民政部门担任遗产管理人的困境与法律对策研究

吴国平

(福建江夏学院法学院,福建 福州 350108)

遗产管理人制度作为一项新设立的法律制度,规定于我国《民法典》第1145条至1149条中,分别涉及遗产管理人的选任、指定、职责等5个方面的问题,这些都是遗产管理人制度的主体内容,对进一步完善我国继承法律制度意义重大。其中,根据《民法典》第1145条的规定,没有继承人或者继承人全部放弃继承时,城镇的无人继承遗产由民政部门担任遗产管理人,并负责妥善保管和处理被继承人的遗产。这是法律赋予民政部门的一项全新工作与法定职责。自《民法典》实施以来,民政部门在担任遗产管理人方面积累了一些经验,但也存在一些困惑与问题,如民政部门担任遗产管理人的机制和程序尚不完善,民政部门在遗产管理中的定位、机制和启动与操作程序等均不明确,其是否可以依职权主动担任遗产管理人,或者应当将指定遗产管理人作为前置程序等问题都没有规定,需要我们进一步梳理初步经验与存在问题,提出相应的解决对策,以进一步完善我国遗产管理人制度,使这一新制度能够在实践中“生根开花”,更好地维护遗产继承各方当事人和利害关系人的权益。

一、民政部门担任遗产管理人的法律依据与实践探索

遗产管理人是在继承开始后、遗产分割前负责管理并处理涉及遗产事务的人(1)黄薇.中华人民共和国民法典继承编解读[M].北京:中国法制出版社,2020:111.。《民法典》设置了遗产管理人制度,就能够在继承开始后(即被继承人死亡时),对被继承人的遗产进行有效控制与管理,防止被侵吞、隐匿、争抢甚至灭失,并通过启动遗产处置程序,确保被继承人的遗产能够得到及时分割或者有序进入相应的法律程序中,实现被继承人的生前意愿和家庭财产的代际传承。

(一)民政部门担任遗产管理人的立法规定

我国《继承法》没有遗产管理人制度,只是对遗嘱执行人制度和遗产保管问题作了概括性的规定。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》(以下简称《继承法若干意见》)中只涉及遗产保管人、保管单位和“无人继承遗产”的内容(第44条和第57条),但比较简单。我国《民法总则》第194条规定诉讼时效中止问题时出现了“遗产管理人”一词,但只是作为诉讼时效中止的法定事由,未涉及遗产管理人制度的具体内容(2)《民法总则》第194条规定:“在诉讼时效期间的最后六个月内,因下列障碍,不能行使请求权的,诉讼时效中止:……(三)继承开始后未确定继承人或者遗产管理人”。。

《民法典》顺应新时代经济快速发展背景下公民个人财富日益增多和遗产流转日益多元化的趋势,对遗产管理人的选任、指定、职责、未尽职责时应承担的民事责任和报酬请求权等重点问题作出了规定,使得遗产管理人的确定与履职有了明确的法律依据,填补了我国继承法律制度的空白,增强了继承法律制度的可操作性。特别是《民法典》1145条规定了遗产管理人的选任方式,其选任顺序依次为:遗嘱执行人—→继承人推选—→继承人共同担任—→由民政部门或村委会担任,而民政部门作为承担兜底责任的法律主体首次位列其中。这是《民法典》“继承编”中的一大创新与亮点。

《民法典》中并没有规定遗产管理人的法律地位,这就导致遗产管理人的职责性质、与被继承人和继承人的法律关系不明确,在履行管理和分配遗产职责时会遇到一些问题与障碍。因此,明确遗产管理人的法律地位,是解释适用遗产管理人制度规范的法律基础(3)王奎国.《民法典》遗产管理人规范解释论[J].汉江师范学院学报,2021(2):95.。而借助传统的遗产管理人赋权地位理论,就可以证成民政部门担任遗产管理人的正当性,有助于对其法律地位的认识与把握。

关于遗产管理人的法律地位问题,学界一直有争议,大致上有代理说、固有权说、信托受托人说、善良管理人说、折衷说等不同观点,许多专家学者的论著中均已有详细介绍。比较传统且有代表性的观点是代理说和固有权说。代理说认为遗产管理人的地位就相当于代理人,特别是在遗嘱人指定遗产执行人的情况下体现得非常明显。固有权说认为,遗产管理人既不代表被继承人的利益,也不代表遗产权利人的利益,其所从事的管理行为既是履行职责的行为,也是体现其固有权利的行为(4)曹贤信.我国遗产管理人权责立法的类型化逻辑及其展开[C].//中国法学会婚姻家庭法学研究会2019年年会暨民法典婚姻家庭编、继承编立法完善研讨会会议论文集,2019:459.。该说又分为机关说、限制物权说和任务说。机关说主张遗产管理人是实现遗嘱人意思表示的机关,其主要任务是维护遗嘱人的利益,而不必考虑遗嘱人是否存在。这是其与代理人的显著区别。限制物权说认为,遗产管理人是根据遗嘱人的遗嘱来实施遗产管理的,其对遗产享有的是受限制的物权。任务说认为,遗产管理人与破产管理人的法律地位非常相似,都具有相对独立的法律地位。遗产管理人在遗嘱规定范围内享有独立处理管理事务的权利(5)杜江涌.遗产管理人制度研究[A].陈苇.中国继承法修改热点难点问题研究[C].北京:群众出版社,2013,439-441.。通过比较各个学说之利弊。笔者倾向于固有权说中的任务说,原因在于坚持任务说有利于阐释遗产管理人的权利来源与职权范围,对当事人权益保护更有利,也更具有说服力。唯有遗产管理人具有独立的法律地位,才能适应独立承担遗产管理工作的需要,充分发挥遗产管理人自身的作用,确保被继承人生前意愿的实现,公平公正地处理遗产分配问题,最终平衡与协调好执行遗嘱与维护利害关系人权益的关系。

(二)民政部门担任遗产管理人的实践探索

1.《民法典》颁布实施前的实践情况

我国《民法典》实施前,涉及遗产管理人纠纷本身的案件非常少,但已经出现一些涉及遗产管理人的继承案件。曾有法院将死者所在单位、集体经济组织或者公司推定或者认定为遗产管理人。这种情况主要出现在无人继承又无人受遗赠、继承人均放弃继承的被继承人债务清偿案件中。以2018—2020年为时间节点,通过“中国裁判文书网”检索涉及“遗产管理人”的继承案件,可以发现这3年期间发生与遗产管理人有关的案件共有292件,其中2018年92件,2019年83件,2020年117件。而继承人均放弃继承的案件有145件,占比为49.66%;继承人全部放弃继承的案件占涉及遗产管理人案件的一半(6)谢建华,郭丽艳,丁红娟.确认遗产管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。

从人民法院的处理结果来看,可分为三种,即:(1)直接推定被继承人的法定继承人为遗产管理人。理由是法定继承人可以放弃自己的继承权,但管理被继承人遗产的义务是不能放弃的。(2)征询继承人的意见并获得其同意后,确认继承人为遗产管理人进行诉讼。(3)对于放弃继承后无继承人的,以未确定遗产管理人,确认被告不明确为由驳回起诉(7)谢建华,郭丽艳,丁红娟.确认遗产管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。应当指出的是,《民法典》颁布前相关案件中涉及的遗产管理人还不是《民法典》意义上的遗产管理人,多数实际上只是遗产的“保管人”。

2.《民法典》颁布实施后的实践探索

首先,最高人民法院根据《民法典》的立法精神,结合人民法院民事审判工作实践,对2011年2月18日第一次修正的《民事案件案由规定》作了修改,发布了《民事案件案由规定》(2020年修订版),在原第二级案由“继承纠纷”项下增加了“遗产管理纠纷”(第三级案由),在第二级案由中新增了“指定遗产管理人案件”,并在该案由项下新增了“申请指定遗产管理人”(第三级案由)。其中,指定遗产管理人案件为非讼程序案件案由。

其次,全国各地人民法院受理并通过法定程序指定民政局作为遗产管理人案件大量增加。《民法典》颁布之后,北京市民政局率先制定了省级层面的《民政部门担任遗产管理人工作指引》,规定民政部门可以依据职权或依申请担任遗产管理人,也可以接受人民法院的指定而担任遗产管理人(8)陈帆.遗产管理人制度未来可行性方向预测[EB/OL].[2023-11-04].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzkyODE2ODgyMw==&mid=2247484464&idx=1&sn=2425303b8a3254e161aeda46de0cfb0c&chksm=c21daa28f56a233e5c83874ca4cbf3 c5a50e147133449d38966ba5bf1216eaf4b0569592c7ba&mpshare=1&scene=23&srcid=11031kEdp5GTa92JC6KFgw5K&sharer_shareinfo=f91e5f6ebe9e10de622aecdb60e0e5c1&sharer_shareinfo_first=f91e5f6ebe9e10de622aecdb60e0e5c1#rd.。各地人民法院和律师事务所、公证处都在探索遗产管理人制度在实务工作中的运用,其中相当一部分案件都涉及民政部门担任遗产管理人问题。特别是北京朝阳、江西修水、浙江义乌、天津河北区、上海浦东等地均陆续出现民政部门担任遗产管理人首案。

再次,各地人民法院受理的涉及民政部门担任遗产管理人问题的案例中,起诉原因、诉讼程序和原告复杂多样。有的是因法定继承人均不在世,人民法院通过特别程序判决指定民政局作为遗产管理人;有的是因被继承人无法定继承人,或者法定继承人均放弃继承权而由人民法院直接在相关争议纠纷中指定民政局作为遗产管理人;也有的是因被继承人涉及债权债务,但全体法定继承人均表示放弃继承,债权人遂申请民政部门担任遗产管理人;还有的是因被继承人没有法定继承人,其旁系血亲因不是法定继承人而无法继承遗产,又没有合适的诉讼对象,便将民政局诉至人民法院,要求继承被继承人的遗产。从总体上看,申请主体主要是继承人、被继承人的债权人;被指定为遗产管理人的有民政局、村委会、继承人和受遗赠人。例如,2023年4月27日审理并作出判决的北京市首例遗产管理人被诉案就是其中典型。被继承人小雄(化名)自父母去世后便随姑姑赵女士共同生活。小雄因身体原因无法正常工作生活,后赵女士为他的终身大事着想而以小雄的名义购买了一套房子。后小雄(时年30周岁)突然因病去世。其终身未婚无子女、无兄弟姐妹,父母、祖父母、外祖父母均先于小雄去世。因赵女士不是小雄的法定继承人,也无法直接继承该房屋。赵女士认为根据我国《民法典》第1145条的规定,北京市朝阳区民政局就是小雄遗产的管理人,故将该民政局诉至北京市朝阳区人民法院,要求继承房屋的全部份额。法院经过审理认为,第一,被继承人小雄没有法定继承人,生前居住在北京市朝阳区,朝阳区民政局为小雄的遗产管理人。赵女士、朝阳区民政局双方对朝阳区民政局为小雄的遗产管理人并无争议。第二,法院指定遗产管理人旨在解决对遗产管理人的确定存在的争议,这并非管理遗产、分割遗产的法定前置程序。第三,赵女士为及时分割小雄的遗产而依法起诉朝阳区民政局符合法律规定。最后,法院依法判决登记在被继承人小雄名下某房屋的全部份额由赵女士继承。本案判决后,双方当事人均表示不上诉。该判决现已生效(9)黄硕.没有法定继承人,房产该归谁?——北京朝阳区法院判决北京市首例遗产管理人被诉案[N].人民法院报,2023-07-31(003).。此外,北京市东城区人民法院还首次在合同纠纷中适用《民法典》指定遗产管理人制度,指定死者生前住所地民政局作为遗产管理人处理债务,保障了债权人的权益(10)王丹,杨晨晖.北京法院首次在合同纠纷中适用《民法典》指定遗产管理人制度[EB/OL].[2023-04-15].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MTk1OTI1NA==&mid=2247611437&idx=2&sn=23e73ba18027d2b28923c19de314ddca&chksm=9f26e394a8516 a82e2b0b31eb8a104c329c7389269a91306199e710eeb139f06b7f6053405b9&mpshare=1&scene=23&srcid=0414ZsUB9MBxDp1UysPnO0I5& sharer_sharetime=1681528070488&sharer_shareid=a2150d268899751c148260ed6572ee14#rd.。这也是值得肯定与借鉴的。

综上,从目前实践来看,民政部门担任遗产管理人的产生途径或者依据主要有二种情形:一是由人民法院指定民政部门担任遗产管理人。即在诉讼过程中依职权或者依继承人、受遗赠人或者被继承人的债权人申请而指定。二是民政部门依职权或者依申请担任遗产管理人。申请人可以是继承人、受遗赠人或者被继承人的债权人,也可以是民政部门自己向人民法院申请。

二、民政部门担任遗产管理人遇到的主要困惑与问题

担任遗产管理人对民政部门而言,是新生事物。由于遗产管理人制度本身还不完善,配套机制尚未形成,在工作过程中也遇到一些困惑与问题。

(一)民政部门担任遗产管理人的法律地位不明确

尽管根据《民法典》1145条的规定,对于城镇的无人继承又无人受遗赠遗产可以由民政部门来担任遗产管理人,且民政部门是作为遗产管理的兜底主体。但《民法典》的规定只是一种概括性的规定,并没有解决遗产管理人在遗产管理中的法律地位问题,目前出台的相关司法解释也未涉及这一问题。在实践中,就可能会产生民政部门担任遗产管理人的法律地位不明确,其担任遗产管理人的正当性根据缺失,甚至可能直接导致民政部门不愿意承担或者不积极履职的问题。

退一步说,即便民政部门积极履职,在具体管理程序上也可能因为法律依据的缺失而遭遇障碍,难以与其他政府相关部门或者法律服务机构形成相互配合的工作机制。例如,当民政部门因管理遗产需要而向公证处申请开具遗产所需相关公证书时,它是否有权申请?应当以什么身份和理由进行申请等,很容易引起争议。

(二)民政部门担任遗产管理人的确认或者启动程序不明确

在实践中,被继承人的债权人等利害关系人是否可以直接起诉民政部门,将民政部门作为被告,或者将起诉作为启动民政部门作为遗产管理人的前置程序,或者先由人民法院适用特别程序指定民政部门担任遗产管理人,从而获取启动诉讼程序的途径,以解决自身合法权益的法律保护,也是目前存在困惑的问题。

在前述北京市首例遗产管理人被诉案中,被告北京市朝阳区民政局就认为原告赵女士既未将死者小雄死亡的情况告知居委会、朝阳区民政局,也没有通过特别程序指定朝阳区民政局为遗产管理人,主张赵女士直接提起诉讼在程序上是存在瑕疵的(11)黄硕.没有法定继承人,房产该归谁?——北京朝阳区法院判决北京市首例遗产管理人被诉案[N].人民法院报,2023-07-31(003).。类似的问题在其他地区人民法院审理案件时也出现过,并且存在争议,主要涉及是否需要单独建立遗产管理人的特别程序问题。换言之,如果遗产管理人不积极履行职责,利害关系人如何通过司法程序启动遗产管理人来保护自己的权益。

在“唐某诉张某房屋所有权确认纠纷”一案中,唐某于2014年5月30日与张某签订《福利房户头转让协议》,约定张某将其所有的房屋出卖给唐某。唐某按约支付了房款、物业费等税费。该福利房所在单位将房屋交付给唐某,唐某对该房屋进行装修并实际居住至今。根据相关政策规定,该房屋须5年后才能过户,但张某不幸于2017年9月30日去世,唐某为确认该房屋所有权,遂以张某为被告提起所有权确认纠纷的诉讼。雅安市A区人民法院受理后查明,因张某已经去世,已不能成为本案的适格被告,遂依法裁定不予受理。后唐某以A区民政局为被告向该人民法院提起确认合同效力纠纷的诉讼。在受理阶段,对于谁是本案适格的被告发生了争议。一种观点认为,根据《民法典》1145条(12)《民法典》第1145条规定:“继承开始后,遗嘱执行人为遗产管理人;没有遗嘱执行人的,继承人应当及时推选遗产管理人;继承人未推选的,由继承人共同担任遗产管理人;没有继承人或者继承人均放弃继承的,由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人。”规定,如果本案利害关系人能够证明死者没有继承人或者继承人均放弃继承,则可以直接起诉民政局。法院在查清事实的基础上,可以依职权判决直接确认民政局是否为死者遗产管理人,径而确认被告的主体资格是否适格,而后直接对原告与被继承人之间的法律关系进行裁判。如果法院认定民政局不具有遗产管理人资格,则可依法驳回张某的起诉。另一种观点认为该民政局并非本案适格的被告。理由在于只有当民政局被确认为遗产管理人后,才具备成为本案被告的主体资格。现在虽然唐某起诉的是民政局,但从张某提交的证据中并无法确认张某和民政局之间存在合同关系。因此,本案仍然不符合立案条件。主张利害关系人应当先向人民法院提起单独的确认遗产管理人之诉,并在法院确认民政局为张某的遗产管理人后,再以民政局为被告向人民法院起诉,处理利害关系人与死者之间的民事法律关系。最后法院采取了第一种方式来处理本案。法院在查清案件事实的基础上,从保护当事人利益的需要出发,判决由雅安市民政局协助唐某完成过户义务(13)谢建华,郭丽艳,丁红娟.确认遗产管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。

需要指出的是,此案虽已审结,但本案中法院出现的不同意见和民政局提出的问题(包括是否有必要设置前置(启动)程序,或者采用特别程序确认民政部门的遗产管理人资格等),在今后的类似案件中依然会被提出来,如何解决,确实值得研究。

(三)民政部门承担遗产管理职能的配套机制尚未建立

尽管《民法典》从法律层面上明确了民政部门是遗产管理的兜底主体,但仅有《民法典》这一规定是远远不够的,还需要一系列配套性规定与机制紧随其后,才能确保这一新制度的落地。目前的配套措施与机制还没有紧紧跟上。体现在:

首先,承担遗产管理职能的内设机构不明确。各级民政部门属于国家行政机关序列,内设机构的设置与职能的确定受中央机构编制委员会机构“三定”规定的制约。“三定”规定主要涉及政府各部门的职责调整、主要职责、内设机构、人员编制和其他事项等内容。在民政部门现有的机构设置方案中并没有担任遗产管理人的职能和相关内设机构的规定,而《民法典》已经实施快3年了,国家民政部至今还未出台民法典遗产管理人制度工作指引等指导性、配套性文件,遗产管理事务的运行机制与内部体系还不健全,在有的地方甚至还没有运转起来。是独立设置一个专司遗产管理协调、运行与指导工作的内设机构,或者集遗产管理与监护管理于一身的专门机构,还是与其他现有的内设机构合署办公(即将遗产管理职能归入现有相近的内设机构)也不明确,更不用说尽快配置熟悉遗产管理和处理相关法律事务的专业人才来开展相关工作,导致这一新职能新业务的落地进展缓慢。而这一工作是一项“系统工程”,必须自上而下地推行。

其次,民政部门承担遗产管理的具体职责不明确。由于民政部尚未出台遗产管理人工作指引,遗产管理事务对民政部门而言又是一项新业务,实践经验比较欠缺,因此,在民政部门担任遗产管理人后,其工作职责或者内容不是很明确。

再次,民政部门履行遗产管理职责的程序不明确。目前除北京市民政局积极开展遗产管理人机制研究,在全国率先制定了《民政部门担任遗产管理人工作指引》外(该文件因不具备实施途径,尚未对社会公开),在国家层面对民政部门担任遗产管理人的确认或者启动程序、工作内容、工作环节等均缺乏明确的规定。尽管民政部门可以因人民法院的指定而担任遗产管理人,也可以因依职权或者依申请担任遗产管理人。但因产生的方式不同,所适用的程序是否相同?民政部门是否可以委托相关专业机构来代替直接履行职责?这些目前都可能因其法律地位不明确而难以确定,或者产生“同案不同判”的问题。

最后,由于《民法典》实施时间不长,加上储备不足,目前民政部门普遍缺乏熟悉管理遗产业务和处理遗产继承等法律事务的专业人才和实务经验。这在一定程度上势必影响遗产管理人制度的实施与工作的展开。

(四)遗产管理成本如何承担尚待明确与处置

遗产管理是一项专业性、实务性很强的工作。遗产管理人不仅要负责管理和保全遗产,处理被继承人的债权债务,按照遗嘱或者依照法律规定分配遗产,还要依法或者依照遗嘱或者继承人、受遗赠人的委托实施管理与遗产有关的其他行为,包括开展与遗产继承和处置有关的调查协调、参与诉讼、组织或者参与纠纷调解等,事务琐碎,程序繁琐,也会产生相应的管理成本。除了人力成本外,还涉及许多经济开支,包括对遗产的盘查清点、分类保管、适当处置(包括财产交付提存、拍卖变卖、股票、基金转让)、债权债务确认和遗产分配等诸多具体工作和管理事项,都需要有必要的经费投入和保障。而这些管理成本(费用)是从被继承人的遗产价值范围内开支,还是从政府(民政部门)财政拨款中支出目前不明确。如果没有经费保障,则遗产管理人工作就难以及时开展,也会影响制度的落地。

三、完善民政部门担任遗产管理人制度的法律对策

目前各地在探索遗产管理人制度实施过程中遇到的这些困惑与问题,具有一定的必然性。面对这些困惑与问题,需要我们不断总结经验,针对产生的不同原因,“对症下药”,及时出台相关立法解释、司法解释或者专项规范性文件,从法律依据层面、工作机制层面等不同方面来加以逐步解决。

(一)明确民政部门在遗产管理中的法律地位

建议最高人民法院在后续制定关于适用《中华人民共和国民法典》继承编的解释(二)时,能够根据目前司法实践的需要,在充分论证研究和征求意见的基础上,对民政部门担任遗产管理人的法律地位、人民法院指定规则(包括指定条件、指定程序等)、提起诉讼的主体等作出细化规定。也可以就遗产管理人方面的典型案件、重大问题以问题解答、答复等其他专项规范性文件的方式给出明确规定。

需要指出的是,由于民政部门并不是遗产的继承人,与遗产继承没有利害关系,其担任遗产管理人具有较高的公信力,能够中立公正有效地处理遗产(14)李安宁.公证机构在遗产管理人指导中的角色担当[J].时代法学,2023(4):114.,做好遗产清查、管理和分配工作,这有助于高效、快速地解决被继承人的遗产问题,有利于维护债权人以及继承人的合法权益,并符合公共利益(15)周羚敏.继承人放弃继承,民政局是否就要担任遗产管理人?[EB/OL].[2023-10-09].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxNTE5NzI1Nw==&mid=2649649576&idx=1&sn=effc40401250a28a8f0eb58442f87b66&chksm=839d648eb4eaed985db70461886da5 dcb3133292448ab335e089b1a2329be9726c4f5408a4f0&mpshare=1&scene=23&srcid=1009qag8P1bJkK9MLeSknAVf&sharer_shareinfo=24d 724d261094bb2d8674ad11ce6fbe1&sharer_shareinfo_first=9df222a1d5cad20d4294b638cdd0f53c#rd.。因此,要特别突出民政部门作为遗产管理人具有独立的法律地位。因民政部门作为政府部门和机关法人,在民法上是一个独立的民事主体,要强调其具有独立的法律地位以及其管理具有无偿性、中立性、公益性和注重社会效益的显著特征,以统一指导全国各级人民法院审理涉及民政部门担任遗产管理人的案件。

同时,应赋予民政部门以独立的诉讼主体地位,并在遗产管理人职责中增加“提起诉讼与应诉权”“排除妨碍请求权”等权限。如此,民政部门作为公权力主体就可以依职权或者依申请来担任遗产管理人。发生争议时,可通过诉讼途径由人民法院来指定。根据案件的诉求不同,民政部门作为遗产管理人在诉讼地位上,既可以作为原告,也可以作为被告。当民政部门因担任遗产管理人而被作为被执行人时,应以被继承人的遗产为限对外承担责任(16)吴国平.民法典遗产管理人制度的规则适用与立法完善[J].法治现代化研究,2022(2):122.。

(二)细化指定遗产管理人确认或者启动程序

对民政部门担任遗产管理人的确认或者启动程序应实行普通程序和特别程序“双轨制”,以普通程序为主,以特别程序为例外。

首先,在无争议或者可正常履职情况下,应适用普通程序。如前所述,民政部门担任遗产管理人的产生途径是人民法院指定,或民政部门依职权或者依申请担任遗产管理人。民政部门是《民法典》规定的遗产管理的兜底主体,自然享有法定职权。换言之,当被继承人留有遗产但却没有继承人或者继承人均放弃继承的情况下,民政部门即为当然的遗产管理人。继承人、受遗赠人或者被继承人的债权人等利害关系人出于自身利益保护需要,也可以主动申请民政部门担任遗产管理人。问题在于民政部门遗产管理的实操经验积累不足,导致实践中人们对于指定遗产管理人确认或者启动应适用什么程序认识不一致:有的认为利害关系人可以直接起诉民政部门,人民法院在审理时可以直接确认民政部门是否为遗产管理人或者确认民政部门的被告主体资格是否适格,而有的认为民政部门自身并不是适格的当然被告,只有当民政部门被法院确认为遗产管理人后,才具备诉讼主体资格。主张利害关系人应单独先向人民法院提起确认遗产管理人之诉(将其作为前置程序),在法院确认民政部门为遗产管理人后再以民政部门为被告另行起诉解决纠纷(17)谢建华,郭丽艳,丁红娟.确认遗产管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。实践中,有的人民法院按第一种意见处理。例如前述北京市首例遗产管理人被诉案和“唐某诉张某房屋所有权确认纠纷”案。笔者赞成该审判立场,理由在于虽然直接起诉和确认后起诉均为民政部门担任遗产管理人的途径,都是为了保护相关当事人的权益,但由于民政部门是遗产管理的法定兜底主体,它完全可以依据法定的遗产管理人主体地位而获得独立的诉讼地位并积极应诉。如果对方当事人和第三人无异议,则可直接加入诉讼或者由法院直接将其作为遗产管理人加入诉讼。反之,则进入人民法院指定(确认)程序,由法院依照相应司法程序给出司法背书,确认其遗产管理人的身份与地位。因此,采用直接起诉方式直接了当,简便易行,既未影响当事人权益的法律保护,又减轻当事人讼累,节约司法成本,提高审判效率。因此,无须再设置一个前置程序来单独确认民政部门遗产管理人的身份。

其次,若民政部门依职权进行遗产管理时发生争议或者纠纷导致民政部门无法履职时,则适用特别程序。民政部门向人民法院起诉请求确认遗产管理人,只涉及遗产管理人身份的确定,与具体财产权益无关,适用特别程序更贴近案件性质。同时,特别程序具有受案基层人民法院分布广、审结期限短、一审终审、无须缴纳案件受理费等管辖优势,更适合于请求确认遗产管理人的程序(18)谢建华,郭丽艳,丁红娟.确认遗产管理人程序研究[EB/OL].[2023-08-11].https://www.yaancourt.gov.cn/html/yc/detail/4849e6b5-e1a6-ba4b-357c-10838f21.html.。管辖法院以基层人民法院为宜。审理周期为立案之日起30日或公告期满后30日,并实行一审终审制,受案法院一旦作出裁定,案件即告终结,并发生法律效力。民政部门如不服,则只能通过对审理结果提出异议来寻求救济。

(三)细化遗产管理人的具体权利义务

2021年10月13日,民政部发布了《民政部关于深入学习贯彻习近平法治思想 深化新时代民政法治建设的意见》。该《意见》明确提出要“加强重点领域立法”,“研究制定落实民法典监护制度、遗产管理人制度工作指引”。北京市民政局在全国率先组织制定了《民政部门担任遗产管理人工作指引》(内部使用),计4章39条。该《指引》对市民政局和各区民政局在遗产管理方面的职责分工、担任遗产管理人的方式、依职权或者依申请担任遗产管理人和受法院指定担任遗产管理人时涉及的工作内容、职责、权限、步骤和要求以及委托他人履行遗产管理人职责问题作了规定,具有较强的可操作性,对其他地区具有可借鉴性。当然,这一《工作指引》还有待于实践的检验与经验提升。建议民政部应当在总结各地经验基础上,尽快落实《意见》中提出的制定“遗产管理人制度工作指引”的任务,将《民法典》遗产管理人制度的相关内容进行细化,推动该制度的落地实施并发挥作用。在此基础上,最高人民法院可以考虑联合司法部、民政部等有关部委共同制定出台司法解释,明确遗产管理的主体、遗产管理人的权利义务、与利害关系人的关系、纠纷的调处机制等内容,为各地进一步细化地方性规定,推动制度落地提供依据与参考。

在制定“遗产管理人制度工作指引”时还应注意和强调:第一,因民政部门是遗产管理的兜底主体,除明确要求各级民政部门要依法管理、依法履职外,还应当要求各级民政部门不得懈怠或者消极履职,也不能随意辞职与解任。第二,为履行遗产管理人职责的需要,民政部门可将遗产管理事务全部或者部分委托给具备资质的律师事务所、公证处、会计师事务所或者信托公司等第三方专业机构处理,但遗产管理人的身份并不能因该委托行为而转移给第三方专业机构。第三,只有当遗产全部分配完毕,或者已无遗产可供分配时,遗产管理事务才告完成,其遗产管理人身份才可终止,民政部门遗产管理程序才可以终结。

(四)建立与完善民政部门承担遗产管理职能的配套机制

要以第十四届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定精神和《民法典》第1145条规定为依据,抓住老龄办(委)回归民政部门的历史机遇(19)中华人民共和国中央人民政府2023年11月10日颁发的《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》第9条规定:“民政部设下列正司局级内设机构:……(八)老龄工作司。承担全国老龄工作委员会办公室的具体工作。拟订并协调落实积极应对人口老龄化的政策措施,指导协调老年人权益保障工作,组织开展人口老龄化国情宣传教育,拟订老年人社会参与政策并组织实施,承担老年人口状况、老龄事业发展的统计调查工作。”(2023-11-10)[2023-11-14].https://www.gov.cn/zhengce/202311/content_6914732.htm.,抓紧制定民政部门内设机构职能分工的调整方案,尽快增设遗产管理部门或者相关业务管理部门,做到定岗定编定职能。有条件的地方,应当设立专门的遗产管理指导处或者遗产管理服务中心;没有条件的地方,也可以与其他内设机构(如社会事务处、养老服务处)合署办公,待条件成熟后再行独立。还可以结合《民法典》赋予的职能,成立集监护管理与遗产管理指导职能于一身的监护与遗产管理指导处(办公室),并配齐配强熟悉法律和管理业务的干部,让专业的人干专业的事,推动遗产管理、监护监督等工作的有效开展。

明确民政部门履行遗产管理职责的选任程序。各级民政部门在分别制定“遗产管理人制度工作指引”、《民政部门担任遗产管理人管理办法》或者《民政部门担任遗产管理人操作实务指南》时,要对履行遗产管理职责的程序作出规定。如上所述,因人民法院的指定或者依申请而担任遗产管理人的履职程序,可以由最高人民法院相关司法解释来规定。而依职权担任遗产管理人的履职程序(包括民政部门委托相关专业机构来履行职责的程序)可以由民政部门自己规定。产生的途径(方式)不同,其选任程序也会有所差异。如此,就使民政部门担任遗产管理人工作能够步入规范化、专业化的轨道,形成良好的运行机制。

加快遗产管理队伍建设步伐。目前各级民政部门遗产管理专门人才普遍缺乏,必须加快培养步伐。一方面,从民政部门内部挑选既熟悉财产管理又熟悉民事法律法规和相关法律事务的专业干部充实遗产管理职能部门,另一方面,可以聘请律师事务所律师等专业机构的专业人士作为遗产管理职能部门的法律顾问,帮助开展遗产管理法律业务的咨询、指导工作。今后,还可以从法学博士、法学硕士(法律)硕士毕业生中挑选遗产管理的专业人才充实到干部队伍中。在条件成熟时,可由省级民政部门牵头,联合律师协会、公证协会、房地产协会、中华遗嘱库在各地的分支机构、当地遗(立)嘱库等行业组织成立遗产管理人协会,并定期或者不定期举行研讨会,交流遗产管理经验,研究遗产管理过程中出现的新情况、新问题,共同制定相关操作性规则,并举办遗产管理人业务培训班,开展经验交流与业务指导,培训合格者发给资格证书或者合格证书,促进遗产管理的专业化、规范化。

增加民政部门的专项拨款以确保遗产管理工作的开展。随着民政部门担任遗产管理人工作的展开,必要的人力、物力和财力的投入是必不可少的。民政部门属于政府部门,且民政部门是以“公职遗产管理人”的身份来管理遗产的,如果其遗产管理日常开支从遗产价值范围内开支,就会引起社会公众的质疑与继承人等利害关系人的不安,这并非明智之举,应由政府“买单”较为稳妥。2023年民政部部门预算情况显示,2023年财政拨款收支总预算为73907.29万元,在“一般公共服务支出”等八大项共73907.29万元的支出中,社会保障和就业支出占44523.02万元,占比约60.24%,超过预算数的2/3(20)中华人民共和国民政部.2023年民政部部门预算[EB/OL].[2023-08-13].https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/n2445/n2451/n2536/c115066/attr/252495.pdf.。未来在预算中应充分考虑民政部门履行遗产管理人新职能新业务的需要,否则就可能影响该项工作的正常开展和社会稳定。

结论

民政部门作为遗产管理的兜底主体,在遗产管理实务中具有独立的法律地位和诉讼主体地位,享有遗产管理方面的各项权利,同时承担遗产管理方面相应的职责。目前无论工作存在多大困难,基层民政部门都不能以上级文件没有明确相关岗位(职数)、职务,缺乏相应履职能力和成本预算等为由而拒绝履行法定职责(21)上海高院研究室.指定民政部门担任遗产管理人制度的司法实践展开[EB/OL].[2023-09-11]. https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI2ODUzMDA3MA==&mid=2247503821&idx=1&sn=129a548e5cd8856b01d5d6b901558d99&chksm=eaecb734dd9b3e22cc 07abc8c605e5fc052ca149bcdc42c88489f9c84e07b513a5e927720e05&mpshare=1&scene=23&srcid=0911EUtFLGsWPQfSqJBVoLZu&sharer_shareinfo=3cbb126c2834db0c24871a5db7f50b3a&sharer_shareinfo_first=5a09f970186f577656485575c2f57157#rd,而应当以《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》的颁发为契机,主动作为,积极探索,从而逐步完善相应履职保障机制与措施。从长远来看,民政部门在遗产管理人制度实施过程中遇到的困惑与问题,完全可以通过出台相关立法解释、司法解释或者专项规范性文件,明确与细化制度的相关内容,包括明确民政部门在遗产管理中的法律地位,细化指定遗产管理人确认和启动程序,细化遗产管理人的具体权利义务,建立与完善民政部门承担遗产管理职能的配套机制等,从法律依据层面、工作机制层面等不同方面来加以逐步解决,以充分发挥该制度的功能与作用,实现《民法典》的立法目的。