基于粮食安全的耕地保护形势探析

孟建平

摘要：加强耕地保护工作，提高耕地利用效率，对保障粮食安全，促进农业可持续发展具有重要意义。本文采用文献总结、调查分析等方法，阐述了我国粮食生产现状及安全风险因素；从耕地“非粮化”、存在撂荒现象、生态不容乐观、保护意识薄弱4个方面分析了耕地保护面临的问题及形成原因；进而提出了基于粮食安全的耕地保护对策，如明确耕地保护任务、建立长效保护机制、合理规划土地利用、加快保护工程建设、增强耕地保护意识，以期实现“三位一体”的耕地保护目标。

关键词：粮食生产；安全风险；耕地保护；长效机制；工程建设

2017年，国务院提出耕地“三位一体”的保护要求，强调耕地保护工作要兼顾数量、质量与生态三个维度。《全国国土空间规划纲要（2021～2035年）》指出：我国耕地保护任务目标是1.24亿hm2，这是满足农业生产需求设定的红线，其根本目标是保护粮食安

全[1]。随着城镇化发展和人们的饮食消费结构改变，耕地的利用与保护成为一个重点问题，在保障粮食安全的前提下，如何平衡各方利益、提高耕地保护有效性，需要相关部门及从业人员加以关注。

1 我国粮食生产现状及安全风险因素

1.1 粮食生产现状

（1）粮食播种面积和总产量不断增长。根据国家统计局发布的数据，2023年我国粮食生产实现“二十连丰”，再创历史新高。其中，粮食播种面积

11.89万hm2，同比增长0.5%；总产量达到69 541万t，同比增长1.3%；单位面积产量5 845.3 kg/hm2，同比增长0.8%。粮食产量稳定增长，为推进乡村振兴战略、加快农业强国建设打下坚实基础，也为维护世界粮食安全作出积极贡献。（2）区域性粮食供需不平衡日益加重。一方面，我国粮食生产的空间分布差异大（表1），如今东北地区成为粮食生产重心，西北地区的耕地粮食产出量整体偏低；另一方面，部分省份粮食自给率低甚至存在较大缺口，如北京、上海、浙江、广东、福建等城市，约60%～70%的粮食靠外部供给，粮食缺口超过500万t。

1.2 安全风险因素

我国粮食安全风险主要来源于外部：（1）谷物产量向粮食主产国集中。根据联合国粮农组织的统计数据，近年来全球谷物产量持续增长，2023年达到

28.19亿t，同比增长0.9%[2]。与此同时，全球前十大谷物生产国占全球谷物产量的份额小幅上升，谷物产量向粮食主产国集中的趋势更加明显。（2）全球粮食价格变化明显。粮食价格在2022年创下历史新高后，2023年价格明显降低。受全球极端天气频发、地区冲突等因素影响，全球粮食安全形势仍存隐忧，预计未来全球粮食价格依然会有较大幅度的波动。

（3）大豆是我国进口粮食的主要品种。2023年，我国进口粮食共计1.6亿t，其中大豆进口量9 941万t，同比增长11.4%，占全国粮食进口量的62.1%。这些大豆用于生产植物油和畜禽养殖，主要来源国是巴西、美国，可见部分粮食对国外进口的依赖性较强。

2 耕地保护面临的问题及形成原因

目前，我国正处于工业化和城市化快速发展阶段，人口与土地、经济效益与生态效益之间的矛盾更加突出。据统计，我国人均耕地面积为953.33 hm2，不到世界人均水平的40%，属于人均耕地面积相对稀缺的国家。为了保护耕地，虽然国家、地方政府及相关管理部门均在不断努力，但现实情况依旧较为严峻，耕地保护面临的问题和形成原因如下。

2.1 面临的问题

2.1.1 耕地“非粮化”

经济社会快速发展，人们的生活质量提高，食物需求和消费结构也发生变化，进而影响我国的粮食市场，耕地“非粮化”问题日益突出。一些地方将耕地调整为果树、药材、茶叶等经济作物用地，甚至存在抢地占地的情况。短期来看，耕地“非粮化”能增加农民的收入，提高生产积极性；长期来看，不利于保障我国的粮食安全，可能导致区域性粮食供需不平衡现象进一步加剧。

2.1.2 存在撂荒现象

耕地撂荒现象主要存在于以下区域：一是丘陵山区的旱地。二是农业基础设施较差的地块。三是农村劳动力不足的村落，四是采用传统种植模式、机械化程度低的区域。耕地撂荒现象是多种因素共同造成的，其中劳动力短缺是首要因素。对农村劳动力而言，外出务工能获得较为稳定的收入，而粮食作业的生长周期长、总体效益低，导致越来越多的农民进入城镇，可用劳动力大量减少，耕地无人种植管理也就只能撂荒。

2.1.3 生态环境不容乐观

因過去耕地规划开发不合理，加之高强度利用，导致耕地生态环境不容乐观，主要表现在3个方面：一是耕地在占优补劣过程中，补充耕地的生产能力低，且存在水资源短缺、生态系统脆弱等问题，不利于粮食生产；二是为提高产量，大量使用化肥和农药，导致土壤受到污染，影响耕地的生态环境；三是为满足大规模水田的生产需求，过度采集地下水，地下水位的持续下降，可能引起地面沉降、生态系统崩溃等严重后果。

2.1.4 保护意识薄弱

调查发现，在水稻、玉米等主要粮食作物生产中，一些地方因水源不充分、田间管理不到位，以及从事农业生产的人员年龄大、劳动效率低，导致粮食产量和经济效益不高，农民对农业生产的积极性降低，耕地保护意识薄弱，主要表现在2个方面：一是环保意识淡薄，土壤中的有机养分补充不足，导致耕地产能降低，出现面源污染；二是个别农户存在占用耕地，用于私建宅基地等基础设施的情况，破坏了整个耕地生态系统。

2.2 形成原因

2.2.1 经济利益驱使

耕地保护面临的问题多种，最直接的原因是经济利益驱使。从市场角度看，种植粮食作物的收入远低于种植经济作物，而且人工、材料、机具等生产成本日益增加。在此背景下，部分农户擅自改变耕地的使用性质，用来种植周期短、收入高的经济作物；部分农户则放弃了农业生产，进入城镇务工，这就导致耕地“非粮化”、撂荒现象产生。

2.2.2 顶层设计不当

在耕地保护工作中，国家和地方政府是重要的监管主体，然而顶层设计不当也会影响耕地保护的实际效果。究其根源，主要是不同主体的出发点、关注点和利益诉求不同。其中，国家从宏观角度出发，兼顾耕地数量、质量和生态3个维度，多方衡量后制定耕地保护政策和措施。地方政府在执行国家政策时，需要结合自身实际情况，为实现经济效益的最大化，可能出现占用耕地、改变耕地使用性质的情况，削弱了保护耕地的积极性。

2.2.3 耕地质量下降

耕地质量也会影响粮食产量和经济效益。“三调数据”显示，我国坡度2°及以上的耕地面积占全国耕地面积约40%，中、低质量等级的耕地比例分别为52.7%和17.8%[3]。耕地质量下降的原因主要是不合理的耕作方式，土地资源在高强度利用中，部分耕地出现退化趋势，部分耕地出现酸化、盐碱化，造成耕地生态不容乐观。

2.2.4 农户思想陈旧

过去城乡二元体制的存在，导致城乡之间的资源分配不均衡，农村劳动力受教育水平整体低于城镇。近年来随着城镇化快速发展，较多的劳动力和较少的耕地资源之间的矛盾加剧，大量劳动力进入城镇务工，留下务农的多是老弱群体。对于这一问题，政府虽然采取了一系列措施，如建设高标准农田、建设水利工程、推行田长制等，但农户思想陈旧、文化素质偏低的问题依然存在，给耕地保护工作带来不利影响。

3 基于粮食安全的耕地保护对策

针对耕地保护面临的问题，结合地方农业生产的实际需求，提出以下几点对策，以期促进耕地保护工作有序实施，真正保障粮食安全。

3.1 明确耕地保护任务

（1）优化永久基本农田的空间布局。以“三调数据”为依据，对耕地保护工作做出科学决策，优化永久基本农田的空间布局[4]。首先，全面摸排耕地资源，合理开发后备耕地资源，严格实施占补平衡、进出平衡等政策。其次，树立统筹发展的观念，对于重大基础设施项目的建设，统计占用耕地和永久基本农田的情况，落实评估工作。最后，分析补充耕地的潜能，在全国土地整治项目中吸取成功经验，提高耕地质量。（2）打造农田生态系统。为减轻耕地资源污染问题，改善耕地生态环境，应积极推进农业转型升级，从传统农业转变为绿色环保农业，如减少农药使用量，用有机肥代替化肥，采用高效喷灌、滴灌技术方案等。另外，还要加大退化耕地的治理力度，保护生物多样性，提高农田系统的稳定性。（3）形成“三位一体”格局。地方政府和农业管理部门，要加强农用地向建设用地转化的管理工作，避免耕地“非农化”；还要加强耕地向林地、草地、农业设施建设用地转化的管理工作，防止耕地“非粮化”。具体操作上，应实施耕地质量保护与提升行动，完善耕地质量监测网络，对违规违法行为加大惩罚力度。

3.2 建立长效保护机制

（1）耕地用途管制制度。结合地方实际情况，制定耕地用途的差异化管制制度。一方面明确永久基本农田、一般耕地的利用政策，确保耕地资源合理开发利用；另一方面落实田长制，设置耕地保护清单，明确田长的保护职责和工作内容。（2）耕地保护责任制度。农业相关管理部门要完善耕地保护责任制度，确保责任到人、权责统一，将违法占用或破坏耕地的行为，纳入监察部门的监管范围；对违法违规占用或破坏耕地的个人和单位，严格依法查处。（3）耕地保护奖惩机制。以各区县为考核单位，建立耕地保护奖惩机制，其中耕地保护好、完成上级下达保护任务的区县，给予政策和资金上的扶持[5]。同时，积极吸引社会资本参与耕地保护工作，通过技术、养老等方面的支持，提高农民参与耕地保护的积极性。（4）耕地督察工作机制。充分利用大数据、互联网等技术，构建覆盖区（县）、镇、乡三级体系的耕地督察制度，动态监测耕地的使用情况，从传统保护模式升级为信息化保护模式，及时发现并制止查处破坏耕地的行为。

3.3 合理规划土地利用

（1）提高土地利用的综合效益。政府应限制城市扩张用地和工业用地规模，将保护耕地放在首位，严格控制耕地转化为非耕地。具体操作上，一方面改造城市低效土地，采用土地产权调整、工程技术等手段，恢复已经破坏的耕地，增大耕地数量；另一方面兼顾耕地质量，将耕地补充工作与新农村建设、乡村振兴结合起来，真正提高土地利用的综合效益。

（2）创新种粮补贴政策。在现行种粮补贴政策的基础上，选择发展成熟的市县为试点，创新采用农户耕种粮食面积与经济补贴、土地流转与经济补贴、粮食收购与经济补贴等新政策，进一步提高农民的生产积极性，留下更多的农村劳动力。

3.4 加快保护工程建设

（1）高标准农田建设。在粮食主产区推进高标准农田建设，围绕田、水、路、林、村等要素完善配套设施，积极推广土壤养分检测、病虫害生态防治等技术，提高耕地的产出能力和利用效率。（2）“旱改水”工程建设。在土壤肥沃、水源充足、基础设施完善的区域，尝试开展旱地改水田工程，在提高耕地潜能的同时，缓解水田占用带来的压力。（3）土地综合整治工程。在整个区县范围内，梳理残次农业生产用地，在农村地区形成有序的空间利用格局，实现耕地资源的节约化、集约化利用。在人居环境整治过程中，注意耕地环境质量的提升，减少农药化肥用量，解决面源污染和地块板结等问题，加快城乡一体化发展步伐[6]。

3.5 增强耕地保护意识

（1）采用“藏粮于技”战略。保护耕地的出发点是保障粮食安全，提高粮食产量不仅要增加耕地数量，还要提升耕地质量。增强农民的耕地保护意识，提高耕地修复质量，要采用“藏粮于技”战略。具体操作上，从土壤分析研究入手，积极推广农业生产技术，加快专业技术人才队伍的建設，充分发挥技术的优势和作用，利用技术为农业生产赋能。（2）加大宣传力度。增强农民的耕地保护意识，还要加大宣传力度，要求政府及农业生产相关部门充分利用门户网站、宣传栏、电视广播、上门宣传等媒介，向农民普及耕地保护的意义和方法，帮助农民纠正错误的思想认识，杜绝先污染后治理的现象，从根源上保护耕地的数量、质量和生态环境。

4 结语

耕地是我国宝贵的资源，保护耕地才能保障粮食安全，促进人类社会健康发展。本文针对耕地保护面临的问题，提出针对性的解决对策，旨在为实际工作开展提供新思路。未来工作中，应从思想、技术、管理、人才等方面多管齐下，发挥合力，提高耕地的利用效率和保护效果。

参考文献

[1] 李蕊，王园鑫.粮食安全视域下耕地保护制度构建的三维进路研究[J].农业经济，2023（8）：86-88.

[2] 周伟，石吉金，范振林.基于粮食安全和生态安全的耕地生态保护研究[J].中国土地科学，2023，37（7）：125-134.

[3] 梁鑫源，金晓斌，孙瑞，等.多情景粮食安全底线约束下的中国耕地保护弹性空间[J].地理学报，2022，77（3）：697-713.

[4] 刘正茂.“双碳”背景下耕地保护与粮食安全保障的措施研究[J].安徽农业科学，2023，51（22）：261-263.

[5] 项骁野，王佑汉，李谦，等.中国耕地保护与粮食安全研究进展可视化分析[J].中国农业资源与区划，2022，43（10）：267-277.

[6] 权志军，文均，李鹏举.粮食安全背景下耕地保护现状及对策研究[J].南方农机，2023，54（24）：175-177.