信息工具赋能碳市场建设的功能定位及效能保障

吴树义

摘要 信息工具能够以去中心化、中介式的角色参与碳市场建设，在充分获取碳排放信息、便利市场监管、促进碳价稳定向好、畅通公众参与等方面助力碳排放权交易的平稳有序。在实际应用中，信息工具在碳市场的不同场域可能产生不同的失能形态：①数据瑕疵、数据造假、违规运维可能导致碳排放监测数据失真。②碳信息数据平台在对原始信息进行深度清洗、去噪、校核过程中可能存在安全风险。③单方性规则塑造、潜在失灵与偏见导致的算法侵害是碳排放权交易过程中非正义的重要来源。④碳信息共享过程中的数据孤岛易导致行政监管与公众参与不畅。信息工具在赋能碳市场建设过程中的现实梗阻，折射出信息工具在环境治理体系现代化建设过程中应用不畅与制度困境。在治理理念上，事中事后监管难以满足信息工具失能风险规制的需求；在制度供给上，试点先行的碳市场建设策略导致各地制度供给不尽相同，有必要完善中央立法的顶层设计。风险防范与治理、行为促进与保障的立法理念，能够克服信息工具失能的全程性、动态性，使风险制造者对行为后果产生稳定预期；央地协同的立法体系，能够突出“双碳”目标的全局性、重要性和战略性，为碳市场建设提供更为系统、有效和全面的法制供给。在制度设计上，还需要从以信息承诺提高监测数据质量、完善行政监管与企业自律相结合的平台安全管理体系、明确算法侵害的可追责性与实体责任、丰富碳信息流动与共享的路径4个方面对信息工具赋能碳市场建设的效能进行全过程制度保障。

关键词 信息工具；碳市场；功能定位；失能形态；效能保障

中图分类号 D912. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）03-0030-09 DOI：10. 12062/cpre. 20230732

随着人类行为疆域的不断扩展与科学技术的大规模应用，CO2浓度的升高、碳排放量的累积等风险逐渐危及生态安全与人类健康。为防范上述风险，自2011年开始中国相继启动了两省五市试点碳市场与国家层面碳市场的建设。生态环境大数据的发展和应用，已经成为推动环境管理转型、提升生态环境治理能力的有力支撑［1］。2021年，生态环境部颁发的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》中指出“推动将全国碳排放权交易市场重点排放单位数据报送、配额清缴履约等实施情况作为企业环境信息依法披露内容，有关违法违规信息记入企业环保信用信息。”信息作为辅助碳市场建设的新型工具，囊括了所有信息利用的方式，既包括对信息的规制，也包括用信息的规制［2］。信息工具能够以去中心化、中介式的角色参与碳市场建设，通过碳排放智能监测、环境问题动态监管、环境决策多元参与等实现信息的对点传输，深度挖掘碳排放权交易的现实需求，赋能“双碳”目标的实现。考察信息工具在碳市场建设过程中的应用情况，可以发现碳排放监测数据失真、碳排放交易平台安全性不足、交易过程中的算法侵害以及碳信息传递不畅等问题有碍于信息工具效能的发挥，在学理研究方面，围绕碳信息与碳市场，学界已取得诸多研究成果，如碳信息披露与企业价值的关系就证明了企业在经济利益之外也较关注社会效益与环境效益［3］；为满足碳市场建设需求应完善信息披露制度的法律规制［4］；通过法律法规修订完善企业碳信息披露制度，促进“双碳”目标实现［5］；对欧盟碳市场信息监督机制进行研究以提供有益借鉴［6］。总体而言，既有的研究成果多集中在企业碳信息披露制度的研究，少有从碳市场全局建设的角度展开讨论。为此，本研究提出在风险防范与治理、行为促进与保障理念的指引下，完善央地立法体系，从信息质量承诺、平台安全监管、算法侵害追责和信息流动共享4个方面完善信息工具赋能碳市场建设的制度构建，对“双碳”目标的实现具有重要意义。

1 信息工具在碳市场中的功能定位

碳排放数据准确性、真实性的监测（Monitoring）、报告（Reporting）和核证（Verification）机制被视为碳市场可持续发展的基石。信息工具的运用，旨在加强对碳市场建设的数据与技术支持，区块链、云计算、AI、大数据、数字孪生等信息技术能够为碳排放数据监测、碳交易价格生成、碳市场监管、公众参与等提供影响因子修正与测算、实时优化及情景模拟、数字建模与效果分析、趋势预测支持与服务，从而在获取碳排放信息，便利市场监管、维持碳价向好、畅通公众参与等方面促进碳交易市场的完善。

1. 1 基础性功能：获取碳排放信息的有力保障

一方面，碳排放信息是碳排放配额核定与分配的基础。无论是由祖父分配法还是由基准线法计算碳排放配额，都建立在对碳排放信息进行客观分析的前提下。另一方面，充分获取碳排放信息是进行碳交易与市场监管的前提。在碳排放数据监测阶段，重点排放单位需要向主管部门提交包含基本信息、核算方法的选择与说明等内容的监测计划；在碳信息报告阶段，重点排放单位需要定期向主管部门提交含监测情况说明、排放核查、真实性说明等内容的报告；在核查阶段，企业需要提交由第三方核证机构出具的温室气体核证报告。为进一步拓展碳信息收集渠道、促进碳信息的充分流动，2022年生态环境部办公厅颁布的《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》中指出，要加强企业温室气体排放数据管理工作，强化数据质量监督管理，并根据2022年生态环境部办公厅颁布的《企业温室气体排放核算方法與报告指南发电设施》的要求，于规定日期在环境信息平台更新数据质量控制计划，并自2022年4月起，每月结束后的40日内通过具有中国计量认证（CMA）资质或经过中国合格评定国家认可委员会（CNAS）认可的检验检测机构对元素碳含量等参数进行检测，将台账和原始记录在环境信息平台存证。

1. 2 延续性功能：完善碳市场监管的内在要求

双随机、一公开与信用监管作为政府事中事后监管的两种主要方式［7］，均建立在大量的碳信息基础之上。分布式数据存储技术允许任何利益相关者（包括受监管的企业）查看环境信息，核实环境数据的有效性，为后续监管创造必要的先决条件。在碳市场建设过程中，结合了分布式数据库、密码学和共识协议的区块链技术，能够建立一个共享的、不可逆转的、不可腐败的碳交易信息储存库，其中所蕴含的数据结构与存证技术，通过大数据沉淀与筛选，可以构建可追溯的链条式实时监管环境。在一些地区信息工具赋能碳市场建设的实践中，还出现了信息与信用规制相结合的方案，如《湖北省企业环境信用评价办法》《深圳市排污单位环境信用评价管理办法（试行）》等。通过对控排企业碳信息报告、核证过程中失信行为的惩戒与威慑，可以达到行为人不敢失信的目的；通过对碳信息守信行为的肯定与激励，能够增强企业主动守信的行为自觉。信用评级激励与惩戒的两面性，在客观上发挥着塑造社会信用体系的功能，为市场监管提供了便利条件。

1. 3 交易性功能：维持碳价向好的必要举措

目前，中国已经在深圳、上海、广州、北京等地区建立了区域性的碳交易所，但尚未形成全国性的市场网络，各地碳价差异显著。北京大多数时候碳价格远高于其他地方，成交均价曾经一度达到100元/t，其他7个市场均价绝大多数时候低于50元/t，部分市场有时不足10元/t。从短期与微观来看，碳价主要受配额供需关系变化的影响，剧烈波动不利于碳市场的长期稳定运行。合理的碳交易价格，能有效降低企业碳排放总量、释放碳市场长期稳定的向好信号，加速减排目标的实现［8］。碳价的稳定向好，核心是各碳排放权注册登记系统组成的联盟链之间信息的互联互通，为碳价预测提供数据支撑。信息工具对于点对点交易的技术支持，有助于对碳交易信息进行区分管理，ADL 模型有助于提高碳价预测效果［9］。2022年9月29日，复旦大学可持续发展研究中心发布了全新碳价指数产品—全国首个I-REC价格指数，发挥了预测碳市场价格走势的功能，在碳资产价值评估、碳资产管理、碳资信评价以及碳排放权交易、碳金融创新等多个领域为交易者、政府、金融机构以及国际组织等提供价格参考。尤为重要的是，碳交易市场的标的，无论是碳排放配额抑或是国家核证资源减排量，都具有非实体性的特点，信息工具的应用，能够将财产权［10］具象化为可感知的实在价值，从而将环境容量资源与企业的经济效益相挂钩。

1. 4 程序性功能：畅通公众参与的重要渠道

碳信息在不同主体间的流动，畅通了多元主体的合作规制渠道，有助于构建主体自治、市场自律、公众参与和政府监管的共治格局。经过合理性论证和反思性交涉过程所呈现出来的规制策略将更具有合理性与正当性，也更容易为其他主体所接受［11］。信息工具的应用，为个人直接参与公共事务管理提供了平台，有助于拓展公众参与环境管理的广度与深度。一方面，得益于技术的不断进步与应用，特定环境条件下的质量监测成为可能，如通过无人机、红外设备等仪器可以对各种环境介质中的碳浓度进行评估，从而拓展公众可得碳信息的来源。这些碳信息能够通过环境信息平台实现传播与互动。另一方面，信息工具为公众作为公共管理机关的员额外力量参与碳市场监管提供了路径，能够使其更为直接地加入环境监测与执法，形成共治理念下利益共同体高度认同的规制策略。

信息工具在碳市场监管中的功能定位，折射出深刻的时代背景：一是碳信息资源的碎片化分布对监管权力的分散化与监管方式的多样化提出了需求，国家在通过信息技术提高自身能力的同时，还需要为其他主体参与社会性规制提供更多的可利用的信息选择［12］；二是出于现代社会多元主体参与社会性规制的民主诉求，企业与监管机关之间基于政治隶属的单向义务（责任）施加的关系不复存在，而是向信任—合作的规制模式转型。现代社会由基于国家权威衍生的刚性治理向依赖信息提供进行柔性治理理念的转换，彰显了环境规制互信和尊重的新特性。信息工具在碳市场建设中的应用与制度完善，需要顺应多元化治理的时代需求，针对工具运用过程中的失能形态构建现代环境治理体系。

2 信息工具在碳市场中的失能形态

集收集、筛选、利用、交流于一身的信息工具，在碳市场中不同的应用场域会产生不同的失能形态：一是碳排放信息的在线监测数据可能存在内容失真；二是信息筛选、存储、再加工的数据平台可能存在安全风险；三是碳交易过程中可能受到算法侵害；四是不同地域、行业、部门在碳信息流动过程中可能产生信息孤岛等。有必要分析约束信息工具效能的原因，进而提出针对性的动因框架。

2. 1 碳排放监测数据失真

2021年9月，生态环境部印发了《碳监测评估试点方案》，并在后续制定了一系列技术指南以支撑碳监测评估需要，如《城市大气温室气体监测点位布设技术指南（第一版）》《城市大气二氧化碳同化反演试点方案编制技术指南（第一版）》等。受各类因素的影响，在线监测数据的真实性面临着挑战。造成碳排放监测数据失真的原因包括：一是数据瑕疵。受到采样环境、监测设备的影响，自动分析仪的测量精度可能无法达到预期设定，进而影响到现场机环境数据采集的真實性。人为干扰是碳排放监测数据失真的重要原因，如通过改变样品特征使传感器无法接触真样品、修改监测设备关键参数等，使得监测数据无法反映环境现状。二是数据造假。由于碳排放数据在线监测运行与维护的专业性较强，企业与第三方运营单位存在较大的操作空间，出于有利性的驱使可能通过数据造假掩盖真实的碳排放情况。三是违规运维。通常是企业为削减经营成本、伪造环境表现，怠于维护、检查监测系统，导致设备失灵，影响监测数据质量。

碳排放监测数据的真实、全面、准确，是碳排放权交易与后续监管方案生成的前提。一般而言，所获取的碳排放监测数据越充分，决策的科学性越高。借助大数据、云存储、实时监测等信息工具，监管者可以及时掌握监管对象动态、筛选有价值的关键数据，进而实现规制的精准作为、及时作为和主动作为。基于失真信息做出的规制，比无规制的后果更为严重。

2. 2 碳信息服务平台的安全风险

碳排放信息在完成采集之后，需要依托环境大数据平台进行二次加工才能服务于碳市场建设。根据2016年原环境保护部办公厅颁布的《生态环境大数据建设总体方案》，环境大数据平台分为大数据环保云平台、管理平台、应用平台三种。碳信息数据平台不仅要对原始信息进行存证，还需要通过聚类、关联分析等方法对环境数据进行深度清洗、去噪、校核，使其达到环境规制相关性的标准［13］。作为聚合性信息平台，环境大数据平台具有特殊的内部与外部环境，极易引发安全风险。其一，环境信息处理对技术的要求较高，操作失误、技术漏洞等都有可能导致数据存储库安全墙的失效，产生信息泄露等安全风险。其二，碳信息的来源与平台分散，既包括企业自行监测数据，也包括政府监测数据，还包括个人上传的监测数据；既涉及生态环境部数据中心、试点省市碳排放在线监测与应用平台等全国与地方官方环境信息平台，也涉及环境云、公众环境研究中心等非官方环境信息平台。不同主体与环境信息平台的运营管理能力参差不齐、安全保护系统水平各异，易引发数据安全风险。其三，恶意攻击是碳信息数据平台安全风险的重要来源。平台安全保障是交易秩序平稳有序的必然要求。以技术服务与数据控制为中心的碳信息数据平台，通过数据先占和技术优势获得了事实上的规制权力。良好的秩序塑造需要与规制权力的分布相匹配。在行政监管的基础上，有必要充分利用平台以使用规则和管理措施塑造的新秩序，发掘其背后隐含的准立法权、准行政权和准司法权的权力话语［14］，健全隐私与数据的安全保护系统，维护交易秩序的安全与稳定。

2. 3 碳交易过程中的算法侵害

算法可以被描述为一系列已被编码的程序或者“为了快速实现特定目标对一组数据进行处理的逻辑步骤”［15］。基于不同的分类标准，算法风险可以分为有用户画像、算法黑箱、算法歧视、算法操控［16］，亦可分为信息茧房、隐私泄露、算法歧视［17］，或者社会风险、法律风险和政治风险［18］等。从算法运作侵害碳交易的时间维度考察，碳交易过程中的算法侵害可以分为程序风险、数据风险与决策风险。

其一，算法单方性规则塑造可能产生程序风险。作为解决特定领域特定问题的方法步骤或逻辑范式，算法是由人制定的一系列有限序列指令。围绕科学证据和社会工程的早期启蒙实践孕育了现代形式的透明度［19］，规则制定透明度的缺失会导致未知的数据黑箱侵害自由民主、开放安全的社会治理价值，算法推荐的指向性会削弱市场主体对非推荐内容的信任感。虽然碳交易平台也在努力增强算法推荐系统的透明度，但由于其涉及多个利益相关者，受到组织成本、最终用户任务等因素的阻碍，算法透明度仍有待加强。其二，算法数据处理蕴含潜在失灵的风险。由于算法数据构成的丰富多样与预处理可能产生的偏差，虚拟世界中的符号真实并不意味着与客观现实的当然对等，失灵的表现包括有效性不足、合理性有限和安全性难以保障等。其三，算法决策可能产生特定利益集团将非正式权力用于社会控制的风险。这些风险产生的根源在于算法天然携带偏见的基因。算法并不当然具有技术中立性，在变量的选择、数据的计算、无效内容的清理等过程中会或多或少地带有算法设计者或使用者的个人偏好，碳数据的呈现与解读不可避免地会受到主观因素的影响。这种偏见可能来自数据本身，可能由算法生产者创造，也可能来自机器学习对用户选择性偏差的响应。在无法解决这些伦理质疑前，所谓的算法中立不过是人们对数据和技术的乌托邦想象［20］。

“算法侵害”是碳交易过程中非正义的重要来源，对算法侵害问责需要在法律上规定可追责性与实体责任。首先，就可追责性而言，算法透明、算法解释、数据证据化构成了可追责性的事实与逻辑前提；其次，就实体责任而言，算法规则的社会性外化，要求算法的生产者与使用者承担行为责任。从既有的法律法规规定来看，2011年国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》（修订）侧重行政许可对服务内容相关的规定；2016年《中华人民共和国网络安全法（以下简称《网络安全法》）》并无直接涉及算法侵害的内容；2019年《电子商务法》虽然规定了支付指令发生错误时的处理等算法治理的内容，但未涉及算法侵害。2021年国家互联网信息办公室等4部委出台的《互联网信息服务算法推荐管理规定》针对算法黑箱、算法歧视和信息茧房等算法侵害形态做出了规范，并明确了相关法律责任监管主体，但该规定只是4部委（国家互联网信息办公室、中华人民共和国信息化部、中华人民共和国公安部和国家市场监督管理总局）的行政指令，总体仍是以安全为导向，应对碳排放权交易过程中算法侵害的针对性不强。

2. 4 碳信息应用的数据孤岛

根据2020年生态环境部颁布、2021年施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》与2024年国务院颁布的《碳排放权交易管理暂行条例》，碳市场监管体系是以生态环境部为主导，国家发展改革委、工信部、国家能源局共同参与的统一归口与分散监管相结合的模式。《碳排放权交易管理暂行条例》虽然在第4条对职责分工做出了规定，但在抽象监管权责描述之后，未对生态环境部、国家发改委、工信部和国家能源局的监管职责内容与边界进行进一步的细化，各监管主体对不同交易主体、交易方式、交易产品的信息采集标准、处理技术等要求各异，导致统一时空条件下碳信息之间的关联性与耦合性被人为割裂与遗忘，出现信息孤岛的现象，主要表现为保护主义、数据割裂与公开不足。在碳市场监管部门之间，其一，由于碳市场建设呈现一牵头、多协同的监管格局，受各部门之间利益抵牾等多重因素的影响，很多部门怠于共享碳信息。其二，在监管体系科层制的制度安排下，环境信息的处理能力从上而下递减，而信息的收集却是自下而上的链条式传输。基于部门权力化的特征，碳信息的傳递与处理会不可避免地带有主观选择的偏向性，造成基层部门碳信息广而不精、应用性差，上级机关碳信息大而不实、脱离实际。其三，各监管单位作为独立个体，难以做到人工实时核查和统一规划部署，造成数据留痕困难、标准化碳核算难以落实、数据信任壁垒等问题。

在行政机关内部的碳信息流转之外，公众参与的规定还有欠缺。公众参与被认为是弥补市场失灵和政府失灵，构建现代化城市环境治理体系的必然要求［21］。就目前出台的法律法规与政策文件来看，对公众参与有所倡导但缺乏细化规定。《碳排放权交易管理办法（试行）》以及《碳排放权交易管理暂行条例》虽然明确规定了公众参与的条款，但内容侧重接收控排企业、交易平台、登记机构、主管部门公开的信息，信息公开的范围、时间、程序表述不清楚；从公众参与的范围来看，既有规范对公众参与碳排放监管有所倡导但细则不足。如2018年全国人大常委会颁布的《大气污染防治法》修订第2条第2款提出“大气污染和温室气体协同控制”，预留了公众参与的空间，但对CO2这一温室气体如何协同控制排放并未进行细化规定，不具备可操作性。能源法律方面，2018年全国人大常委会颁布的《循环经济促进法》（修订）着重于企事业单位对资源的再利用，未规定公民对资源进行循环利用的义务。总体来看，上述立法都肯定了公众参与在“双碳”目标实现过程中的必要性，但细则缺失导致制度实践性不足，民主诉求与制度封闭的逆多元化抵牾导致公众参碳市场建设效果不佳。

3 立法架构：理念与体系

如前所述，信息工具对碳市场的建设与监管策略的生成等具有重要意义，但存在监测数据失真、平台安全风险、算法侵害和数据孤岛等失能形态。信息工具在赋能碳市场建设过程中的受阻，折射出信息工具在环境治理体系现代化建设过程中应用不畅的理念与制度困境。在治理理念上，事中事后监管难以满足信息工具失能风险的规制需求，行政中心主义的治理模式难以维系多元共治的监管合力。在制度供给上，试点先行的碳市场建设策略导致各地制度供给不尽相同，有必要完善中央立法的顶层设计。理念是立法体系构建的基础，碳信息工具利用的制度因落实立法理念而生成，在激励与惩戒、规范与保护等功能框架下，围绕信息工具赋能碳市场建设的价值实现，需要从顶层立法与地方立法相结合的维度予以制度保障。以风险防范与治理、行动促进与保障为基本定位，明确工具利用主体应当能为、禁止做出、可以为何种行为，能够为信息工具在碳市场建设过程中的效能发挥奠定理念基础。

3. 1 信息工具赋能碳市场建设的立法理念

3. 1. 1 风险防范与治理

由于信息工具应用于碳市场的失能形态是一个覆盖碳信息收集、存储、使用、监督的持续不断的过程，其所产生的风险具有全程性、动态性，制度因稳定性成为保障信息工具效能的理想路径。从功能导向看，风险应对包含防范与治理两个层面的内容。风险防范是面向未知而决策，意在防患于未然，是在证据和事实尚不确定的情况下所采取的行动［22］，强调风险的识别与分析。风险治理或可理解为损害预防，是在风险已然确定、损害尚未发生的阶段采取的措施，强调风险的决策与行动。

针对信息工具在碳市场应用中可能产生的风险，风险防范与治理的立法理念将在以下四个方面予以克服：其一，在碳排放监测数据质量方面，可以通过对地方政府、企业与第三方碳核查机构的数据复核与责任落实防范数据的弄虚作假，在数据生成以及结果核算两个层面预防信息失真的风险。其二，在碳交易平台的安全保障方面，碳市场是当前唯一的显性碳定价机制，规范交易规则、防范技术漏洞有助于构建合规稳定的交易环境。其三，在市场的稳定性维持方面，通过碳排放信息报告、碳信息披露、碳信息核查以及时间、地区上的错位互补，碳价预测模型能够使交易主体产生相对稳定的交易预期。其四，在碳信息共享与应用方面，风险预防通过信息披露和透明度要求，缩小风险敞口。特别是区块链技术具有数据不可篡改、全程追溯的特点，能够提升产业链和供应链的透明度。

3. 1. 2 行为促进与保障

法律系统的时间拘束功能能够让碳交易的参与者产生规范性期望，使其对自己的行为后果产生稳定预期。制度的促进与保障功能是对同一性行动的维护，在静态的制度框架内维持开放行动的秩序。在目标设定上，它以实现“双碳”目标为根本导向，明晰主体的权利义务分配，通过规范框架实现国家强制力兜底；在实现路径上，整合交易参与者与监管机构的共同力量，通过共同目标的设定与权利义务的明确形成合力，维系各方之间的行为框架；在模式设计上，将“双碳”目标融入到主体行动与规范框架中，以保障信息工具效能的发挥。当然，行为的确定性并不以放弃灵活性为代价。从环境正义的角度，确定性包含明确性、一致性和可预见性，灵活性则蕴涵了顺应社会变化不断调整的可能。作为制度有效性的两个要素，确定性是制度自我生存的内在品格，而灵活性是制度自我发展的外在条件［23］。通过预留自我调适的弹性空间与开放性条款的兜底适用，制度的刚柔并济能够赋予信息工具充分的适用空间。

针对信息工具赋能碳市场建设过程中产生的监测数据失真、平台安全性不足、算法侵害和数据孤岛问题，促进与保障旨在处理好三组关系：政府与市场、权利与权力、集体与个体。在政府与市场的关系中，“双碳”目标诱发的产业转型与升级，实质是资本的转型与投入，只有在“看得见的手”的引导下，资本转型才会在市场运作过程中日渐合理化。碳市场建设也对行政监管提出了新的要求，从而形成政府与市场的双边互动。在权利与权力的关系中，气候变化风险的不确定性、全域性以及规制资源的碎片化分布，会导致科层制规制的成本过高。这些资源不仅包括立法及其演化出的正式国家权力，还包括信息、组织等方面的能力。由于规制资源零散地分布在政府与市场、公众等非政府主体之间，非政府主体能够因其占有的关键资源在事实上获取相当大的规制权力。凸显非政府主体的权利本位意识，能够有效缓解碳市场建设过程中政府失灵的现象。在集体与个人的关系中，“双碳”目标的实现关涉全民利益，经济人的逐利天性与其产生的环境负外部性，会使个体理性与集体理性相偏离。在行为框架内引导个体利益让位公共利益，实现个体理性与集体理性的耦合，对优化信息工具的效能具有重要意义。

3. 2 信息工具赋能碳市场建设的立法体系

试点先行的碳市场建设策略导致各地对信息工具应用的制度供给不尽相同。以碳排放信息公开为例，《碳排放权交易管理办法（试行）》第24条规定全国碳排放权注册登记机构应当及时更新相关信息。但该办法的效力层级仅为部门规章，与地方试点的办法之间并无上下位阶关系。2014年《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》，要求政府向社会公开年度重点碳排放单位名录及报告单位名单；2023年《湖北省碳排放权交易管理暂行办法》，要求生态环境主管部门及省碳排放权交易机构在职责范围内进行信息披露；2014年广东省颁布的《广东省碳排放管理试行办法》要求政府公开年度碳排放配额总量与分配方案等。地方立法的特点在于灵活性强，能够根据地区增长目标、行业发展规划、产业结构调整、碳减排目标等地方实际情况做出相应制度安排。这虽充分尊重了各地发展差异，但亦不可忽视地方政府之间也存在竞争博弈，尤其在绿色经济、环境治理成为政绩考核关键内容后，数据加工美化、虚报问题难免发生［24］。

为回应全国统一碳市场建设需求，在吸收碳排放权交易试点地方立法经验基础上，需要加强中央立法的顶层设计。其一，建议尽快推动《气候变化应对法》的出台，在具体条文中对碳排放信息的监测、应用、流动与平台安全管理进行原则性规定。2012年，中国社科院法学所曾公布其与瑞典联邦国际合作与发展署联合制定的《中华人民共和国气候变化应对法（征求意见稿）》，但后续还未见公布。当前，应对气候变化的顶层立法依然缺失，包含信息工具效能保障在内的法律规范供给不足。但是鉴于《气候变化应对法》的体例设计与规范内容，其对信息工具的效能保障仅需进行原则性规定，以契合各地规范有所差异的实际情况。其二，在顶层立法之外，还需要行政法规的有益补充。2024年1月，国务院颁布了《碳排放权交易管理暂行条例》并自2024年5月起施行。该条例对重点排放单位名录、碳信息披露义务等信息工具的应用及责任安排作出了规定，有助于推动信息工具赋能碳市场建设规范体系进一步完善。其三，建议尽快研究制定《温室气体自愿减排交易管理办法》。2023年发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法试行》在推动碳市场配额清缴、第三方审定和核证机构监管方面发挥了重要作用。建议进一步對企业温室气体排放、报告、核查指南加以规定，完善相关技术规范要求，提升碳信息数量与质量。

在地方立法层面，建议在中央立法体例指引下，结合地方特色，围绕如何监测、监测什么、如何应用、怎么监管等问题，制定碳信息管理办法以及配套实施细则。在位阶较高的地方生态环境保护法规或低碳经济促进法规中，如省内碳排放权交易监督管理办法、碳排放权交易信息披露办法等，明确地方碳信息监督管理规定，并通过法律授权明确地方管理体制和交易平台，促进行政监管与行业自律相融合。

4 制度优化：信息工具效能的全程保障

信息工具作用的过程主要包括收集、筛选、应用、监督4个环节，碳排放信息收集处在前置性环节，关系碳排放权交易的最终成效；碳排放信息的筛选、提纯、解释、贮存是信息应用的基础；保障碳信息应用过程中的算法安全有助于交易的有序平稳；多元主体对碳信息工具效能的监督，有助于增进各方主体对碳市场规制决策的理解与认同。鉴于此，有必要对信息工具效能的发挥进行全过程制度保障，以助力“双碳”目标的实现。

4. 1 以信息承诺提高监测数据质量

信息承诺是指企业就其交易相关的碳信息的内容与形式符合法律法规的要求，并配合行政机关的后续监管做出保证，在违反上述承诺时依法承担法律责任。碳信息承诺制度应当注重两个方面的内容：一是监测数据的合标准性；二是委托的监测机构具有相关资质。首先，在监测数据标准上，由于指标建设与统计方法学缺少统一界定，在实践中出现了各试点地区不一致的情形。如湖州面向不同主体，对重点控排企业和重点用能单位确定差别化的碳核算方法；福建碳排放在线监测与应用公共平台项目制定了碳排放数据公共平台数据传输协议地方标准，作为全国首个碳排放数据传输标准，规范了数据监测类型、行业、排放源、方式、数据项，构建了碳排放信息传输的标准化模型。建议在结合其他地区试点经验与全国碳市场需求的基础上，统一碳排放监测数据标准，以为碳市场的全面铺开提供支持。其次，在委托机构的资质审查上，由于委托机构的资质证书经行政许可，且委托方的能力不足以对委托机构的资质进行专业判断，所以建议将企业对委托机构的审查义务限于形式审查。

信息的真实性直接决定信息质量。在对所承诺碳信息的审查上，鉴于行政机关的资源不足以对所有的碳信息进行审查，部分碳信息也无需要经实质审查确保其真实性。為节约行政资源、提高交易效率，有必要对碳信息审查范围与审查标准加以明确。在审查范围上，既要求碳信息承诺形式的正当，还要审查内容的真实性；在审查标准上环境信息质量可以从相关性、准确性、及时性、完整性、客观性、可靠性和真实性等维度来考察”［25］。具体而言，其一，所承诺碳信息的审查内容应当包括监测时间、范围、方式、数据项等。其二，在碳信息和监测标准的形式审查基础上，进一步进行数据质量审查，对虚报、瞒报的违法行为加以惩戒。2021年修订的《行政处罚法》增加了通报批评的处罚方式，可以将声誉罚纳入碳信息承诺惩戒机制，以市场良性竞争促进企业信息承诺合规。其三，建议在事前对信息承诺书的内容与格式进行规范。为了便于后续监管，信息承诺书应一式二份，其中一份由企业在经营场所自行张贴，以便于社会监督。

4. 2 完善行政监管与企业自律相结合的平台安全管理体系

生态环境部门作为碳排放权交易的主管部门，负有碳交易平台管理监管职责。但是，由于碳交易涉及多个行业，碳信息亦十分庞杂，因此横向部门间的协调与企业自律尤为重要。

建议一，完善行政监管体系。根据2018年国务院机构改革成果，生态环境部门作为碳交易平台的首要监管部门是应有之义。但碍于碳交易平台设置目的是促进现货配额交易，不可避免带有金融色彩，生态环境部门并不具有监管优势；且平台信息监管还需与能源管理部门、工业和信息化管理部门、公安机关以及国家安全机关等部门形成监管合力，明晰各部门间的权责界限又很有必要。建议成立与生态环境部门、证监会并列的监管部门，专职负责二级市场交易监管；生态环境部门具体负责监管技术支持平台，掌握碳市场运行数据，对市场运行情况进行分析；证券监管部门运用金融市场相关制度对碳金融衍生品市场与碳排放权交易行为进行监管。同时，应当进一步完善电子交易平台的安全建设，建立紧急、异常情况应对机制，赋予专职监管机构应急处理权。此外，能源管理部门主要负责能源信息监测与能源管理；工业与信息化管理部门负责推动人工智能、云计算、区块链、数字孪生等信息技术在碳市场建设中的应用与监管；涉嫌违法犯罪的，还需公安机关与国家安全机关介入。

建议二，完善自律监管体系。权力机构和商业资本通过算法等强化了对个体的控制，但与此同时个体也强化了自我审查，将算法监控内化为自我的审视与规训也不失为一种角度［26］。目前碳排放权交易主体的自律管理主要体现为两个方面：一是各交易所的章程规定、会员管理办法和交易规则，如《广州碳排放权交易所（中心）碳排放权交易规则》《上海市环境能源交易所碳排放交易会员管理办法》。严格意义上，碳交易所具备的并非监管权，而是法律授权的自律管理权限［27］。在确定性与灵活性相结合的基础上，地方碳排放权交易所可以根据实际情况再行细化规则。二是行业协会的自律管理规则和公约，如中国节能协会碳中和委员会会员章程以及中国环境保护产业协会发布的《污水处理厂（站）低碳运行评价标准（征求意见稿）》，但在实践中，仅有部分省市设立了行业协会。建议增强行业协会的普及度与自律性，在评价标准、环境监测、企业自觉等方面与公共规制互辅互成。

4. 3 明确算法侵害的可追责性与实体责任

平台算法权力在遵循避风港原则的基础之上，还需要防止其无序扩张。明确算法的可追责性需以算法透明为前提，可以通过对平台施加算法解释义务提高算法透明度。算法解释是指平台对算法逻辑的模型与部分信息进行解释说明，制度要旨在于塑造平台维护算法公平的行为自觉。算法解释的内容应当包括：第一，算法类型、方式、领域与应用的基本原理。2021年国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、市场监督管理总局颁布《互联网信息服务算法推荐管理规定》，虽未规定算法推荐服务者进行决策解释的义务，但鼓励算法推荐服务者增强算法透明度与可解释性。第二，碳信息收集的方式、类型与使用范围。基于保护知识产权的考虑，算法解释的内容不应包括具体的技术细节。除算法逻辑模型与部分信息说明外，还需要将与算法设计与应用过程中相关联的主体、意图、利益、价值等异质行动者的关系进行揭示与呈现，以打破技术巨头的垄断结构［28］。2021年最高人民检察院、司法部、财政部、生态环境部、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家市场监督管理总局、中华全国工商业联合会、中国国际贸易促进委员会颁布的透明度与可责性，也能够为算法侵害追责提供有益参考。

根据《互联网信息服务算法推荐管理规定》，网信部门负责统筹协调算法推荐服务治理和相关监督管理工作，电信、公安、市场监管部门在职责范围内参与监督管理。建议在地方立法中，进一步对算法侵害的追责范围进行界定，落实算法侵害行为主体责任承担要件。首先，在算法责任的主观过错方面，应当涵盖故意与过失的形态；其次，在算法侵害的追责范围方面，不仅包括算法程序设计时的责任，还包括算法运行过程中平台未尽到注意义务的责任；最后，平台对算法的虚假解释需承担虚假陈述责任，责任类型可以参照《证券法》第一百九十一条的规定，设定为责令改正、给予警告、处以罚款等。

4. 4 丰富碳信息流动与共享的路径

当前，实现碳信息在各方主体之间的流动共享还需破解三套相互嵌套的梗阻：一是公众参与的渠道不畅与意愿强烈之间的抵牾；二是信息资源分布的倾斜与行政资源不足的窠臼；三是监管部门与其他部门及行政机关上下级之间存在信息壁垒现象。

建议一，在权利—权力的行为框架下，健全环境信息有奖举报制度，与碳信息披露形成制度合力，同时有助于强化对企业环境行为的社会化监督。从地方立法实践来看，《广西壮族自治区环境保护条例》首次以地方性法规的方式，明确了环境违法信息有奖举报制度，有助于发动公众的积极性。在举报路径上，可以借助既有的全国排污许可证管理信息平台与全国碳排放监测服务平台建设的契机，在其中增设举报途径；地方政府也可以充分利用电话、邮箱、开设举报窗口等方式，促进公众参与。

建议二，在认可自我规制与公共规制发生于同一谱系的前提下，可以从激励与威慑两方面提高企业的反身性，促进碳信息的充分披露。建议通过对企业碳信息披露、自行环境监测数据的巡查校核，将信息质量、披露程度、公开时限等纳入指标考核体系，对污染源自动监测装置运行稳定、数据真实有效、遵从行业协会号召等积极利用信息工具的企业，给予物质与声誉奖励，如优先进行风险融资补偿、优先政府采购顺位、差别性货币补贴政策、倾斜配额方案等。同时配套加重稅负、取消优惠补贴、取消绿色金融优惠等方式，减免甚至限制权益获得的惩戒措施，对屡犯、故犯提高处罚力度，以促进企业形成信息工具良性运用的行动自觉。

建议三，以2018年生态环境部颁布的《生态环境信息基本数据集编制规范》为指引，在充分获取碳信息的基础上，通过环境空气质量监测系统等数据集成系统完善数据筛选机制，以结构化处理和解析、质量评估与清洗、信息集成与提纯为保障，打通碳信息共享之间的部门壁垒。碳信息在各方主体间的充分流动，不仅能够丰富行政机关的决策基础，还可以强化精确监管；行政资源的合理分配，也有助于提升监管绩效；同时为多元主体助力“双碳”目标的实现提供了技术与平台支持，有助于提升环境决策的民主价值。

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（责任编辑：于杰）