筑牢产业根基推动县域新型城镇化高质量发展

“郡县治，天下安”，县域一头连着城市，一头连着农村，在国家治理体系中居于重要地位。习近平总书记多次强调，“县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”。截至2023年底，我国常住人口城镇化率为66.2%，而县域常住人口城镇化率则仅为49.7%，距离发达国家80%的平均水平还有较大差距。随着大城市城镇化速度逐渐放缓，县域将是全国城镇化的重要潜力空间，推动县域城镇化高质量发展是全面实现中国式现代化、实现共同富裕、构建新发展格局的重大任务和突破关键。而高质量的县域产业则是推动县域新型城镇化发展的核心支撑，是实现县域经济增长、人口集聚、创造就业的关键所在。因此，准确把握县域产业在全国经济发展格局中的主要特征、分析面临的问题和重大挑战，提出高质量发展对策建议对推动县域新型城镇化发展具有重要意义。

一、县域产业在全国经济发展大局中呈“743”格局

（一）超七成农业在县域，凸显县域国家粮食安全压舱石地位

县域是全国农产品种植的主阵地。粮食种植和动物饲养业多集中于县域，其农业发展对保障国家粮食安全影响重大，因此，县域承担着国家“米袋子”“菜篮子”等重要职能。县域第一产业增加值占全国第一产业增加值的比重从2017年的70.4%增长至2021年的75.6%，5年累计增长5.2个百分点。县域主要农产品产量均占全国比重近八成左右，例如油料、棉花等农产品产量分别占到全国总产量的81.9%和80.8%，折射出县域作为全国粮食安全压舱石的地位日益坚实。

县域是全国农产品加工业的主战场。根据农业农村部的数据显示，2022年全国规模以上农产品加工企业约9万家，规模以上农产品加工企业实现营业收入超过18.5万亿元，农产品加工转化率达72%，农产品加工业与农业产值比达到2.52∶1，累计建设1600多个农产品加工园区、23万个农产品初加工和产地冷藏保鲜设施。从事农产品加工的企业多以中小企业为主，选址一般靠近原材料产地，因此，县域成为农产品加工企业的主要选址区域，全国近七成规上农产品加工企业将总部设在县域，进一步证明了农产品加工业在县域发展的偏好性。

（二）四成工业在县域，凸显县域保障国家工业总体平稳基石地位

县域第二产业增加值和工业增加值均占全国比重约四成。2016—2021年县域第二产业增加值由15.6万亿元增长至18.1万亿元，而县域第二产业增加值占全国第二产业增加值的比重由52.6%下降至40.3%（如图1所示），虽然市辖区内工业加快转型升级是县域第二产业增加值占全国比重下降的一部分原因，但更为重要的影响因素则是撤县设市等行政区划调整导致县域数量减少，5年间县域数量共减少44个，其中大部分为工业强县。此外，根据国家工信部测算，2021年，全国县域工业增加值贡献了全国工业增加值的40%左右。

县域规上工业企业数量占全国比重超四成。县域一直是规上工业企业分布较广的区域，在2013年最高点时全国县域规上工业企业数量高达209735个，占全国规上工业企业总规模的56.7%。2017—2019年，县域规上工业企业数量呈现明显的下降趋势，从199131个下降至184072个，主要原因是受国家推动产业绿色发展，限制高能耗产业发展等宏观政策影响，许多化工、钢铁等传统高能耗、高污染产业关停。至2021年，县域规上工业企业数量虽然有所回升，增加至203465个，但占全国比重则由2017年的53.4%下降至46.1%（如图2所示），其中，东部地区占据了全国县域近五成以上的规上工业企业，而东北地区最低，仅占全国县域规上工业企业数量的3%左右。

四成国家级中小企业特色产业集群分布在县域。县域依托特色资源禀赋在特色产业集群发展方面对全国制造业发展具有举足轻重的作用。根据国家工业和信息化部2022、2023年度评选出的两批共计200个国家级中小企业特色产业集群中有81个分布在县域，占比为40.5%。特色产业集群类型主要集中在金属制品业、电气机械和器材制造业等行业。此外，县域在专精特新“小巨人”企业和制造业单项冠军企业培育方面也取得快速进展，根据工信部数据显示，县域专精特新“小巨人”企業数量占全国的1/3，制造业单项冠军占比近四成。

（三）超三成消费在县域，凸显县域国内庞大消费市场承载地位

截至2022年底，全国县域常住人口规模达7.4亿人，占全国总人口的一半以上，巨大的人口规模潜藏着巨大的消费需求和消费潜力。根据各县（市）国民经济和社会发展统计公报、政府工作报告等不完全数据整理，2021年全国县域社会消费品零售总额达15.2万亿元，占全国社会消费品零售总额的比重达到34.5%。此外，新消费业态和模式近年来在县域也得到了快速的发展。根据国家电影局统计数据显示，2023年上半年全国新开的391家电影院中约有150家位于县（市），占比达38.4%。从电子商务消费看，根据农业农村部发布的《2022县域数字农业农村电子商务发展报告》显示，2021年县域实物商品网络零售额为3.88万亿元，占全国实物商品网络零售额的比重达33.5%，随着数字经济的持续下沉，以小视频、直播带货为代表的新消费模式日益壮大，县域网络零售消费将保持高速增长态势。

二、县域产业发展面临的三大突出挑战

（一）产业多处于产业链低端环节，面临巨大转型升级挑战

传统产业占比较高，转型升级任务艰巨。长期以来，县域依托土地、资源、人力的低成本优势，发展方式较为粗放，产业层级较低，多处于价值链较低环节，产品附加值普遍较低。从全国随机抽取的102个样本县主导产业分布看（如图3所示），农副产品与食品工业、装备制造、化工、有色金属冶炼与加工四类产业占比较大，从侧面也反映出县域主导产业发展层次不高的问题。经过统计分析，以农副产品与食品工业、装备制造、化工、有色金属冶炼加工四类产业为主导产业的县分别有37个、31个、27个、20个，占比达到36.3%、30.4%、26.5%和19.6%，其他如电子信息、文化旅游、农业科技、新材料、数字经济等产业分布均较低。

尚有较高比例的县处于工业化初期阶段，加速推动工业化进程面临挑战。从全国看，尚有不少县域的第一产业比重高于第二产业，处于工业化初期阶段。在贵州、青海和甘肃，第一产业比重高于第二产业比重的县（市）占比分别高达47.2%、48.7%和60.3%，而四川、湖北、云南和内蒙古的这一比例则达到24%以上。除东部发达地区省份外，其余多数省份第一产业占比高于第二产业占比的县域数量都在10%以上。县域经济的产业结构亟待转型，特别是中西部地区县域的工业化进程仍然任重道远。

（二）县级财力对产业支持有限，面临培育发展壮大挑战

除东部发达地区县（市）外，全国县域工业大多依靠当地资源禀赋优势从事原料加工等低附加值产业。由于县级财力有限，在制定吸引产业落地优惠政策方面的支持力度较弱，叠加区位、交通等要素成本，导致县域承接东部地区产业转移的比较优势弱于东南亚国家的城市地区，这导致在新一轮的产业变革中，县域经济发展面临着工业增长乏力的困境。县域地方财政支出占全国地方财政支出的比例从2011年的32.9%上升到35.2%，但是2000—2010年，县域财政的自给率确从49%迅速下降至28%，2011—2021年间则基本维持在28%左右。这意味着县域经济的投资回报率几乎长期维持在低水平，财政支出的略微增加也并没有带来快于财政支出速度的财政收入的增长。长期的低投资回报最终造成县域经济在多年的发展中并没有积累起足够的产业规模。

（三）人口持续流出，面临破解企业用工结构性矛盾的挑战

全国2/3县域人口持续减少且劳动力持续外流。充足而相对低廉的劳动力资源是县域参与区域竞争的核心优势之一，但长期以来从县域流向城市的劳动人口以青壮年为主，加之各大城市争相开展“抢人大战”，县域内部的适龄劳动人口大量外流，导致县域人口年龄结构愈加失衡。即便是县域经济强省江苏省人口减少县的比例也达到了75%，全省仅有10个县实现了人口增长。整体来看，县域经济对农村剩余劳动力和城市回流劳动力的承载空间和吸纳手段有限，短期内无法扭转劳动力流失的局面。与此同时，县域人口的深度老龄化加重了县域的人力资源成本和用工难度，持续扩大了县域劳动力短缺的困境。

县域企业用工存在结构性矛盾。一是高技术人才匮乏与企业需求增强之间的结构性问题。一方面高技术高技能人才匮乏，受区位条件、人才引入、公共服务配套、薪资待遇等条件约束，县域对职业技工、技术人才、管理人才等高层次人才的吸引力不足，而另一方面受新一代信息技术、机器换人、生产设施智能化发展等趋势影响，企业对高素质劳动力的需求在不断增强，形成了企业用工需求与供给之间的结构性失衡。以县域电子商务产业为例，技术人员主要集中在运营推广、美工设计、数据分析等领域，县域电子商务企业在三个领域的人才缺口巨大，有79.1%的县域电商表示缺乏运营推广人才，60.4%缺乏美工设计人才，有50.3%的县域网商表示缺乏数据分析人才。二是企业用工年龄偏好与就业群体不匹配，一方面是年轻人因就业观念、对高品质城市生活的要求等不愿进工厂从事制造业劳动，而另一方面45周岁以上大龄返乡农民工有进厂就业意愿但企业又不愿用。三是倒班制、计件类普工工作待遇仍然偏低，导致岗位吸引力不足。以中部某县为例，月收入均值在3500元左右的岗位不足以吸引劳动群体特别是青壮年劳动力进厂。

三、推动县域产业高质量发展的对策建议

（一）积极主动融入中心城市产业生态，提高产业强吸附能力

在赛迪研究院发布的全国经济百强县中除个别中西部资源型县（市）外，其余90多个县（市）均位于城市群范围内，这些经济强县在空间上紧邻大城市，具有承接中心城市产业转移、产业要素外溢的天然优势。大城市周边县要聚焦产业链在研发、设计、品牌、市场、工艺、人才等各个环节的发展诉求，加强与大城市在信息咨询、创新平台、人才合作、商务服务等方面要素的共享，推动与中心城市在产业链、创新链、价值链、资本链的有机融合，与中心城市之间形成“总部+生产”“研发+转化”等功能互补、错位发展的产业格局。

（二）聚焦培育“单项冠军”，提升特色产业强影响力

全国近五成规上工业企业分布在县域，且多以中小企业为主。我国1866个县的禀赋条件、发展路径、所处阶段千差万别，因此，县域经济发展必须立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位等，充分发挥低成本要素优势，坚持“一县一策”因地制宜，走特色化、差异化的发展路径。县域产业的培育和壮大更要聚焦区域产业链分工的细分领域和基础配套环节做精做细，在国际国内产业细分领域单项生产方面打造竞争优势。随着新一代工业互联网技术的下沉和县域产业转型升级的推进，将培育“专精特新”“单项冠军”“链主”等具有核心竞争力的头部企业作为推动县域经济高质量发展的重要抓手，加大对县域内优势企业的政策支持和要素保障力度，引导企业依托核心技术、自主品牌等打造县域发展支柱产业，提升县域特色产业的区域影响力和竞争力。

（三）持续實施县域消费提质行动，激活巨大消费潜力

为了充分挖掘超7亿人口的消费潜力，需要大幅改善县域消费环境，创造多元消费业态和消费场景。与市辖区比较，县域在消费环境、商业设施和消费场景等方面还有较大提升空间。2023年8月，商务部等9部门联合印发了《县域商业三年行动计划（2023—2025年）》，明确提出要打造一批县域商业“领跑县”， 着力改善农村消费环境，引导县域商贸流通企业数字化转型等。县（市）要聚焦改造提升商业设施，畅通物流渠道，构建县—乡—村一体的物流配送体系，提升物流服务效率。依托文化旅游资源和农村闲置资源，积极培育集文化体验、休闲度假、医疗康养、数字农业等新业态新消费，在提升县域消费活力的同时吸引更大区域人口在县域消费，充分激发县域消费活力。

（四）强化要素保障，降低产业发展成本

一是聚焦产业发展强化职业教育，提升劳动力就近就地就业积极性。针对农业转移人口、城乡未继续升学初高中毕业生等青年、下岗失业人员、退役军人、就业困难人员等，聚焦智能制造、信息技术、医疗照护、家政、养老托育、电子商务等紧缺岗位，持续开展职业技能培训，提高与产业发展需求契合度。二是强化科技赋能。搭建县校合作平台，畅通“产学研”“产教”融合渠道，积极引入高等院校、科研院所科技资源服务县域产业发展。借鉴江苏省“科技镇长团”试点经验，积极对接高等院校，争取在校博士、教授等到县域任职，共建“科技小院”、研究生工作站和工程技术研究中心等各类创新平台，打通科教资源与县域经济发展的“隔膜”，有效提升县域企业自主创新能力和产业竞争力。三是优化县域用地指标分配。优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，切实保障重大产业项目、县城城镇化补短板强弱项等项目合理用地需求，重点支持农产品加工、物流仓储、产地批发市场或小微创业园、农业科技园区、休闲旅游等产业融合发展。四是构建多元金融政策支持。建立规范化多元化的县城投融资机制。有效激发国有平台活力，创新投融资模式。对于有收益的公益性项目，可以对接地方政府专项债券等；对于新兴产业培育、传统产业改造升级等积极引导企业对接制造业中长期贷款、设备更新改造专项再贷款财政贴息等政策性金融工具。

（雷海丽，中国城市和小城镇改革发展中心城市战略部城市规划师）