“城市大脑”赋能智能化治理的实践与探索——以成华区“智慧成华”建设为例

杨荣军

（中共成都市成华区委党校，四川 成都 610051）

智慧城市是城市能级和核心竞争力的重要体现，是城市治理能力和治理体系现代化的重要抓手，也是成都全面建设践行新发展理念的公园城市示范区的重要载体。2022年，国家发展改革委、自然资源部、城乡和住房建设部联合印发的《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》指出，要构筑智慧化治理新图景，建设“城市数据大脑”，增强城市整体运行管理、决策辅助、应急处置能力[1]。

一、成都市及成华区智慧城市建设的推进情况

（一）加强智慧城市建设顶层设计

成都高度重视智慧城市建设工作，将“智慧蓉城”作为提升科学敏捷治理能力的重要突破口，推动城市治理体系和治理能力现代化[2]。多次召开“智慧蓉城”建设工作专题会，搭建实时感知、全域覆盖的城市运行生命体征体系，夯实“王”字型城市运行管理架构，高效运行三级城运中心和市级部门城运分中心，努力实现“一网统管”“一网通办”[3]；组建成立市智慧蓉城建设领导小组，由市网络理政办牵头，成立“智慧蓉城”运行管理总体架构组等，聚焦开展顶层设计，围绕“智慧蓉城”运行中心、七大领域重点应用场景等，建立相关工作专班。成华区起草《关于成立成华区智慧城市建设领导小组的通知》《成华区新型智慧城市建设“十四五”专项规划（2021—2025年）》《成华区新型智慧城市建设行动方案（2022—2024年）》等系列配套文件，并根据市上动态适时进行修改完善。

（二）构建智慧城市应用场景体系

目前成都初步形成了“6+7+N”的智慧蓉城应用场景体系（“6”即统一建设三级城市运行平台、城市运行数字体征体系、市域物联感知中心、城市运行数据资源体系、“城市一张图”信息模型平台、智慧蓉城标准规范体系。“7”即由相应行业主管部门牵头，建设交通管理、应急管理、智慧公安、生态环境、水务管理、智慧社区、健康服务等七大领域智慧应用场景。“N”即在公共管理、公共服务、公共安全领域构建一批智慧应用场景，明确了“智慧蓉城运行管理平台建成投用、七大重点领域智慧应用场景上线运行；智慧蓉城运行管理平台和七大领域智慧应用场景投入实战应用；继续深化七大领域智慧应用场景建设，推动公共管理、公共服务、公共安全领域形成一批高效协同、务实管用的智慧应用场景”等目标任务。以成华区智慧消防体系建设为例，通过推进老旧院落微型消防站建设全覆盖，深入开展大型城市综合体、高层建筑、人员密集场所、打通消防“生命通道”等消防安全综合整治行动，完成大型商业综合体消防安全标准化建设，在老旧小区安装可视化消防监控探头、智慧烟感报警器并接入智慧社区终端[4]。成华区双桥子街道老旧院落多、安全配套设施少、夜间消防安全压力大等问题比较突出。该街道以新型智慧社区治理系统平台为载体，以人防、物防、技防“三防融合”为抓手，探索社区智慧消防治理模式，拓展智慧消防系统特色功能应用，链接智慧社区平台，实现线上联动、线下联防、现场联控；试点独居老人群体智慧烟感装置，特殊群体感应装置与社区网格员、近亲属、包点志愿者相联，确保遇有火情及时发现处置。2022年，辖区成功处置初期火情39起，火灾警情同比下降25%，确保老旧院落安全。

（三）持续提升“城市大脑”支撑能级

把握重点，优化“1+3+6+N”整体系统架构，建立资源共享、功能互补的“大系统”，全面提升“城市大脑”支撑能级。组织开展全区数据大会战，建成数据资源交换共享平台，统筹推进基础数据库和主题数据库建设，初步建成“公共数据资源池”。做强智慧城市前端感知、协同计算和联动处置系统支撑，改造升级电子政务网络和区云大数据中心，整合接入公安天网、部门、街道和社会4类16 179路视频资源，建立“1+6+11+83”实时指挥调度体系。初步构建全天候能在线监测、能分析预测、能应急指挥的智能城市治理运行体系，初步实现“一屏全观”“一网统管”，为建立面向“实战枢纽”的区级智慧城市运行平台奠定良好基础。以成华区“杉板桥数字孪生社区”建设试点为例，该社区面积1.2平方公里，有小区院落20个，人口近7万，有各类企业1368家，商业载体超过100万平方米。智慧社区建设中，以建筑信息模型数据为骨架，整合汇聚基础地理信息和物联感知等数据资源，叠加人口数据、公共服务、城市管理等专题数据，融合政务数据、社会数据、互联网数据，建设城市信息模型（CIM）平台，通过三维建模、数据全域标识、状态实时感知、数据实时分析、模型科学决策，实现辖区所有城市资源数字化。利旧和新增接入视频400余路、物联感知设备6800余个，打造社会治安、消防安全、环境保护、城市管理、交通管理、养老关怀6大领域32个智能感知应用场景并接入区城市运行管理平台。依托智慧模型和感知体系自动预警事件态势，按照“分级分类”的原则实现智能推送，并实时调度网栺员力量进行线下处置，建立起“感知——推送——处置”的“科技+人力”“线上+线下”全流程闭环处置机制，确保“一件事”处置精准高效，有效提高社会治理效率。

二、智慧城市建设面临的难题

（一）数据共享不足，数据孤岛现象仍然存在

各部门间的系统垂直分散部署，部分系统之间无法实现互通互联。一些部门数据的获取手段不同、系统来源不同，存储格式亦不相同，数据存储具有高度的复杂性[5]。例如，公安、政法、应急系统等，都建有自己独立的指挥系统和信息系统，有的系统是从中央到地方自上而下建立的，整合难度较大。某些部门在业务流程中难以获取其他部门的业务数据，或因为数据缺乏统一标准难以融合治理，或因为数据共享缺乏统筹和协调，形成“数据孤岛”，导致数据治理成本高。

（二）应用场景不丰富

目前以数据驱动式应用场景还较少，尤其是对城市治理的难点痛点问题未能充分有效利用数据，通过数据赋能强化城市治理问题预警、提前预判、自动发现和联动处置还需要持续完善。目前智慧应用场景主要集中于解决政务服务、城市管理等公共管理问题，面向公众服务较少，医疗、教育、就业、社保、养老、文体旅、社区服务等重点领域的智慧化应用场景不丰富，市民获得感不足。

（三）智慧感知触角未实现全域覆盖

城市城乡结合部等重点区域感知设备覆盖不足，感知设备总量还不足以支撑城市精细化、智能化、智慧化管理。一些地方城市治理问题的发现，如街面治安案件、违停、窨井盖缺失损坏、路面破损、市政设施安全隐患等，仍依靠人工、视频巡查，问题发现采集存在时空受限。数据同步更新机制匮乏，跨部门、跨区域、跨级别的共享机制有待完善。

（四）智慧城市建设赋能产业发展不足

目前数据主要有政府大数据、互联网大数据、行业大数据三类。政府数据资源最多，信息数据资源多数掌握在各级政府部门手里，主要涉及工商、税务、司法、交通、医疗、教育、通信、金融、地理、气象、房产、保险等领域，数据资产有望成为区域发展的关键性基础战略资源，推动数字经济发展的重要抓手。数据资源通过资产化的方式，在数字经济、社会管理中发挥作用，是各地政府改革探索的重点领域。深圳市2021年6月出台《深圳经济特区数据条例》，把数据所有权明确“公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所有”，是国内数据领域首部综合性立法[6]。《贵州省政府数据资产管理登记暂行办法》也在积极探索数据挖掘利用的途径[7]。目前成华还缺乏一套标准规范的城市数据资产管理办法和条例，赋能产业发展不足，政务数据对数字经济、新经济、服务经济等产业的促进作用不充分，尚未形成政务、产业双轮驱动统筹发展态势。

（五）智慧城市赋能城市治理能力不足

虽然各部门在政务服务、社区治理、城市治理等领域都进行一些数据智慧化应用，但将智慧城市建设充分融入智慧决策、风险预警、智慧防控方面还不够深入。例如，在一些主干道、地铁口等区域当车流量、人流量过大时，还不能自动关闭进入匝道，在入口播报站点关闭等智慧决策。

三、加快成华区智慧城市建设的思路与建议

（一）完善顶层框架，推进城市运行“一网统管”

紧盯建成“城市大脑”总目标和实现“数据管理、指挥调度、城市治理”三大功能，持续整体推进智慧城市建设运行。一是完成智慧城市整体架构。完善智能便捷的数字赋能中枢，打造集成城市操作系统，建设城市信息模型平台，构建人工智能（AI） 智能中枢，为全区智慧城市建设提供技术支撑。搭建“1+3+6+N”整体系统架构，构建覆盖经济运行、社会管理、市场监管、环境保护、公共服务和社会诉求等领域智慧应用体系，实现系统“数据资源管理、应急指挥调度、重点领域治理”等主要功能，服务领导决策、产业转型、社会治理和群众办事。二是健全“城市大脑”运行机制。初步建成城市运行“一网统管”，构建全天候实时监测、分析预判、应急指挥的智能城市治理运行体系。加快市区两级联动智慧治理，建立区、街、社区联动机制，推进数据“一网归集、事件联动处置”。完善日常、节假日、应急运行模式。完成“创新镇街现代治理体制机制”先行试点创新引领示范项目建设任务。三是建立高效协同推进机制。对“智慧成华”规划、计划、要点及系列配套政策文件进行及时动态调整、修改完善并加快出台，优化“智慧成华”顶层设计和基础框架，实现与智慧蓉城战略布局主动对接和高位契合。加快谋划“智慧成华”三期项目，形成可研分析报告、设计方案、任务清单，做到全区“一盘棋”，有规划引领、有项目支撑，逐年组织实施。

（二）加强共享互联，建设“公共数据资源池”

持续开展数据大会战，推进数据和系统资源动态更新，实现全区系统集成和数据融合，为智慧化开发应用提供数据服务。一是充分发挥政务信息交换平台作用。实现市区共享交换平台级联对接，打通市区数据共享交换通道，有效地缓解“信息孤岛”“数据壁垒”等瓶颈问题，完善数据交换共享平台服务功能，持续推进服务接口汇聚和融合服务开发，提供更多的跨部门跨层级数据交换共享和业务协同办理服务。二是建设城市“公共数据资源池”。扩大部门系统和数据接入范围，加快政务信息数据汇聚，推进政府、社会、互联网数据融合，关联拓展现有数据项，增加数据总量，提高数据质量。统筹推进基础数据库和主题数据库建设，逐步叠加城市运行信息，建成“大而活”的城市“公共数据资源池”。三是强化数据管理维护分析应用。建立数据信息采集共享、数据更新维护和数据安全保障机制。出台《公共数据管理应用规定》，对公共数据采集、共享、开放、应用进行规范，推动大数据与各行业各领域融合发展。推动以区智慧蓉城运行中心平台为基础，吸收、升级改造现有成果，不断丰富智慧化应用场景。制定系统接入和数据挂接统一标准，完成业务系统统一接入、集中展示、统筹应用。四是推进数据共享。根据公共数据敏感程度的高低制定分级、分类授权机制，在保证公共数据安全的前提下，推动公共数据在不同政府部门、不同行政区域的流动，让“数据多跑路”“群众少跑腿”。

（三）加强数字基础设施建设，夯实城市数据底座

一是构建城市感知体系。制定《城市感知体系建设工作方案》，构建城市重点领域全时空感知、多维度监测的城市感知体系。提前规划建设城市智能基础设施，构建城市感知体系，按照“谁使用、谁建设、谁管理”原则，探索将智能感知、传导等新型基础设施建设作为供地的规划设计条件。优化感知终端和感知网络布局，分类推进市政设施、交通运输、地下管网、河湖林地、生态环境、安全生产等领域感知体系建设，实现城市管理全量感知，全域赋能，实现城市管理要素问题的可预测、预判、预警，增强城市管理问题预防、预控能力。针对火车站、汽车站、商超、商圈、景区、产业功能区、学校等人流密集、问题高发、存在隐患等重点区域，部署各类传感器，加强视频监控、人员车辆等动态感知数据获取，丰富城市管理感知手段。同时，建议启动“智慧城市”三期项目，围绕经济运行、营商环境、“数字孪生城市”和公共服务等主要建设内容，进一步推进智慧城市信息系统功能开发，服务经济运行、城市数字规划建设和社会治理现代化。二是提升政务网络承载能力。制定《政务网络提升改造工作方案》，对电子政务网络进行宽带升级、承载扩容、架构延伸和线路改造，扩大电子政务网络出口带宽，提升电子政务外网承载能力，加快电子政务网络 IPV6 改造，满足大规模政务互联网应用和物联网应用支撑需求。加强网络理政平台智慧化改造，提高12345市长热线的受理、交办、回复、回访效率和质量，加强城市民情民意、热点痛点的数据分析研判工作。三是完善融合通信视频调度功能。推进全区视频资源整合利用，构建全域全网全时立体化监控网络。健全“1+4+11”视频调度会议体系，保障市区视频调度、实战演练、考察交流和值班值守。做好指挥大厅硬件设施设备运维，提升服务专业化、规范化和制度化水平。四是云计算中心整体提档升级。完成大数据中心和区电子政务中心存储扩容、系统优化、资源整合，制定《数据存储资源管理规定》，服务各部门政务信息系统集约节约建设和互联共享。

（四）丰富城市治理应用场景，提升智慧治理能力

一是聚焦具体业务场景。围绕“高效处置一件事”，构建跨部门、跨区域、跨层级的7大重点领域智慧应用场景并接入区级城市运行平台，围绕公共管理、公共服务、公共安全领域，打造具有成华特色的“一件事”应用场景。依托市级“天府蓉易办”平台，以企业办事群众需求为出发点，全面梳理“一网通办”事项清单及“一件事一次办”任务清单，打造多元政务应用场景。深化民生服务智慧化，建设教育、健康、人社、医保、养老、帮扶、文体旅、司法等智慧化场景，实现民生服务“一网通享”。二是聚焦最小空间单元。聚焦到城市运行的最小空间单元，比如楼宇、小区、社区、街区或者园区，加强神经元网络布局，探索城市最小管理单元数字治理场景，精准对接市民群众、基层工作人员需求，更加精准地对城市运行进行分析和研判。三是加快在重要平台开设智慧化场景。数字经济的发展催生了大量的数字平台，“智慧成华”建设可以协调、鼓励相关部门、服务机构在微信、支付宝、天府市民云等数字平台上开设官方公众号、服务号、小程序，发布通知公告、政策解读等信息，提供挂号、网络问诊、公积金缴纳转接办理、党团组织关系转移、社保缴纳查询、公交卡充值等服务，丰富公共管理、公共服务、公共安全的应用场景。

（五）促进数据资产化，赋能数字经济发展

发挥“数据资产应用”的牵引作用，通过政企、政社合作拓宽数据资产化应用的渠道，吸引更多的数据主体参与到数据资产的价值创造中，形成积极参与的多元数据应用生态[8]。政务数据资产化有着巨大的经济价值和产业价值，与智慧城市建设相关的项目科技含量高，涵盖物联网、大数据、人工智能、5G、虚拟现实等高新技术，配套的各环节产业链和创新链长，孕育着巨大的未来产业。将智慧城市建设列入数字经济、智能经济等新经济产业发展主要业态，作为重点产业招引培育，引进培育物联网、云计算、大数据、人工智能、5G、区块链、虚拟现实等新一代信息技术产业等数字经济优质企业，给予资金、人才引进等产业政策扶持，着力培育以数字经济、智能经济等为主要支撑的新经济产业。积极探索政务数据资产化的途径，为成华区数字经济发展赋能增效。