我国开征绿色碳税的政策建议

胡一鸣　梁云凤

绿色碳税是环境税的一个税种，属于绿色财税体系。环境税起源于经济学中的庇古税，是用征税的手段来解决外部不经济问题，使污染征收的税率等于边际福利损失，以此均衡公共利益损失。1972年由经济合作与发展组织（OECD）环境委员会提出的“污染者付费原则”，明确了环境外部成本即污染所引起的损失应由污染者承担。环境税的概念有广义、中义和狭义之分，广义是涵盖一切基于环境和资源保护目的而采取的税收措施，中义包括环境保护税、自然资源及能源税，而狭义仅指环境保护税，又称污染税。

一、绿色低碳经济需要绿色碳税调控

税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。税收来源于经济，又是经济调节器，发挥绿色碳税的调控职能，需合理开发和利用自然资源，使社会经济活动建立在资源环境的承载力之上，全面权衡经济发展、能源安全和环境保护之间的关系，引导资源配置流向绿色低碳领域。

（一）生态环境是绿色经济的基础设施，是纯公共品

从功效论看，必须承认生态环境对我们是不可或缺的，是有用的。从财富论看，生态环境是我们创造财富的要素之一。由于人类活动范围的不断扩大、活动程度的不断深入，在现代生态系统中，生态环境已不是“天然的自然”，而是“人化的自然”。绿色经济发展要求提高生态系统的整体性，生态资本存量的增加在经济发展中的作用也日益显著。随着生态产品稀缺性的日益突显，人们意识到，不能只向自然索取，而要投资于自然。

（二）资源能源是绿色经济发展的重要要素

在绿色经济发展中，资源也是经济发展规模和速度的刚性约束，经济发展的规模和速度必须要控制在资源承载能力范围内，绿色经济的发展才是经济的、可持续的，如果超越了环境容量和资源承载能力，绿色经济不仅不经济和不可持续发展，而且还将导致整个经济系统和人类生存系统的崩溃。所以，经济发展规模和增长速度必须控制在环境资源的承载容量范围之内。

（三）绿色技术是绿色经济发展的核心动力

人们改造自然并使之适于生存与发展需要而又不对环境和人类产生明显危害的工具与手段，实质上是指能够促进人类长远生存和可持续发展、有利于人与自然共存共生的科学技术。它在提高生产效率或优化产品效果的同时，应能够提高资源和能源利用率，并有利于环境保护和生态平衡以及能满足人的生存与发展需要。绿色技术应包括所有有利于环境与生态保持的技术，包括科学技术、应用技术和管理技术。

（四）绿色产业是绿色经济发展的基础支撑，绿色经济发展是通过绿色产业来实现和构筑起来的，对绿色经济的整个发展具有全面的带动、促进作用

首先，由于绿色产业涉及到环境资源的新的享用方式，因此它会促使新兴产业的诞生，从而在经济结构上、产业内容上、就业人口上带动经济的发展。其次，由于绿色产业涉及到支持经济的新的技术基础，它会极大地、有效地改善经济的技术品质。

利用碳税这一经济调控手段减少二氧化碳排放，实质是以税收的形式形成二氧化碳价格，将气候变化的外部成本内部化，引导经济主体降低温室气体排放量，减少环境污染行为，推动经济社会发展绿色转型。从20世纪90年代起，部分国家和地区在本国范围内征收碳税，包括德国、奥地利、捷克、爱沙尼亚、芬兰、意大利、丹麦、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、英国、日本以及加拿大的不列颠哥伦比亚和魁北克等。目前，碳税已成为各国普遍采取的提升大气环境质量的碳减排机制，而部分发达国家已经或正在考虑对进口含碳产品征收碳关税，以此作为辅助国内碳减排的有力措施。

二、我国绿色碳税的现状

（一）我国碳税仍处于研究制定阶段

2009年以来，我国相关部委及科研机构开始探討碳税的征收时机和条件。2010年，国家发改委和财政部联合发布《中国碳税税制框架设计》专题报告，提出了我国碳税制度的实施框架和路线图。2018年实施的《中华人民共和国环境保护税法》仅对大气污染物、固体废弃物、水污染物、噪音等四类污染物征税，尚未将二氧化碳纳入征税范围。我国自提出“双碳”战略以来，已在多份文件中提及推动碳税制度落地。在2021年年末及2022年年初的政府文件及主要领导和专家的发言论述中多次提及碳税。2022年1月21日，国家发改委等七部门联合印发《促进绿色消费实施方案》，提到“更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用”，进一步明确了国家通过财税工具促进绿色低碳发展。目前，我国环境保护税、资源税、耕地占用税、车船税等绿色税种全部完成立法，企业所得税、增值税、消费税、车辆购置税等税种绿色化改造持续推进，鼓励集约节约、绿色低碳的税收优惠政策陆续推出。

（二）目前我国绿色税收体系之中尚未存在专门针对碳的相关税种

其他税种只能起到间接碳减排的作用，主体税种环境保护税仅面向大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物课税，且大气污染物中并不包括二氧化碳，无法彻底解决碳排放引发的负外部性问题。

（三）高碳排放消费品未纳入消费税征税范畴

环保税税目中不包含二氧化碳、电子污染、白色污染、光污染等新型污染物，资源税征收范围未包括重要的碳汇资源、海洋资源、森林资源、动植物资源等。大气污染物的环保税税率较低，煤的资源税税率远低于原油和天然气，木制一次性筷子、实木地板的消费税税率远低于高档化妆品、游艇等。车辆购置税实行单一比例税率，没有考虑排量和污染排放量等环保因素，弱化了企业降碳动力。汽车消费税较之于二氧化碳排放量或者油耗量，以发动机排放量为计税依据不适应节能降碳。

（四）应对国际碳关税威胁及开展国际协调合作能力亟待加强

当前国际经济秩序调整进入了规则竞争新阶段，以绿色为特征的国际经济新规则陆续出台。我国碳交易市场不完善以及碳税税种的缺失使得我国在国际贸易中极易承受经济效益下降和环境污染传导的双重损失。

三、我国绿色碳税应“稳中求进”

我国开征绿色碳税的总体思路是，坚持以习近平生态文明思想为指导，立足我国基本国情和当前发展阶段，将绿色碳税纳入生态文明建设整体布局进程中，加强顶层设计，强化调控职能而非收入职能，引导资源配置向绿色领域倾斜，推动经济社会发展的全面绿色转型，实现生态和谐、经济效率、社会发展的协调统一。统筹可持续发展与构建人类命运共同体二者间的关系，践行“全球文明倡议”，积极参与国际绿色碳税规则制定，既服务本国生态文明建设，也为全球生态文明贡献中国智慧与中国方案。具体政策建议包括以下几个方面：

（一）绿色碳税的定位是“寓减于征”，调节为主收入为辅

寓禁于征指对某些于社会发展不利的行为，课以重税，以达到禁止其继续发生的政策目的。寓禁于征是以经济手段达到一定社会政策目的的一种方式，在税收上课以高出一般的税，也可以达到寓禁于征的目的。基于我国的发展阶段、国情和能源禀赋，碳税应该定位为“寓减于征”而不是“寓禁于征”，碳税的调节功能要强于收入功能。征收对象应为在生产、经营和消费的过程中，因使用煤炭、石油和天然气等化石燃料而排放的二氧化碳气体。

（二）绿色碳税考虑“归并整合”，无需另起炉灶

环境税涵盖环境、资源和能源三个层面，以二氧化碳排放税促进绿色税制的形成，建立完整的环境税收体系。环境税的设计中应将二氧化碳纳入征税范畴，协同规划大气污染物与碳减排。

调整现行污染税的征税范围。《中华人民共和国环境保护税法》将纳税人限定在直接向环境排放应税污染物的企业、事业单位以及其他生产经营者，污染物包括大气污染物、水污染物、固体污染物以及噪声，其实质是对“污染环境”的“排污行为”征税。而碳税同样是针对向大气排放污染物的行为征税，目的是控制二氧化碳排放、应对气候变化，由此可见，碳税是污染税的一种。但是《中华人民共和国环境保护税法》规定的应税大气污染物中并不包括“二氧化碳”这一征收对象。因此，征收碳税，不会产生重复征税的现象，只是增加了大气污染物的类型。

明确碳税与燃油税、资源税、能源税等几个税种的界限。坚持税收中性原则，将碳税与现有环境税税种进行整合。广义的环境税中包括资源税和能源税。碳税和资源税、能源税的征收边界可能会因难以厘清而产生重合，如何进行立法设计成为一大考验。资源税是对自然资源的开发行为（生产环节） 征收的税，在资源开发利用的过程中，不可避免地释放出二氧化碳。能源税是指一切与能源相关的税收。而某些能源，例如煤炭、天然气等化石燃料中存在一定的碳含量，从目前已有碳税的国家立法看来，有把碳税作为能源税进行征收的范例。

以碳税取代燃油税。在2009年1月施行的《消费税暂行条例》规定的成品油消费税即燃油税。燃油税最初是为了代替养路费而在燃油零售环节征收的专项税收，目的是减少化石燃料造成的大气污染。燃油税和碳税在目的上有一定的重合。但燃油税只在消费阶段征收，并且仅适用于交通运输领域。而碳税可运用于能源开采和终端消费阶段，以碳税取代燃油税，可以在交通运输及能源开采领域发挥节碳减排作用，实现税收中性。

协调统一碳税与资源税的征收环节。资源税是在生产环节征收，而碳税征税包括生产环节和消费环节。随着碳排放的跟踪监测技术逐渐成熟，为兼顾征收成本和减排效果两方面的目标追求，可以依据含碳产品种类区分征收环节：对于原油、煤炭等一次性能源产品，选择在能源开采和生产环节（上游）进行征收;对于成品油、煤油及液化气等二次能源产品，考虑在批发或零售环节进行征收。为避免重复征收，在含碳资源产品中已经征收过资源税的，再征收碳税时可以采取适当的税收减免、税收优惠、税收返还措施。

（三）绿色碳税的计税依据采取两步走模式

目前征收碳税的国家中，只有少数国家直接对企业生产过程中二氧化碳的排放量进行征税，又称“过程税”。因为直接对二氧化碳的排放量征税，在技术上不易操作，需要系统而准确的信息，以及专业化的征管手段。在碳交易市场已经覆盖大型企业的情况下，碳税的征税对象主要是中小企业，出于可操作性的考虑，碳税应尽量采用较简易的计税方式，我国应对煤炭、天然气、成品油等化石燃料中的含碳量作为计税依据。

（四）绿色碳税实行差别税率

针对具有不同二氧化碳含量的燃料如煤炭、石油、天然气等，设置不同的税率。一般对含碳量较高的产品课以较高的税率，对含碳量较低的产品则课以较低的税率，鼓励选择绿色低碳产品。针对不同行业实行差别税率。对于受碳税影响小、适应能力较强的行业，设置相对较高的税率;对于能源密集型工业等适应能力较弱的行业，设置较低的税率，使得经济发展与节能减排共进。

（五）绿色碳税与碳排放交易制度的协调配合

绿色碳税与碳排放权交易在节能减排和保护环境上目标一致，互为补充，能够在相互协调配合中达到“1+1>2”的效果。一是调控范围互补。合理确定绿色碳税与碳交易各自的适用领域，可以发挥政府干预和市场调节的配合优势，达成两者在调控范围上的互补协同，排放源较集中的大型企业可纳入碳排放权交易体系，而中小企业则适用碳税制度，形成涵盖碳排放企业的全方位限控体系，共同为碳减排助力。二是价格互补。免费分配为主的配额分配方式，造成碳排放权的稀缺性难以保障，碳价的变化难以预期。企业在对自身的配额余缺及价格、节能减排技术改造成本进行预判时，容易发生信息滞后、决策盲目等后果。在引入绿色碳税情况下，以绿色碳税价格的稳定性来支撑碳交易价格，避免碳交易价格过低而引发市场失灵。

（胡一鸣，北京理工大学博士研究生。梁云凤，通讯作者，中國国际经济交流中心研究员）