某公益性场馆成本预算绩效管理实践探索

●罗晓兰 杨 明

一、引言

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的总要求提出，要创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局。面对当前经济运行的压力和挑战，财政收支矛盾日益突出的问题，以及我国全面实施预算绩效管理以来，对预算编制更加精细化、系统化，预算审核更加严格化、标准化的需求，亟需在源头和资金管理上进一步提升财政资金使用效率和使用效益。通过“核成本、评绩效、出定额、调机制、促管理”的整体规划，探索实践成本预算管理，进一步推动预算管理降本增效。

二、成本预算绩效管理目标及难点

（一）成本预算管理目标

成本预算管理改革从传统的增量预算制度到引入绩效预算概念再到建立项目支出管理所经历的一系列变革，都是为了提高预算编制的合理性、执行的效率以及整体的财务绩效。为达到上述目的，成本预算管理应达到成本、质量、效益的统一，具体有以下三个目标：一是在保证相应服务标准、质量的前提下，最大限度地降低服务成本；二是剔除无效的成本耗费，使成本的效益得到最大限度的实现；三是以提高服务标准、质量、影响力等为前提，科学合规、有针对性地调整成本构成。当前，我国预算支出标准体系建设采取的基本方案是：基于新《预算法》和《预算法实施条例》的规定，各级财政管理部门结合自身情况进行预算支出标准体系建设。目前人员经费和日常公用经费等方面主要采用定额标准进行编制。

（二）存在的问题和难点

1.预算主管部门、预算单位责任履行不积极。成本预算绩效管理这项变革并不局限于财政部门，同时也涉及预算主管部门、预算单位的既有利益。成本定额标准的制定与实施是财政部门与预算主管部门、预算单位磨合与博弈的过程，预算主管部门、预算单位投入大量的时间、人力、物力开展成本绩效管理，最终结果可能是压减本单位项目资金，导致对全成本预算管理工作的接受度、参与度、积极性不高。

2.历史资料、横向数据获取困难。长期以来，各预算主管部门、预算单位对于预算项目重资金分配、轻效益管理，对项目业务成本等明细账目及关联资料等财务、业务资料的记录、保存、管理不到位，导致成本核算缺乏必要、准确、完整的数据支撑。横向数据、项目边界不一致，市与市、区与区之间经济发展水平、服务标准不统一、数据不共享。

3.从业人员专业性限制。成本绩效从业人员存在以下几个专业性限制的问题：一是专业知识不足。从业人员多为财务专业，并没有接受过专业的成本预算绩效管理培训，对于成本控制、预算编制、绩效评估等方面的知识和技能掌握不足，导致在实际操作中无法准确、有效地进行成本预算和绩效管理。二是经验不足。成本预算绩效管理需要大量的实践经验积累，但许多从业人员缺乏相关经验，无法准确预测和管理成本，也无法有效评估绩效。三是视野局限。成本预算绩效管理需要从宏观和微观两个层面进行考虑，但许多从业人员的视野局限，无法全面、深入地理解和把握成本预算绩效管理的全貌和细节。四是沟通能力差。成本预算绩效管理工作涉及多个部门和层级的协调和沟通，需要从业人员具备良好的沟通能力，但许多从业人员在这方面的能力不足，导致在实际操作中出现各种沟通障碍和误解。

4.效益指标量化程度较低。效益指标主观性较强，量化程度较低，评价过程中难以做到客观、有代表性地考核效益指标。部分项目指标值设置不够明确清晰，如设置“提高”“改善”“良好”等主观性较强、不够量化的等级指标，没有明确的考核标准和充足的证据支撑，绩效评价的约束作用不够强。

5.标杆值的科学性、合理性问题。标杆值的主要依据来源于两处：一是国家级、市区级预算主管部门的工作实施要求、规范等；二是本级管理部门内部文件工作要求或具体工作实施规范等。但由于文件内容偏工作任务、工作目标等行政内容，对实际工作内容、工作量、绩效考核标准等内容涉及较少，在设置标杆值进行成本分析时缺乏数据支持。

三、以某公益性场馆为例探索成本绩效评价的整体设想与规划

本文所列举的公益性场馆（以下简称“A 馆”）始建成于1988 年，占地面积约3358 平方米，2003 年属地化为街镇图书馆。2017 年，经区政府第X 期专题会议讨论决定对该馆进行拆除重建，新馆建设项目被列为2018 年区政府重大实事项目之一。新建场馆是一座集图书借阅、文档管理、藏书、文化宣传、展览展示为一体的现代化、智能化综合建筑。项目总用地面积约7661 平方米，总建筑面积16790 平方米，包括新建一栋地下一层、地上三层、局部四层的图书馆。接下来将介绍评审流程及内容：

（一）结合项目特点确立评审重点

一是细化量化预算及匹配相应的项目内容及明细；二是收集项目历史数据和行业同类项目成本数据；三是按项目明细类型和预算可变因素整理预算明细表；四是注重目标效益与成本的匹配性，设定合理的效益目标和标杆值进行数据修正。

（二）有效梳理项目资料

资料梳理是成本绩效评审的重难点，需要取得预算主管部门、预算单位的配合，在项目前期调研、结合行业专家的专业指导、形成评审思路和重点，根据评审思路和重点，有目的、有方向地收集、分析、整理、汇总各方资料，为中期评审提供准确的资料、数据基础，这也是进行后期修正成本构成、优化成本支出定额体系的基础。同时需解决项目经费边界不清、列支内容不规范等问题，梳理形成符合市场行情、现实需求，以及预算与内容相对应的资料集合。主要项目资料相关情况如下：

1.项目必要性资料。项目必要性资料以上级或区级文件要求、相关标准、项目进展等为主，目的是理清政策导向，判断各项成本的必要性及剔除不合理的成本内容等，以A 馆项目大事记为例说明（详见表1）。

表1 A 馆项目大事记表

2.项目基本情况。以基本情况、运营方案、绩效目标等为主，分析职能、现实需求、工作流程等，该部分以项目基本情况表为例（见表2 和表3）。

表2 A 馆项目基本情况表

表3 A 馆区域及功能设置表

3.预算资料。预算相关资料以细化后的项目申报明细、明细依据、标准，边界清晰且匹配后的项目内容及工作量等财务、业务数据，影响项目成本变动的可变因素分析等为主，判断成本测算的逻辑合理性、依据充分性和结果科学性等，以项目预算明细、项目内容及可变因素分析表和物业管理服务岗位说明表为例（分别见表4 和表5）。

表4 A 馆项目预算明细、项目内容及可变因素分析表

表5 物业管理服务岗位说明表

4.历史支出情况和行业同类项目支出情况等。梳理历史成本和横向对比，判断成本规模或标准的科学性和合理性，是否存在过度保障、保障不足或保障不均衡的问题，研究分析项目成本的差异因素，并根据项目需求和影响项目成本因素的变动情况，预判成本变动趋势，本文以水电费数据横向对比表为例说明（见表6）。

表6 水电费数据横向对比表

5.其他需要说明的情况。补充说明关于项目及子项目必要性、合理性的说明或附件。

（三）科学核定项目成本

1.评审要求。一是根据政策、规范、工作职能等界定事项边界以确定项目必要性；二是根据政策及现实需求确定效益/质量标杆值；三是通过充分考虑影响项目成本变动的核心要素、成本差异性因素、成本变化趋势等，使用加权赋值等科学的数据统计法修正成本数据，建立或优化支出成本定额体系；四是通过专家评审会、市场调研等方法验证结果科学性。

2.评审过程。主要是根据汇总、梳理后的资料，结合各级相关政策规范标准，以及历史/横向数据，通过专家评审、市场调研，运用科学合理的成本分析法等，开展成本绩效评价，具体评审情况如下。

（1）人工。一是运营服务人员，按照图书馆运营架构5 个部门（办公室、流通部、采编部、阅读推广部、品牌运营部）审核5 个部门主任；12 类岗位设置（流通、采编、信息技术、策划组织、宣传推广、新媒体运营、图书管理等），部分岗位合并、审核10 个技术办公人员等。二是地上物业服务人员，按照图书馆建筑平面图和布局，按照岗位和面积，审核配置保安、保洁岗位。三是地下物业服务人员，因图书馆地下车库对外24 小时开放，根据巡逻点位、停车管理岗亭和机械车库操作点位配置需要，审核服务人员。四是人员单价，参照某图书馆运营服务人员成本，区内同类物业、运营服务人员、区政府雇员保障标准，街道社工保障标准，审核人员费用。五是核减项目，考虑到室内空调办公环境，高温补贴不合理暂不安排等；保洁耗材、干湿垃圾清运和绿化费，参照同类区内大楼面积和服务费用，同比例测算。

（2）日常运营运维。一是日常费用，在咨询行业专家意见的基础上，明确办公经费范围：培训费、置装费、调研费、电脑、纸笔等费用，确定年度费用标准，办公经费单价根据保障内容、结合同类运营服务项目行业标准核定X 万元/人/年；根据区政府部门对外窗口劳动识别服务采购标准，审核置装费预算标准，单价审核换装当年X 万元/人/年，后续X 万元/人/年。二是基础保障费用，调研对比H 区、Q 区图书馆建筑面积和水电费支出情况，电费最低值X万元/年，审核图书馆（按面积）电费X 万元/年等。

（3）专项活动。一是专项经费审核说明，鉴于图书配送不属于委托运营范畴，建议另行申报；双月刊制作按照发放对象和宣传目标，核定每季度1 次，每次2500 册；单价按照市场询价标准，每册X 元。二是常态化活动审核说明，A 馆新馆开办，无历史活动开展、群众参与度和受益人次数据，项目单位申报活动场次频繁，但活动对象和宣传机制不够明确，同时鉴于场馆活动区域面积有限，频繁活动可能出现参与人数不达标、影响日常读者借阅服务情况；考虑到需配合M 区图书馆指定活动任务，参照B 馆（每年月100 场）、C 馆（每年76 场），核定A 图书馆年活动65 场。各类常态化活动金额，包括专家费、设施设备租赁、图书等物料采购和摄影摄像等相关费用，参照B 馆和C 馆同类型、相似规模活动金额审核活动单价（详见下页表7）。

（4）一次性投入。将开馆主题日、宣传片制作、专项搬迁费等都归并到一次性投入一起审核。新馆建成开办运营需安排开馆活动，费用参照同类活动行业标准，结合专家意见核定X 万元；宣传片制作内容和宣传计划不明确，暂不安排；开馆装饰制作和专项搬迁费不属于委托运营范畴，建议另行申报。

（四）优化形成绩效目标

根据单位申报绩效目标审核后形成绩效目标，见下页表8。

（五）严格落实结果应用

1.建立成本支出与预算管理直接挂钩机制。在以后年度预算安排阶段，以评审论证通过后的成本支出标准作为预算申报和安排的标准依据。在预算执行阶段，实施绩效目标和预算执行“双监控”机制，监控执行阶段是否按标准执行。项目完成之后，通过事后绩效评价，回顾和总结成本支出标准的成效和不足，为下一年度成本支出标准的使用提供参考。

2.完善机制促管理。基于成本效益分析指标体系和支出标准体系，建立更加科学有效的财政资金保障机制。同时给予项目主管部门、项目单位关于实施效益、成本控制、运营管理、绩效考核等方面进行项目管理优化的建议。