代表伍德在投票后表示，投反对票不代表美国反对巴勒斯坦建国，但认为建国只能通过巴以双方的直接谈判才能实现。伍德还说，如果此事回到安理会，“结果还是相似的”。

美国中东项目（USMEP）主席、原以色列总理办公室高级顾问丹尼尔·列维此前在接受《中国新闻周刊》采访时曾指出，4月安理会就巴勒斯坦“入联”进行表决，就已经是一个考验美国是否认真对待“两国方案”的时刻。

2009年内塔尼亚胡重新掌权以来，以色列政府一边让西岸的巴勒斯坦民族权力机构保持羸弱的状态，一边在加沙扶植哈马斯。以色列海法大学国际关系学荣休教授乌里·巴尔-约瑟夫对《中国新闻周刊》指出，这种双管齐下的政策，给予了以色列极右翼充分的借口回避重启“两国方案”谈判的进程，宣称“无法找到一个可以代表巴勒斯坦的团体开始对话”。

“内塔尼亚胡政策的本质就是不想要‘两国方案、不想谈领土问题。”巴尔-约瑟夫表示，即使内塔尼亚胡清楚极右翼在将以色列拖向灾难的深渊，但他无法与极右翼解绑。因为一旦执政联盟垮台，等待内塔尼亚胡的将是牢狱之灾和政治生命的终结。

在列维看来，只有当美国政府相信以色列政府想要“两国方案”时，美国才会真心支持这个进程。目前的情况是，美国不会改变阻挠巴勒斯坦“入联”的决定，联合国也没有办法绕过美国的否决权，给予巴勒斯坦会员国资格。

虽然美国政府的观念不变，但联大以压倒性优势通过支持巴勒斯坦“入联”的决议，要求安理会再就相关问题进行表决，增加了以色列继续进行军事行动的政治成本。

5月10日，在位于纽约的联合国总部。巴勒斯坦常驻联合国观察员曼苏尔投票前发表讲话

以色列常驻联合国代表埃尔丹在投票前用便携式电动碎纸机当场粉碎了《联合国宪章》 小册子中的一页。

列维指出，对巴勒斯坦的国际承认，不会直接改变加沙人民的境遇。要让巴勒斯坦的国际承认有意义，这种承认就不能只是象征性的，而是必须对以色列侵占巴勒斯坦主权领土的情况，进行问责和制裁。“在这方面，联合国、国际法院、国际刑事法院都应该做更多的工作。”

近日，旨在确保停火和释放哈马斯人质的谈判再次陷入僵局，以色列对加沙南部极端拥挤的拉法市部分地区进行了轰炸。联合国秘书长古特雷斯警告说，以色列对拉法的全面攻击，将导致“史诗级的人道主义灾难”。

去年10月7日，巴勒斯坦武装分子对以色列发动跨境袭击，导致约1200人身亡，超过250人被绑架。据加沙卫生部门统计，过去7个月有近3.5万巴勒斯坦人在以色列的袭击中丧生。

“在和平进程被中断后，我们都付出了多么高昂的代价，这种代价对以色列和巴勒斯坦来说都是不可承受的。重新开始一个新的‘两国方案解决进程，对双方而言都是好的，双方民众都将从中获益。”巴尔-约瑟夫说，这需要以色列、巴勒斯坦和国际社会的共同努力。