党建引领基层社会治理的现实问题及其应对——以河南省为例

李三辉

（河南省社会科学院，河南郑州 450002）

党的二十大报告提出，要“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理。”［1］中国共产党领导的百年社会治理实践表明，党建引领基层社会治理既是中国特色社会主义制度具有独特优势的力证，也是制度优势转化为治理效能的事实展现。当前，中国特色社会主义现代化建设正在加速迈进，基层党建和社会治理都面临着一系列新形势、新挑战，必须把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，以党的建设保障和引领基层社会治理，不断夯实现代化强国建设的基础。

一、党建引领基层社会治理的应然逻辑

“基层治”关乎“天下安”。一直以来，如何切实有效加强基层社会治理、维持基层社会良性运转，都是治国理政的重点难点。中国共产党作为我国的执政党，开展社会治理是其重要社会职能。习近平总书记曾深刻指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。历史地看，中国共产党已领导中国人民开展了百余年的基层社会治理实践，取得了历史性成就，基层治理制度不断完善、基层治理体系不断健全、基层社会运行有序、人民群众安居乐业，进一步夯实了党的执政根基，彰显了制度优势和治理效能。透过历史经验和现实图景可以发现，“中国之治”的核心密码关键在党，坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义建设事业取得胜利的根本保证。因此，党的二十大报告明确强调，“坚持中国共产党的领导是中国式现代化的本质要求”［1］，可以说，坚持和加强党的全面领导是新时代新征程必须坚持的重大原则，只有在党的坚强领导下才能推动基层社会治理实践保持正确的前进方向，不断发展完善、不断取得新成绩。

新时代新征程，全力推进社会主义现代化建设伟大事业，反映到社会领域就是建设高水平社会、创造高品质生活，而其助推主渠道无疑就是不断提升社会治理效能。因为基层社会治理最贴近民生，其成效如何直接影响民众生活质量，是经济社会高质量发展的支撑。而基层党组织又是党在城乡全部工作和战斗力的基础，肩负着领导广大人民群众不断开创基层社会治理新实践的重要使命，必须把党的领导贯穿于基层社会治理全域，使基层社会治理始终沿着正确方向健康发展［2］。新形势下，基层党建和基层社会治理都面临着更高的时代要求与任务，也面临着新挑战，如何切实提升基层社会治理效能，是必须直面的重大现实课题。应当看到，实现基层治理有效、社会运行有序，不仅关系社会治理现代化和社会建设质量，也关乎幸福美好家园建设和现代化建设全局。推动实现基层社会治理有效，运行于经济社会发展实践中的社会治理制度体系、治理方式手段、治理模式方法等，都需要及时依据社会发展形势变化做出调整，加快构建起与现代化建设进程相协调的社会治理机制。其中，最为重要的是必须把加强党的领导摆在首位，不断健全党组织领导下的基层治理体系，切实以党的建设发展带动基层社会治理实践深化拓展。

二、河南推进党建引领基层社会治理的实践探索

近年来，河南各地在推动社会治理重心向基层下移上做了不少工作，积极深化了基层社会治理实践，形成了一些有益的治理样本，“一中心四平台”治理模式、“党建+一中心+两基础+四治并进”治理探索、“五星”支部创建引领基层社会治理创新等就是其中的典型代表。

（一）开封市“一中心四平台”的治理模式

2018年以来，开封市主动适应社会结构的新变化和城市治理的新需求，把加强基层党的建设作为贯穿基层治理的一条红线，在全市强力推进“一中心四平台”建设，逐步探索出了“互联网+基层治理”新模式，推动社会治理工作重心不断下移，促进了基层社会治理和服务群众水平的提升。具体来看，开封市突出党建引领，将全市各个领域的基层党员作为一个整体来抓，构建了党建引领基层治理的“1+7”制度体系，为开展“一中心平台”建设提供了重要的制度遵循。同时，持续加强“一中心四平台”建设，依托“智慧开封”大数据平台建强市、县（区）、乡镇（街道）三级综合指挥中心，以“四个平台”（社会治安、市场监管、综合执法、便民服务）为依托，统筹优化各类公共服务资源以服务人民群众生活［3］。从运行效果看，开展“一中心平台”建设有力促进了全域网格无缝覆盖，强化了基层工作队伍建设；借助网格化、数字化优势提升了基层治理效能水平；推进了群众关切的“八需八难”民生问题解决，增进了民众幸福感获得感，维护了社会和谐稳定。

（二）洛阳市“党建+一中心+两基础+四治并进”的治理探索

2020年以来，为有效推动社会治理现代化试点工作开展，洛阳市始终坚持把“社会治理现代化工作”融入全市经济社会发展大局，成立了高规格工作小组以强化组织领导，推动社会治理实践难题破解，创造性形成了“党建+一中心+两基础+四治并进”的社会治理运行模式［4］，在强化基层党建、激发社会活力、化解基层矛盾等方面取得了良好的治理效果。具体来看，此模式注重强化党组织建设以夯实基层基础，推行了“基层党建+”工作模式，发展形成了“社区党组织+网格党支部+楼栋党小组+党员中心户”的党组织覆盖体系，以高质量党建聚民心、引治理。以综治中心融合社会治理指挥中心、矛盾调处化解中心、社会心理服务中心，将其打造成了推进社会治理的核心平台载体，并以城乡社区（村）网格为基础形成了全市“一张网”统管的社会治理体系，构建“综治中心＋网格化”五级穿透服务管理模式。结合时代发展和本地实际，实施了“党建引领、‘四治’并进、服务进村（社区）”行动，以“网格化+信息化”为基础，推进了“自治、法治、德治、智治”治理方式融合，有效提升了治理合力与效度。

（三）新乡市以“五星”支部创建引领基层社会治理的实践

2022 年4 月，河南省委下发了《关于创建“五星”支部引领乡村治理的指导意见》，新乡市积极响应落实部署要求，扎实推进“五星”支部创建以提升基层社会治理，接续抓好基层治理现代化这项基础性工作。具体来看，新乡市围绕基层社会治理各方面任务，聚焦“产业兴旺、生态宜居、平安法治、文明幸福、支部过硬”5个方面，细化出了121项任务清单，各地结合实际明确了创建目标、问题短板、改进措施等，确保实现“三星”支部全覆盖、“四星”支部连成片、“五星”支部不断涌现［5］。同时，充分发挥“党建+大数据+全科网格”体系作用，探索实行了“逐村观摩、逐星推进”“先进带动、支部联建”“三级联动、乡村一体”的工作机制。从工作成效上来看，“五星”支部创建活动推动了党建工作与治理工作的融合互促，推进了软弱涣散党支部的整顿，增强了基层党组织的组织凝聚力和治理领导力，成为了新形势下加强基层党建的重要抓手。同时，以大党建理念为支撑的“五星”支部创建，健全完善了以党组织为核心的多层次基层治理体系，推动了各方社会力量与社会资源汇入基层治理实践，探索出了党建引领基层治理、推动乡村振兴的有效路径。

综合来看，通过分析开封市“一中心四平台”治理模式、洛阳市“党建+一中心+两基础+四治并进”治理探索、新乡市“五星”支部创建实践，我们能从中得到一些做好基层社会治理工作的规律性认识，也能找寻出进一步推进党建引领基层社会治理创新的有益启示。一是要坚持和加强党的领导，强化党支部建设以筑牢基层社会治理的组织基础，增强基层党组织的号召力、凝聚力、战斗力，发挥基层党建在社会治理体系中的统领和核心作用。二是推进“四治融合”并进深入，协调好“四治”间的关系，以自治为基础，着力提升村民的治理主体地位、扩大基层议事民主，完善村民自治运行机制；强化法律权威和法治精神，不断增强防范化解矛盾纠纷的能力，提升乡村法治化水平；注重以德治村，完善乡规民约、发扬乡贤文化，营造向上向善的乡村文化氛围；充分运用互联网等信息技术手段，开展“数字化+社会治理”，打通信息孤岛、提高公共服务效度，提升基层社会治理精细化与精准化。三是提升为民服务水平和质量。以为民解困、人民满意为工作目标，不断加强城乡基层服务设施建设，提升城乡公共服务水平，调动党员干部和群众志愿者为民服务的热情和活力，在提升服务水平中增强群众的认同感和满意度。

三、党建引领基层社会治理面临的现实难题

从实践上看，尽管多地都涌现了一些党建引领基层社会治理的运行经验与治理样本，但也必须清醒地看到，当前党建引领基层社会治理工作依然存在不少挑战，在理念、体制、能力等方面都面临着一定的制约障碍，需要给予足够的重视并加以改进。

（一）党建引领治理实践的思想认识不到位

从实践上看，有些地方对党的建设与基层社会治理间内在关系的认识，还存在一定的误区。第一，对党建引领基层社会治理认识浅显、重视不够。比如，没有深刻领悟“抓好党建就是最大政绩”的重大意义，没有从全局视野看清基层党建在治国理政中的战略定位；存在将党建看作是“虚功”、非主业的现象，没有从政治上去把握夯实执政基础、维护社会安定、保障服务人民的党建指向，不利于党建引领基层社会治理的作用发挥。第二，对现代化治理理念的树立意识不够。有些基层党组织的现代治理理念革新存在“堕距”，仍习惯性地用管控的思维方式看待社会治理，这不仅压制社会自治、削弱公众参与，而且带来治理成本增加、政策效能不足，难以适应新时代基层治理现代化的发展形势。

（二）基层党建和社会治理有机融合不够

从一些地方的治理实践看，党建工作虽然被提到了突出位置，党组织的规范建设日渐提高，但在一定程度上依然存在党建和治理“两张皮”的现象，党组织在社会运行中的统筹作用没有真正发挥，悬浮化状态的党建很难真正融入到基层社会治理全域，加剧了基层党建工作的形式主义风险，而脱节于社会治理实践的基层党建最终只能获得形式上的效果，根本谈不上党建引领基层社会治理的效果。第一，基层党建在社会治理中存在“虚化”问题。调研发现，不少地方基层党组织对自身定位尤其是在社会治理中的角色认识不清，认为社会管理主要靠政府力量，党建工作只是进行组织建设并不过多推动社会治理。第二，党建活动与社会治理需求接续不足。组织开展社会活动是党建推进社会治理、扩展社会治理效果的重要方式。然而，从各地党建活动的开展内容和实践操作看，党建活动内容围绕社会事务的聚焦度或深入社会治理内在的层次并不高，并没有与当地社会治理需求做好衔接，更多地是在社会公益、志愿服务、文化宣传等方面着力，而围绕民生建设、矛盾消解、社会治安等方面的问题关注不够，在协调各方治理主体参与社会治理上的效度还有很大提升空间，凝聚多元主体打造共建共治共享社会治理格局的党建引领作用还需进一步强化。

（三）基层党组织建设薄弱制约社会治理作用发挥

总体看来，当前基层党组织的建设质量和水平还处在薄弱环节，普遍表现在核心地位的党组织领导弱化，党组织建设不规范和党员管理无规章，为民服务意识和能力不足，党员带头作用发挥不突出等问题。第一，基层社会治理中存在体制机制不顺、人员配备不足、经费场所受限等软肋，新时代社区党组织所承担的管理责任和工作任务越来越多，但其权力职能并不配套。第二，基层社区承载的行政事务越来越繁杂，应以服务群众为主的社区党组织很难同群众打成一片，出现了“先唯上、后唯民，多唯上、少唯民”的现象，甚至民众都不知道党组织书记，社区有演化为最低层“衙门”的危险。第三，党组织和党员管理不规范问题突出。一些地方对在册党员、流动党员底数了解不清，对流动党员的管理和服务不到位，“挂空”党员现象普遍存在，威胁基层党员队伍教育管理。第四，党员作用发挥不明显。受限于松散的党组织建设和党员管理不规范，很难较好地凝聚党员力量，不利于培育形成意识正确、精神向上、能力突出的党员队伍。同时，以老党员、老干部为代表的“五老”队员在基层社会治理、矛盾纠纷调解、文化建设等方面的力量发挥上还可大力挖掘，缺少对不同年龄结构党员作用发挥的整合力、组织力。

（四）党建引领社会治理工作机制有待优化

现阶段，河南经济社会结构和治理基础已发生深刻改变，以前的社会治理机制越来越难以应对开放性、多元化、信息化的社会形势，如何创新完善基层社会治理是现代化河南建设中的重要议题。第一，要强化以党建为引领的基层社会治理机制，解决好基层党组织引领作用不足的问题。当前的党建工作机制还不够完善，尤其是对近年来不断壮大的“两新”组织的党建工作设计还很欠缺。党组织领导下的社会事务管理仍然存在政府包办的行为模式，而基层政府权责不统一的问题也依然在延续，公众和社会力量参与社会治理的渠道仍未通畅便捷，党组织协调各方的作用发挥还需加强。第二，要厘清党组织领导下的各治理主体职责定位问题。有些地方各治理主体之间的边界定位、权责分工非常模糊混乱，如基层党组织作用虚化、行政事务过载，这些都限制了各主体对主要职能的精力投入，而当前基层社会治理这一重要职能的行使就面临此境遇。

四、党建引领基层社会治理的优化路径

新形势下，无论是开展基层社会治理实操行动，还是标定治理实践方向，坚持党的领导都是最关键环节，而将党的领导贯穿到基层治理全过程，也是实现基层社会稳定有序的根本保障。具体来说，需要在推进新时代党建引领基层社会治理实践中，着重做好以下几个方面的基础性工作。

（一）不断提升基层党组织社会治理领导力

推进新时代基层社会治理实践，需要不断加强基层党组织建设，并保持其领导核心地位。第一，要切实增进基层党组织的政治领导力。基层党组织连接着党和群众，肩负着社会治理的重大使命，必须从人民宗旨、巩固党的执政基础的高度来理解党建引领基层社会治理。要突出党组织的政治功能，从政治大局考量基层社会治理实践，用政治慧眼来把握民意诉求、社会形势发展、治理问题变化，找准社会治理多元主体的利益“最大公约数”。第二，要不断强化基层党组织的组织领导力。强大的组织力是中国共产党的鲜明特征，也是党不断发展壮大、永葆活力和战斗力的基础能力。正是得益于强大的组织力，党能够最大范围地组织和动员群众投身中国特色社会主义伟大事业，将组织优势成功转化为力量优势，组织和带领中国人民取得了伟大成就。推进新时代基层社会治理实践，需要继续以提升组织力为重点，发挥党组织凝聚各方力量共促治理的效能。第三，要不断强化基层党组织的行动引领力。基层党组织要持续增强党的理论知识学习、夯实党建理论功底，用自身行动来贯彻落实党的路线方针政策，影响广大群众树牢政治方向。要始终践行以人民为中心的发展理念，不断强化宗旨意识，教育引导广大干部切实为基层群众谋幸福、纾民困，不断提高基层党组织的政治担当和行动影响力。

（二）健全党组织领导的城乡基层社会治理体系

推进社会治理创新的一个很重要的层面和渠道，就是不断加强社会治理方式方法的革新和改善，因为不管何时何地开展社会治理活动，总要依赖恰当的治理体系来推动社会治理运行，凭借治理技术、治理方式的运用来助推社会治理效果呈现。推进新形势下的基层社会治理工作，要从优化治理机制上着力，切实扩大各类社会治理力量参与社会事务管理的覆盖面和纵深度，构建“四治融合”不断深化的基层社会治理体系。第一，从基层社会治理的基础主体看，基层自治是核心。只有基层居民内生动力强劲、能力充足、精气凝聚，治理实践才会推进迅速且高效恒久，最终趋同于自我治理和自主治理的本质追求。第二，从基层社会治理的秩序运行看，法治化建设无疑是最强有力的规约保障。基层社会治理当依法而治，它能够将治理过程中的事务运转、机制运行“轨道化”，能从根本上塑造稳定、有序、平顺的发展环境。第三，从基层社会治理的价值自觉看，德治是内在支撑。推进基层社会治理，要将德治思想融入到自治制度设计和法治建设进程中，不断强化社会秩序的内在文化认同和德治导引，扎实提高治理成效，增强善治的思想文化支撑。第四，从基层社会治理的效率追求看，数治是方向。伴随数字社会的建设与发展，要大力推进城乡基层信息化建设和大数据管理，不断增强基层社会治理的数字赋能，提升治理的精细化与高效化。

（三）建构“一核多元”治理主体格局

推进新时代基层治理现代化，要坚持多元主体共同治理，不断打造中国共产党“一核”领导与若干主体参与治理的“一核多元”治理主体格局。第一，把基层党组织的领导核心地位明晰化。要明确各治理主体的权责边界，基层党组织自觉担当起推进新时代基层社会治理的政治责任，切实为基层社会治理实践发展把准方向、锚定目标，持续将党的政治优势转换为治理能力和治理效能。第二，要明确有限政府的职能权限，推进政府管理与社区自治有效对接。从基层社会治理的主体参与看，政府的政策引导与资金投入是重要推动力，但有限政府的权力边界要清晰。基层政府当以强化和促进公共服务为抓手，带动基层政府职能转变，扭转长期以来形成的自上而下管理理念，不再将政府与治理对象看成是主体与客体的划分，而是不断激发治理对象的能动性，将其作为平等并行的治理主体，推进政府管理与群众自治良性互动。同时，要积极培育基层社会的各类合作社、协会以及其他社会组织，以政府、社会、市场的关系理顺集聚社会共治力量，增强基层社会治理能力。第三，要强化居民自治能力提升。作为社区治理最重要的主体，居民参与和群众自治必须充分体现并发挥作用，当深化自治实践以打造多层次基层协商格局，通过激发内生动力来拓展居民自治实践，不断提升居民主体地位和治理能力。●