国有企业全面预算管理的考核困境与改进策略研究

刘婷婷

摘要：全面预算管理的考核机制对国有企业全面预算管理实施效果具有决定性的影响。文章聚焦于国有企业全面预算管理中的考核困境，充分检视国有企业全面预算管理现有的考核机制所存在的问题，从而针对性地提出一套科学合理且富有针对性的改进建议，旨在推进国有企业可持续发展。

关键词：国有企业；全面预算管理；考核困境；改进策略

全面预算管理作为企业内部一项关键性的管理活动，旨在确保企业资源的合理配置和企业战略目标的实现。然而，由于国有企业的特殊性质，包括政府干预、利益相关者的多元化及组织结构的复杂性，全面预算管理的考核面临诸多问题。在此背景之下，文章结合国有企业的实际情况，以国有企业全面预算管理的发展进程、重点及难点为论述起点，在肯定国有企业全面预算管理价值的基础上，从考核的理念、环境和指标体系等维度剖析目前国有企业在全面预算管理考核工作中所面临的困境，从而有针对性地提出优化举措，旨在提升国有企业全面预算管理实践。

一、国有企业全面预算管理的发展概述

全面预算管理兴起于第一次世界大战之后，于20世纪50年代正式形成。当前，全面预算管理已成为企业内部管理控制的重要工具，广泛应用于制造业和非制造业中。在国外的研究中，Cooper等（2010）认为全面预算管理是一种承担企业全面计划、组织、执行、控制、调整、监控和考评的新型管理模式。羅尔德·齐默尔曼（2010）认为全面预算管理应是企业制定发展计划时必须考虑的重要事项。Baiman（2014）的研究表明，全面预算管理是企业内部控制方法之一，是一种围绕战略目标统一人员和产业的最新管理方法。钱德勒（2014）的分析认为，企业选择全面预算管理体现了其对组织、管理、文化和战略等方面的管理经验的吸收借鉴，促进了现代企业管理的发展。Martine Cools等（2017）认为，全面预算管理方法的使用可以持续激励企业的创造性和创新能力。国外对企业全面预算管理的研究和应用已有几十年历史，其理论研究和应用逐渐完善，并在管理实践中为杜邦公司等大企业带来了巨大的经济效益。全面预算管理逐步发展为一种集控制、调控、分析和考核等多种功能于一体的系统管理工具，成为企业管理现代化中不可或缺的关键环节。据相关统计，美国超过90%的企业需要实施全面预算管理。国外的大多数学者认为，企业的全面预算管理中的计划、协调、管理和绩效评价都具有重要意义。

相对而言，国内对全面预算管理的理论研究和实践相对滞后，对其探究还不足。在国内研究领域中，李丽（2022）指出全面预算管理对于提升国有企业的管理能力、整体效率和核心竞争力具有积极作用。因此，有必要充分认识全面预算管理制度的优势，积极发现和分析问题，并有意识地提高国有企业全面预算管理的质量。张淑珍和钱励加（2022）认为全面预算管理是国有企业发展的重要策略。然而，国有企业对全面预算管理的认识不足、预算目标不合理、编制不科学、执行不到位以及方法落后等问题客观存在。樊一婧（2023）认为，建立基于集团战略的全面预算管理体系是国有企业集团发展的必要途径。然而，国有企业集团的多层级管理、广泛的业务范围和社会公益属性等特点构成了天然的阻碍，因此需要通过实证研究积极探索有价值的优化对策。万秋晨（2023）认为，国企管理者基于经济附加值（EVA）视角能更深入地了解自身管理体系，发现现行预算管理方案的不足之处和改进方向。因此，由传统视角转向EVA视角，分析该视角下国有企业全面预算管理所面临的困境和改进策略已成为国有企业全面预算管理的必然趋势。在管理实践中，部分国有企业在全面预算管理的实施方面只是表面功夫，实施效果相当不理想，甚至出现了企业管理成本剧增的副作用。

二、国有企业全面预算管理的重点及难点分析

（一）重点

1. 战略目标一致性

相对于一般企业，国有企业通常承担着更为广泛的社会责任和经济使命，需要在预算编制中考虑社会效益、产业结构调整、公共服务等诸多方面的因素。因此，在全面预算管理中，国有企业应当更强调与长远的战略规划相结合，促进各级管理层对目标的理解和对齐，确保预算的可持续性和战略性。

2. 资源分配与优化

国有企业以国家资本为基础，面临着更为复杂的资源配置环境和不同层级间的资源关系，需在资源配置上体现其对国家战略、行业布局和社会责任的关注，以及追求资源配置的公平性、均衡性与效益性。因此，在全面预算管理中，国有企业应当综合考虑各个业务部门的需求和潜力，充分了解和平衡各项资源（如资金、人力、物资等）的供需状况，同时重视公共利益和社会效益的考虑，优化资源分配以实现整体效益的最大化。

3. 成本控制与效率提升

国有企业肩负着国家经济发展和国有资本保值增值的责任。因此，在全面预算管理中，国有企业应当通过细致的成本核算和管理，控制各项成本支出，提高资源利用效率，实现经济效益的最大化。同时，国有企业还需要关注公共资源的合理配置和社会效益的提升，将成本控制与社会效益平衡考虑，以实现长期可持续发展。

4. 绩效评估与激励机制

绩效评估与激励机制是国有企业全面预算管理作用得以发挥的关键，同时也是体现其公共利益平衡的窗口。因此，在全面预算管理中，国有企业应当针对全面预算管理建立科学有效的绩效评估体系，从而切实对各个业务部门和岗位进行绩效考核，以衡量其实现企业目标的贡献程度。同时，国有企业还需要设计合理的激励机制，通过与绩效挂钩的奖励和激励措施，激发员工的积极性和创造力，推动整个组织朝着目标努力。国有企业在绩效评估与激励机制上的特性。

（二）难点

国有企业实施全面预算管理面临的难点主要包括以下几个方面：

1. 数据质量与准确性

国有企业通常庞大复杂，涉及多个业务部门和地区，数据的收集、整理和准确性是一个挑战。确保预算数据的质量和准确性是实施全面预算管理的关键前提。

2. 绩效评估体系的建立与完善

建立科学、全面的绩效评估体系是实施全面预算管理的关键。这涉及指标的选择、权衡和设置，以及绩效评估方法和数据的收集与分析，需要克服量化难题和主观性评估的问题，确保绩效评估的公正性和客观性。

3. 薪酬体系的改革与激励机制的设计

国有企业的薪酬体系通常较为僵化，与绩效挂钩的激励机制不够完善。在实施全面预算管理过程中，需要进行薪酬体系的改革，设计激励机制，激发员工和管理层的积极性和创造力。

4. 预算执行与监控

预算不仅仅是一份文件，更需要有效地执行和监控。国有企业需要建立健全预算执行与监控机制，帮助及时发现并解决问题，以保障预算的有效实施和目标的实现。

5. 组织文化和管理理念转变

国有企业在长期的行政化管理模式下形成了一套独特的组织文化和管理理念。实施全面预算管理需要改变这种管理模式，引入更加灵活、市场导向的管理理念，推动组织文化的转变。

6. 变革管理和组织支持

全面预算管理的实施需要进行有效的变革管理，包括明确目标、制定计划、沟通与培训、监测与反馈等方面的工作。同时，需要组织内部的支持和配合，包括上级领导的支持、各级管理层的参与和员工的积极配合，以确保全面预算管理的顺利推进。

7. 预算管理的考核评价

預算管理的考核评价是对企业实际执行情况与预算目标之间的比较和评估，用于衡量企业的绩效和预算执行的效果。国有企业全面预算管理中的考核评价是一个复杂而关键的环节，具体又需要克服指标选择和权衡、数据收集和质量控制、绩效评估标准和方法、绩效激励与约束机制等诸多关键难点。

克服以上这些困难需要系统性的工作和持续的努力，涉及到组织、流程、人员和文化等多个方面的改革和调整。

三、国有企业预算管理的考核困境

（一）全面预算考核体系未能兼顾战略导向和可持续原则

在实施过程中，一些国有企业虽然已经意识到了规划的重要意义，但并没有把战略目标确定和执行情况同国务院的宏观调控政策有机衔接起来。考虑到国有企业所肩负的保供稳价和扩大就业的重要社会功能，仅仅用社会资源配置效益来评价其行为，显然是不合理的。但是，在公司的预算编制系统中，虽然包含了资产负债表、所有者权益变动表和现金流量表等，反映了公司的主要资产构成情况和财务状况的会计报表，但是在公司最后的绩效评估中，却显著更关注当年的收支预算，如利润、成本费用等经营情况指标。这导致了对影响企业长远发展的重大投融资决策行为的追踪和评价机制不够重视。

与此同时，由于对当年收益和费用管理的考核简单可识别，历史数据也比较容易收集和验证，而国有企业的成本管理水平的考评往往成为对当期运营状况的考评，这导致国有企业的长期发展计划和成本考评脱节，成本考评的有效激励机制与约束制度无法发挥作用，甚至可能导致短期行为。

（二）国有企业政绩目标驱使预算松弛现象频生

企业预算编制是一项相当复杂的过程，包含着下属预算参与者和上级预算审核者之间的博弈。因为与预算执行过程和考核标准关联，在全面预算管理工作的全过程环节中，下级预算主体往往都会积极争取更宽松的执行要求。为了应对不确定性带来的考核风险，预算执行者倾向于制定相对宽松的预算标准，并夸大完成预算的困难。

然而，预算松弛不仅导致国有企业资源的不合理分配，甚至可能掩盖国有企业经营中的问题。通过夸大费用和降低收入预期，企业可能无法准确评估自身的财务状况和经营绩效。此外，预算松弛还可能误导上级决策者的科学决策，因为他们基于松弛预算的数据进行业绩评价，可能无法真实反映企业的实际情况和潜在问题。因此，基于宽松预算的考核评价体系在一开始就存在公平性缺陷。

（三）全面预算考核指标相对单一和固定

在进行全面预算考核评价时，大部分国有企业通常采用将实际预算执行情况与固定的预算指标进行对比的简单方式来评判预算执行效果。而这一模式忽视了预算编制时的起点不公平问题以及预算指标所反映的经济实质，从而无法真正引领国有企业朝着价值最优的方向发展。

例如，一个国有企业的预算指标可能实现了年度销售额的增长率达到10%，但其起点销售额较低，且预算编制时没有充分考虑市场竞争环境和行业发展趋势。与此相对，另一个国有企业的起点销售额较高，预算编制时已经考虑了市场竞争环境和行业发展趋势。如果仅仅以同样的增长率指标来评价两家企业的预算执行情况，就会忽略了起点不公平的问题。再如，一个国有企业为了达到增长率指标，可能采取了不可持续或短期盈利的手段，如降低产品质量或压缩成本。这种做法可能会对国有企业的长期发展和价值创造造成负面影响，但在简单的预算对比中却无法得到体现。

国有企业作为一个持续经营的主体，各项指标都是相互关联、相互作用的。因此，没有一种通用的预算考核指标体系模板可以适用于所有企业。每家企业都有其独特的经营环境、战略定位和发展目标，需要根据自身情况制定相应的指标体系，并结合实际情况进行定制化的预算考核评价。

四、国有企业全面预算管理考核机制的改进策略

（一）强化战略规划与全面预算管理考核的衔接

战略规划在国有企业的全面预算管理中起关键作用。因此，国有企业在制定企业战略规划时，需要进行科学研判，准确把握可持续发展道路，综合考虑市场需求、行业趋势、技术创新和竞争对手的动态等因素，制定前瞻性和可操作性的战略目标和发展路径。同时，国有企业还应密切关注国家宏观政策的变化，因为这些政策调整对企业的经营环境和发展前景产生重要影响。

在明确战略方向的基础上，国有企业需合理识别全面预算管理中的可控和不可控因素，并采取相应措施。可控因素是企业内部可以通过有效管理和决策来影响和控制的因素，如生产成本、人力资源配置和市场营销策略等。国有企业应将这些因素纳入全面预算管理体系，制定相应的预算计划和控制措施。不可控因素是指企业无法直接控制的外部因素，如宏观经济波动、政策调整和自然灾害等。国有企业需要根据实践经验和专业知识，科学预判未来更长周期内可能出现的不可控因素，并提前预判风险，制定灵活的应对和调整策略。

为了确保国有企业能够灵活应对各种挑战和变化，实现可持续发展目标，国有企业还需建立风险管理机制，制定灵活的预算调整方案，并加强与相关利益相关方的沟通合作，从而可以提高预算管理的灵活性和适应性，应对市场的不可预见的风险挑战。同时，国有企业应注重提升内部的组织和管理能力，培养具备战略规划和全面预算管理知识的人才，以推动战略执行和预算管理的有效实施。

（二）培养全面预算管理考核的可持續发展视野

全面预算管理对国有企业的长远发展至关重要。仅仅关注当期盈利能力是不够的，还需要综合考虑当期经营业绩和重大投融资决策的执行效果。因此，在选择考核指标时，应该多角度、多维度地进行评估，包括财务和非财务指标：财务指标方面，可以从资产负债表、所有者权益表和现金流量表等报表中提取关键指标，如资产负债比率、净资产收益率和现金流情况等，以反映财务状况和经营效益。这些指标能够帮助了解盈利能力、偿债能力和现金流状况，为决策提供重要参考。非财务指标也是全面预算管理的重要组成部分。市场占有率、客户满意度、产品替代率等指标可以评估竞争力和市场表现。它们反映企业在市场中的地位和消费者对产品或服务的认可程度，有助于了解竞争优势和改进方向。

为了及时发现问题并调整经营活动，需要进行纵向对比和周期性的跨期评价。通过比较和分析不同时间段的数据，可以发现潜在的经营风险，并采取相应措施进行调整和改进。这种持续的评价和调整过程能够保证企业在不断变化的市场环境中灵活应对和可持续发展。

此外，为了激励和约束投融资决策的长期影响，可以引入相应的机制。例如，设立投融资决策业绩分享机制，将部分绩效薪酬保留至决策后的较长周期进行分配，以确保决策参与者对结果负责和长期影响的考虑。同时，聘请外部专业中介机构对决策结果进行审计和绩效评估，确保决策的准确性和有效性。根据投融资决策对企业未来可持续发展的重要程度，可以合理判断浮动绩效薪酬所占比例，激发决策参与者的积极性和创造性。

（三）完善全面预算管理对应的薪酬激励机制

全面预算管理在国有企业中推广时常面临困难，其中一个主要原因是缺乏激励性薪酬。这主要由于诸多国有企业采用国资委核定的工资总额预算控制机制，即薪酬配额是固定的。这种制度往往导致管理层缺乏积极性，无法真正推动企业管理的改善和业绩的提升。

为了改善这种情况，需要进行相应的薪酬改革，打破当前国有企业中行政化管理的人事制度和岗位职级定薪取酬的分配模式。其中一个重要方式是实行经理层成员的任期制和契约化管理，引入市场化的职业经理人制度。这意味着管理层成员的任期和绩效将成为薪酬计算的重要依据，明确责任、明晰奖惩，激发经理层的积极性，实现以绩定薪的目标。

但是，公司在进行薪酬制度改革中必须重视以下几个重点。第一，如果需要得到上级监管部门的大力支持，就应该允许公司把市场化与核心业务剥离开来，分别加以评估确认，并在规定区域内允许公司针对这些中心业务的绩效情况，实施提成制的奖励兑现或长期的股份期权激励。这样才能超越工资总额计划控制的框架，实施超额绩效的目标，为员工创造具有激励性的报酬体系。其次，为防止职业经理人的道德风险和国有资产的损失，需要同步加强监管力量，对职业经理人采取长周期的绩效兑现方式，增加其浮动报酬和长期报酬在薪酬结构中的比例，以防止当期效益和远期风险之间的错配问题，从而更好地激励管理层关注企业的长期发展，同时降低道德风险。

（四）构建分层次、动态化、系统化的全面预算管理考核体系

分层次、动态化、系统化的全面预算管理考核体系的构建，能够帮助提高国有企业内部管理效能，并为其长期发展提供有力支持。具体举措应包括：第一，国有企业全面预算考核应采取综合指标评估。例如，对于起点销售额差异造成的不公平问题，除了增长率指标外，应考虑更多的综合指标来评估企业的预算执行情况。这些指标可以包括市场份额、利润率、客户满意度等，以全面了解企业的经营状况和发展趋势。通过综合指标评估，可以更准确地判断企业的实际表现，避免仅以增长率指标来简单比较。第二，国有企业全面预算考核评价指标应灵活适度，尤其是在突发事件发生时。在面对突发事件时，应该有效识别可控和不可控因素，避免将不可控的因素纳入考核范畴。这样可以确保考核评价公正客观，避免因不可控因素造成的消极影响。第三，国有企业全面预算管理考核应遵循可控原则，确保责任主体只对其可控的预算差异负责。这样可以避免奖惩不明确，对员工产生不必要的压力和负面影响。将责任主体与其可控范围内的预算差异相匹配，可以更精确地衡量个人和部门的绩效。第四，国有企业全面预算考核评价应采用自上而下的层级模式。集团企业在数据信息方面具有优势，可以更客观地进行奖优罚劣和横向对标。通过自上而下的层级考核模式，可以实现数据评判的客观性、全面性。同级间的考核难以达到这种客观性和全面性。

五、结语

国有企业全面预算管理的考核改进是一项长期而艰巨的任务。在实施改进策略的过程中，需要克服重重困难和挑战。首先，要引起国有企业内部的重视和支持，树立全面预算管理的重要性和长远价值。其次，需要推动国有企业组织文化的转变，建立积极的预算管理氛围，将全面预算管理融入企业的日常运营中。此外，还应当持续关注国有企业全面预算管理的发展，不断总结经验和教训，通过持续不断的努力和改进，才能逐步解决考核困境，提升国有企业全面预算管理的质量和效果。

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（作者单位：郑州城市发展集团有限公司）