以水利工程为例剖析公共政策历程中的利益博弈

张博海

(武汉大学 政治与公共管理学院,湖北 武汉 430072)

0 引言

全球化与经济社会的不断发展,塑造了多元分化的时代底色,在各方社会主体间催生出复杂交织的利益互动与矛盾分歧,也为公共治理带来了沉重负荷,以政府为代表的公共管理主体迫切地需要对日益多元的社会诉求进行回应。如何在公共政策制定与演化的历程中综视各方主体,提高政策的适应性与包容性,成为公共管理主体消弭利益分歧、统合多元诉求的关键。

水利枢纽的建设管理不仅是对自然资源的分配,更是涉及到多方社会主体与复杂利益博弈的治理难题。在行政条块分割、媒体话语赋权与公民意识成长的背景下,水利政策的制定与演化已由政府单中心决策模式向多元主体深度参与的网络化结构转变,呈现出多元化、多维度、多层级的特征,充分彰显了多元分化的时代特质。在三门峡水利建设的政策实践中,各方主体展开了丰富深刻的利益互动,是剖析公共政策制定与演化历程中博弈行为的宝贵窗口。

1 分析框架及耦合性

理性选择制度主义是在借鉴经济学新制度主义的基础上发展起来的,通过引入经济学中的理性人假设、寻租理论、交易费用等相关概念来搭建自己的分析框架。该理论假定行动者有一套固定的偏好,会在满足自身偏好的过程中通过计算而呈现出高度策略性,并且个体寻求自身利益最大化的行为最终会导致集体行动的困境。个体偏好向集体行动转换过程中产生的聚合困境是该理论探究的重要问题,并基于“行动舞台、行动者、行动情境”建构出一套分析框架,用以研究制度安排等因素影响下的行动者策略互动行为。

理性选择制度主义的分析框架能够将行动情境与行动者行为整合在制度性舞台的社会空间中,对于分析我国公共政策历程中的利益博弈具有相当的解释力度。水利枢纽建设的外部性注定了其政策历程中蕴含着多元交织的利益博弈,不同的行动主体在制度性社会空间中探寻着达成集体一致的可能,这为理性选择制度主义框架提供了的适用场域。

2 政策历程回溯

水利枢纽建设本身是一把双刃剑,上下游区域在水资源分配、居民搬迁、水土流失、生态破坏等诸多方面都存在着显著的损益差异,分配不均的外部性注定了其政策历程不会是一帆风顺的。三门峡水利枢纽自规划伊始便经历了选址建设的三起三落,一度搁置的水利工程在苏联专家的参与支持下最终正式落定。枢纽建成后,水库泥沙淤积、上游洪涝频发等问题日渐加重,中央基于“折中兼顾”的政策取向,将目标由“防止下游千年一遇的洪水”转变为“确保西安,确保下游”,灾害风险通过先后两次的工程改建暂时缓解,但也为之后的存废争议埋下伏笔。

2003年陕西连续降雨,渭河流域遭受严重洪灾,促使各方主体的视线聚焦于三门峡水利枢纽。经过多方的利益博弈,黄河水利委员会最后确定了“确定保留并改变运作方式”的调整方向,降低潼关高程并协调调度运用,至此三门峡水利枢纽的存废问题已作出定论。三门峡水利枢纽的存废之争为各方行动主体提供了相互作用、相互沟通和相互斗争的社会空间,是政策问题重启议程的机会之窗,也是承载各方利益博弈的网络化行动舞台。

3 政策历程中的博弈分析

3.1 行动情境

3.1.1 渭河发生严重洪灾

陕西发生严重洪灾,水库存废再起争论。2003年8-10月,渭河流域发生了50多年来最为严重的洪灾,这次洪水造成多处决口,1 080万亩农作物受灾,515万人受灾,直接经济损失高达23亿元。但是这次洪峰最高流量仅为3 700 m3/s,相当于三五年一遇的流量,属于典型的“小水酿大灾”,三门峡水利枢纽被视为洪灾加剧的重要归因。经此,渭河洪灾“祸”起三门峡的说法不断流传,严重洪灾迫使各方不得不将三门峡问题重新提上议程。

3.1.2 新建枢纽正式完工

小浪底水利枢纽建成使用,三门峡水利枢纽意义遭疑。作为黄河流域另一项关乎国计民生且具有重要战略地位的水利工程,小浪底水利枢纽于2001年 12月31日全部竣工。该枢纽是黄河干流三门峡以下唯一能够取得较大库容的控制性工程,其建成大大分担了三门峡水利枢纽的防洪、发电、冲沙等职能,并为其背后的政策利益博弈增添新的砝码。由于小浪底水利枢纽的正式完工,各方利益博弈的环境要素发生显著改变,社会围绕三门峡水利枢纽的存在必要性与应担蓄洪量进行广泛讨论。

3.2 行动者行为

政策历程中的各方行动者围绕存废之争展开了复杂交织的利益博弈,并形成由政策制定者、政策实施者与政策实施对象构成的多元行动者主体网络。中央政府领导下的水利部作为政策制定者,肩负着为相关主体搭建利益互动渠道平台的职责,通过专题调研会对各方代表的诉求进行倾听;黄河水利委员会作为政策实施者,则负责对三门峡水电站存废作出回应决策与具体执行。三门峡水利枢纽存废问题反映的实质,是一场绵延四十余年的利益纠葛,而作为政策实施对象的陕豫二省,是行动情境中最主要的行动者,也是利益博弈的核心主体。此外随水利枢纽建设而兴的三门峡市属于新生既得利益主体,在政策演化的历程中发挥着日益关键的作用。

3.2.1 以陕西为代表的“废库派”

不均的负外部溢出成本是“废库派”利益博弈的核心支撑,也是公共政策的存在价值与决策难点。共处黄河流域,其他省份在向黄河索取利益,享受几十年安澜的同时,也带给陕西难以消弭的负面影响,可谓“下游受益,上游买单”。陕西省作为三门峡水利枢纽建设的受害者,从建设伊始便承担了诸如库区移民、河道淤积、土地碱化、洪涝灾害等诸多负面影响。三门峡枢纽是导致03年渭河洪灾的重要诱因,水库高位蓄水导致潼关水位居高不下,渭河倒灌以至于“小水酿大灾”,严重的洪涝灾害坚定了陕西“废库”的决心。

3.2.2 以河南为代表的“保库派”

以河南为代表的“保库派”则更多属于三门峡水利枢纽的受益方,关乎国计民生与社会稳定的生存依托是其博弈的主要砝码,“向上争取”是其改变博弈态势的主要手段。河南省作为黄河中下游所流经的最主要的省份,三门峡水利枢纽建设为其带来防洪、发电、灌溉等效益,还形成了三门峡市这样因三门峡水利建设而兴的新生主体。此外,三门峡水利枢纽是治黄工程体系中的关键一环,担负着黄河下游防洪、防凌的重任,保护着冀、豫、鲁、皖、苏超过25万平方公里范围内1.7亿人口的生命财产安全。跨省域的综合价值赋予保库派向更高层级行政单位争取的筹码,从而将陕豫二省的利益博弈拔升至更高的互动场域,形成更为多元复杂的政策网络。

3.2.3 新生既得利益主体

三门峡建设政策直接催生出三门峡市这一新生既得利益主体,自1957年设立以来,其命运始终与三门峡水库紧密捆绑在一起,拥有最为深切的利益关联,一荣俱荣一损俱损。水利枢纽的建成,直接解决了全市生活生产的基本用水问题,并为相关产业创造了超过6万个就业岗位。此外,三门峡市以黄河为媒介,以旅游为载体,开展一系列经贸文旅活动,带动了文旅产业和经济贸易的蓬勃发展。废弃三门峡水库将会导致三门峡市丧失重要的灌溉、发电、旅游、供水来源,市域的居民基本生活和一二三产业发展都将受到根本性冲击。在政策博弈中三门峡市基于自身生存发展的根本需要力保水利枢纽,虽然在多方主体中行政地位相对弱势,但却牢牢占据着政策网络中利益考量的核心一环。

4 结论与讨论

4.1 兼顾新生主体

政策的制定与演化,除了会带来不同主体的相互博弈,也可能会催生全新的利益主体。因水利而兴的三门峡政府及市民,在政策历程中逐渐形成了一个独立于水利部门、工程本身却又与其荣辱与共的新生主体,并深度参与到行动舞台之中。当政策需要被调整时,他们作为水利存废的利益攸关主体,通过发声对各方施加压力从而对结果产生显著影响。新生主体改变了政策网络中各方的博弈形势,如果忽略其利益诉求会为政策推行与社会稳定带来诸多隐患。因此在政策制定与演化的历程中,需要以长远眼光对政策进行充分评估,以开放的态度吸纳多元主体参与。同时需要保证足够的灵活性与包容性以适应不断变化的政策环境,从而平衡和兼顾各方诉求。

4.2 重视意见领袖

意见领袖在政策演化的历程中发挥了不可忽视的重要作用。2004年陕西省人大代表及政协委员相继提交议案,建议三门峡水库立即停止蓄水发电,以彻底解决渭河水患。除此之外,中国科学院、中国工程院双院士张光斗和原全国政协副主席、水利部长钱正英都是坚定的“废库派”。他们作为意见领袖参与政策网络,在三门峡存废的互动博弈中凭借自身的影响力与专业见解为政策制定者与各方公众搭建桥梁,影响公众观点并促进政策的演化与创新。重视意见领袖的作用,对于提高政策的公众接受度,推动政策执行与创新至关重要。