中国人口高质量发展战略研究

提 要：习近平总书记多次强调，人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须全面认识、正确看待中国人口发展新形势，认识、适应、引领人口发展新常态。面对中国人口总量和结构的重大变化，建议实施五方面战略举措，突出数量挖潜与素质提升结合、技术进步与制度创新结合、布局优化与资源环境持续改善结合，创造条件使人口变化的负面影响最小化、正面影响最大化、不确定影响尽可能转化为正面影响，以全面推进人口高质量发展支撑中国式现代化。

一、中国人口发展的趋势性特征

党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化。人口情况始终是中国最重要的国情之一。2022年末，中国总人口比上年末减少了85万人，是1961年以来首次负增长。近12年内，中国先后出现了劳动年龄人口达峰和人口总量达峰两个重大转折点，并呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化、人口素质提升等趋势性特征。中国人口发展特征与多数发达国家经历的人口变化趋势一致，总体上符合世界现代化发展的一般规律，同时，受到中国过去几十年的高速工业化进程与计划生育政策的双重影响，具有自身特点。

（一）中国人口变化总体符合规律，呈现双重因素叠加的特点

随着收入水平提高，国家总体上都会出现生育水平下降和人口增速放缓。在全球37个人口过千万的中高收入国家中，有17个出现过人口减少，包括日本、德国、英国等。许多国家依靠移民对冲人口减少，如美国出生在其他国家或地区的人口比例高达13.6%，德国为16.3%，法国为12.8%，英国为13.6%，如果没有移民，人口减少的国家将更多。中国人口减少是经济社会快速发展的客观结果。中国人口变化符合工业化下的人口变化趋势，但中国工业化速度更快，导致人口减少也出现得更早。英国、德国、日本实现人均GDP从3000美元到12000美元的工业化过程分别用了159年、88年和49年，而中国仅用了24年。相应地，中国人口出现负增长对应的发展阶段也更早，英国、德国、日本分别出现在其人均GDP为19000美元、20000美元和33000美元的发展阶段，而中国出现在12000美元的发展阶段。计划生育政策加速了中国人口变化进程。改革开放后，中国根据经济社会发展实际情况，坚持人口与发展综合决策，将计划生育确立为基本国策，有效控制了人口过快增长及其带来的压力。计划生育政策也使中国生育水平下降更快。与其他国家相比，中国总和生育率从1971年的5.5下降到世代更替水平的2.1用了20年，东亚国家平均用時30年，世界平均从5下降到当前的2.3用了58年。计划生育政策还通过影响家庭习惯和社会传统产生了代际传导性，对生育水平造成长期影响。

（二）死亡率稳定在低水平而出生率较快下降是主导中国人口变化的长期趋势

出生率和死亡率决定人口变化趋势，一国人口演变过程往往经历从“高出生率、高死亡率的低增长”到“高出生率、低死亡率的高增长”，再到“低出生率、低死亡率的增速放缓”三个阶段。当前，中高收入以上国家普遍处在第三阶段。中国1960年以前、1960-1990年、1990年以后分别对应这三个阶段。新中国成立后，中国人口死亡率迅速下降，从1965年起长期稳定在6‰-8‰的低水平，低于发达国家水平，2022年为7.4‰。同时，出生率呈下降趋势，从20世纪60年代平均的33.6‰降至20世纪90年代平均的17.6‰，2022年进一步降至6.8‰，低出生率主导了中国人口增速放缓过程。未来，出生率可能将延续较低水平，主要原因有四个：一是结婚年龄延后，2010-2020年，中国初婚平均年龄从24.9岁升至28.7岁；二是年轻人生育意愿下降，国家卫生健康委员会调查显示，育龄妇女平均打算生育子女数从2017年的1.76个下降到2021年的1.64个，其中“90后”“00后”分别仅为1.54个和1.48个，呈持续下降态势；三是育龄妇女减少，未来15年内15-49岁的生理育龄妇女规模年均减少286万人，受《中华人民共和国婚姻法》和社会传统文化影响，实际育龄在20-40岁，实际育龄妇女将年均减少191万人；四是不孕不育比例偏高。出生率延续较低水平将主导中国人口变化的长期趋势，预计未来年度出生人口约每十年下一个百万台阶。

（三）人口总量已进入峰值期，在较长时间内保持下降趋势

总和生育率是影响人口总量趋势的关键变量，近几年中国总和生育率保持在略高于1的水平，2022年为1.075，低于理论上2.1的世代更替水平。国内外多个研究机构对未来中国人口总量变化趋势进行了预测。多数机构认为，未来一段时间中国总和生育率将保持在1-1.5的水平，当前人口总量已处于峰值期，未来较长时间内将保持下降趋势。机构普遍预测，到2035年中国总人口在14亿人左右，到2050年中国总人口在13亿人左右。

（四）年龄结构呈现少儿减少、劳动年龄人口减少、老年人增加的趋势

2022年中国0-14岁、15-64岁、65岁及以上三组人口的比例为17∶68∶15，考虑到生育率下降和人均寿命延长，未来少儿和劳动年龄人口的占比可能继续下降。当前中国65岁及以上老年人口占比为14.9%，按照国际标准已进入中度老龄化社会，到2030年将升至20.3%，基本达到重度老龄化社会。尤其是1962-1975年第二次人口生育高峰期出生的3亿人将陆续变为老年人，中国将出现全球最大的老年人群体。

（五）区域分布呈现从低密度低生产率地区流向高密度高生产率地区的趋势

一是城镇化率将继续提高，但速度放缓。2022年中国常住人口城镇化率达到65.2%，城镇化进程还未结束，与发达国家80%左右的水平相比，中国常住人口城镇化率将继续提升，在农业规模化经营和农民工市民化的推动下，4.9亿乡村常住人口中的部分人口还将继续向城市转移。但是城镇化速度将逐步放缓，农民工规模也已接近峰值。二是人口持续向城市群、都市圈和中心城市聚集。2010-2020年，大城市常住人口增加了24.4%，四大城市群增加了14.9%，未来人口将延续向高密度高生产率地区迁移的趋势。

（六）人口素质呈持续提升态势

劳动力受教育水平持续提高，2022年中国劳动年龄人口平均受教育年限达到10.9年，比2012年提高1.2年。2022年，新增劳动力中有55%左右接受过高等教育、平均受教育年限达14年，而退出劳动力市场的老年人平均受教育年限仅为9.3年。第七次全国人口普查数据显示，中国拥有大学文化程度的人口已超过2.18亿人。2021年中国科研人才数量占全球比重为23%，居全球第一位。人口健康状况持续改善，人均预期寿命由2000年的71.4岁提高到2021年的78.2岁。

二、人口发展新形势对经济社会的重大影响

习近平总书记指出，近年来中国人口发展出现了一些显著变化，既面临人口众多的压力，又面临人口结构转变带来的挑战。在人口总量仍然较大的背景下，人口发展新形势对中国经济社会发展有正面影响，但也可能造成负面影响，同时还存在不确定的影响，在变局中孕育着机遇。

（一）正面影響

1.人口减少有利于相对减轻资源环境压力

从总量看，在人均资源环境消耗无大幅增长的情况下，根据近十年规律初步测算，人口每减少1000万，将年均减少消耗0.2亿吨标准煤全社会用能、3.2亿吨生活用水、314平方千米建设用地，减少排放146万吨城市生活垃圾、0.6亿吨废水、0.5亿吨二氧化碳。特别是全社会用能、全社会碳排放、生活用能、生活用水对人口变化的弹性较大，将会出现较明显缓解。从分布看，人口更多流入发达地区，将促进规模效应和集聚效应发挥，提高资源配置效率，并促进栖息地等自然生态系统恢复。

2.劳动力相对价格上升

人口减少和结构变化在中长期改变劳动市场供需格局，推动劳动力议价能力增强，提高劳动力相对价格和工资水平，从而有利于改善收入分配。同时，还能够激励个人增加教育、健康等人力资本投入，在长期进一步提高收入水平。在宏观上，也有利于改变中国当前初次分配中劳动者报酬占51.7%的偏低问题。

3.劳动年龄人口减少有利于缓解就业压力

就业不充分是当前人口与经济的主要矛盾之一，劳动年龄人口减少和劳动力素质稳步提升将缓解就业压力。未来，新进入就业市场的青年减少，有利于推动青年失业率特别是大学毕业生失业率下降。劳动密集型产业的就业竞争缓解，也有利于促进农村转移人口就业更充分。

4.人均发展绩效指标有望更快改善

现代化的本质是人的现代化，衡量国家现代化水平和人民富裕程度主要看人均水平。在总量发展水平保持稳步提升的情况下，人口减少将促进人均综合发展绩效更快提升。一是增加人均享有的基础设施和教育、医疗等公共服务资源，有利于促进起点公平。二是加速资本深化和提升全员劳动生产率。当前，中国人均资本仅有发达国家的四成左右，劳动力减少将使每人匹配的生产资料增加，使人均资本水平更好满足生产需要。三是提高人均GDP水平。要实现经济总量2035年比2020年翻一番目标，中国2023-2035年GDP年均增速需达到4.6%，人口减少将有利于人均GDP更早实现翻一番。

（二）负面影响

1.劳动年龄人口减少及其结构变化可能影响劳动密集型产业

一是影响劳动密集型产业发展。近年来，制造、建筑、居民服务等行业持续面临招工难、招工贵问题，人口减少后相关问题可能更加凸显。二是劳动人口更新换代加剧就业结构性矛盾。据相关研究测算，近年来，城镇职工退休腾出的岗位中制造业、生活性服务业等占比超过80%，而新毕业大学生是新增农民工的5.3倍，许多年轻人不愿从事制造业或生活性服务业工作，但也难以找到其他理想工作，就业意愿与岗位需求不匹配矛盾有所上升，导致这些行业招工难和青年就业难问题并存。

2.养老金支付压力有所加大

近几年，企业职工基本养老保险基金当期缴费收入低于支出，城乡居民和机关事业单位基本养老保险也需要财政补贴支撑，养老金支付压力较大。未来，中国60岁以上老年人口抚养比将从当前的32%进一步上升，在现有养老金制度下，养老金收支缺口将面临较大压力。

3.局部出现人口分布失衡问题

一是部分地区人口出现收缩。2010-2020年，中国有150个地级市出现人口减少，减少超过20%的城市有13个，这些城市产业衰退、活力减弱，还存在负债率高、偿债能力弱的问题。二是农村地区老龄化突出。随着城镇化推进，农村地区人口持续流出，削弱农村发展潜力。同时，2020年乡村人口65岁以上占比达17.7%，比城镇高6.6个百分点，农村老龄化问题更突出。部分地区基础设施闲置和土地浪费情况也较多。

4.高龄、困难老人照料负担加重

人口减少趋势下，出生人口减少将加快老龄化，势必会放大“未富先老”挑战。照料特殊困难老人的负担将持续加重，当前中国一人户老人超过3000万人，失能、半失能老人超过4000万人，到2050年可能超过1.2亿人，照料困难和相关风险增多，甚至还可能出现临终无人陪伴、去世多时无人知晓等冲击社会伦理的风险。养老服务体系建设、适老化改造与快速增加的老龄社会需求之间的矛盾加剧。国内老年宜居环境建设不足，老年医疗卫生服务机构、康复医院、养老院、居家养老机构等养老服务机构缺乏，相关人才储备明显不足。

（三）不确定的影响

1.人口减少不必然导致经济增速下降

从国际经验看，在人口过千万的中高收入国家中，有17个出现过人口负增长，但其中只有6个国家的GDP增速在其人口首次负增长之后5年均值低于之前5年均值。从供给看，劳动力只是生产函数中的一个要素，资本、技术、制度等对劳动力存在替代作用。人口减少和老龄化会减少劳动力数量，拉低经济增速，但劳动力稀缺性增加又将提高劳动力配置效率，加快机器替人，刺激人力资本投入，推动技术进步，从而提高生产效率和全要素生产率。从需求看，人口减少将降低住房、出行等需求，但老龄化也将增加医疗、养老等需求，人均收入提高同样会促进消费升级。人口是个长期慢变量，边际变化短期不会带来数量级的减少，规模效应这个中国当前最突出的竞争优势不会改变，仍是中国经济增长的重要支撑。

2.人口变化与创新活力没有直接必然联系

人口是影响创新的众多因素之一。年轻人接受新事物、推动知识扩散相对老年人具有优势，但整个社会的创新与人口规模和年龄结构没有必然联系，而是与人才体系、研发投入和转化效率等制度因素紧密相关。过去中国人口快速增长时，创新能力在全球并不突出，而近十年来，中国在劳动年龄人口持续下降的同时，全球创新排名大幅上升到了第11位。2010-2020年，劳动年龄人口中的大专及以上受教育程度人口占比从12.1%提高到23.2%。按照OECD标准，当前中国科技人力资源总量约为美国的1.3倍、印度的5.5倍。未来十年，中国每年还将新毕业1100万大专及以上学历的高素质劳动力。中国市场规模大、产业链长，有利于技术创新的产业化。如果能夠抓住新一轮技术变革机遇，优化创新的体制机制，发挥好低成本科技人才优势，将能够持续有效推动创新。

3.人口变化不必然影响中国全球产业链分工位势

产业竞争力是规模效应、要素禀赋等因素综合作用的结果。中国劳动力减少和工资上涨，短期内将削弱劳动密集型产业竞争优势，甚至可能出现一部分相关企业外迁，如果接续产业未跟上，可能导致国内生产要素闲置，制约增长潜力。相反，劳动力成本变化也可能倒逼国内产业升级，并推动国内企业在全球范围内优化布局。如果能够有序推动低端代工产业和劳动密集型加工制造环节外迁，同时在国内保留核心环节和关键配套，并培育出高水平接续产业，将促进中国产业竞争优势升级，推动迈向价值链中高端。

三、应对人口变化的国际经验

主要发达国家应对人口变化及影响，从多角度采取了一系列措施，既包括直接的人口政策，也包括经济、社会、创新、移民等综合性配套政策。

（一）生育支持政策

1.提供现金补贴和税收减免

主要发达国家在育儿补贴上已有较为成熟的做法。在现金补贴方面，德国政策规定，按照家庭子女数量进行育儿补贴，具体做法为每个家庭每个孩子每月100欧元；丹麦、瑞典等国对新生儿家庭给予相当于人民币2000-6000元的一次性母亲奖励；日本政府根据家庭收入的不同，对3岁以下和3-15岁的儿童给予每月折合人民币600-912元的差异性补贴。在税收减免方面，美国自1997年开始实施每个家庭新增一个孩子可以减免400美元的税额；西班牙自2003年起实施阶梯性税收优惠激励政策，对一个家庭的一孩、二孩、三孩、四孩的免税额度分别为1400欧元、1500欧元、2200欧元、2300欧元。

2.加大托幼服务产品供给

从国际经验看，经济支持的效果比较有限且边际效用递减，相比之下，服务类政策更有效，特别是高质量的儿童照料类服务，对生育有积极效果。瑞典政府以公共财政支出承担了育儿家庭80%的托幼费用，积极组建公立育儿机构，号召企业、各大社会组织机构建立托儿所，同时成立临时托儿所等机构用以满足家庭灵活的托幼需求。日本政府拥有完善的托幼体系，其中包括0-3岁儿童的保育园、3-6岁的幼稚园，以及将儿童和保育相结合的儿童院，此外还有儿童课后服务、短期照料支持服务和支援设施。新加坡政府成立社会和家庭发展部幼儿培育署，统筹监管儿童幼托服务工作。

3.加强妇女权益保护

家庭生育的主要困难可能是妇女工作和家庭的冲突。一是提升妇女生活保障水平。围绕预期的生育率目标，通过直接干预的手段保护女性权益。比如，韩国政府出台《职业中断女性再就业促进法》，为因生育而职业中断女性的职业培训和再就业提供了保障。二是鼓励生育男女共同休产假，减轻妇女育儿压力。法国实施家庭育儿假期制度，目标在于确保父母双方分担育儿责任。规定可以将一孩家长的休假时间延长到一年，条件是后半年的假期必须由此前未休假的孩子家长享有；从第二个孩子开始，三年的育儿假不变，条件是其中有六个月由另一位未休假的家长享有，否则假期将缩短到两年半。

（二）人力资本提升政策

1.提高教育水平

一是持续提高基础教育和高等教育普及率。比如，美国和德国均率先建立并持续完善基础教育和高等教育制度，两国的人均受教育年限和科技水平均位居世界前列。二是重点加强产学研结合。比如，美国加强科学、技术、工程、数学（STEM）人才培养和产业人才技能培训，鼓励产业部门和学术部门开展合作，建立区域技术中心，将人才培训与关键技术创新岗位和商业机会紧密联系。三是大力建设高等教育强国。世界人才强国无一例外都是高等教育强国，普遍实施大力度财政支持政策，同时鼓励企业资助高等教育，加强与国际优秀大学合作。四是开发成人高等教育，特别是应对技术快速进步的技能培训。比如，法国建设了较为完备的系统终身教育机制。五是持续推进教育与科技一体化发展。比如，俄罗斯通过试点先行、有序推进的方式累计选拔认证了15个世界级科学与教育中心；法国实施为学生全面配备可移动数字化学习设备计划，推进基础设施建设与提升信息化教育装备水平。

2.加大科技研发人才投入

各国政府通过各类政策鼓励企业开展技术和人才创新。财政补贴方面，法国政府对中小企业实行研究人员聘用补贴和技术咨询补贴。金融方面，德国政府为企业创新活动提供最高可达总投资60%的中长期信贷支持。税收优惠方面，主要是降低营业税、增值税、企业所得税、利润税等税率，提高营业税、所得税等征收起点。政府采购方面，美国政府采购政策注重扶持新兴企业的技术研发以及鼓励其参与国家重大科技创新计划。

3.引进全球科技人才

多国将国际人才引进作为国家人才发展战略的重要手段。如美国的“人才优先”战略，发布旨在加强美国对全球高科技人才吸引力的联邦跨机构行动计划，对相关人才移民申请豁免条款进行修订。如英国的“全球人才”战略，不限国籍制定择优录取制度，向全球优秀研究者发放政府研究资金，增加对创业者的支持。如德国的“技术强国”战略，增加技术人才流动便利性，开展语言培训、职业资格互认等移民服务。

（三）积极应对老龄化政策

1.构建多支柱养老金制度

主要发达国家在发展过程中已经构建了比较完善的由政府、企业和职工共同分担的多支柱养老金体系。世界银行作为养老金制度改革的引领者，在2005年提出了养老金体系“五支柱”的制度构想，其中，零支柱为国家提供最低水平保障的非缴费型养老金，第一支柱为政府财政支付的养老保险金，第二支柱为企业及个人的强制性养老保险金，第三支柱为个人自愿参加的商业投资、理财、储蓄，第四支柱为家庭内部或代际间的资金或非资金支持。构建多支柱养老金制度已成为发达国家的普遍做法。

2.推进机构养老向居家养老转变

近几十年来，主要发达国家均从机构养老向居家养老转变。日本政府在居家养老服务体系中承担资金补贴、规则制定和监督工作，更加注重发挥社区对于居家养老的作用，包括打造“30分钟养老护理社区”，推行小规模多功能型居家养老护理和上门护理服务等。德国政府投资兴办公寓，推行“多代屋”互助养老方式，不同代际的人在公寓中互相帮助，老年人得到照料，同时给年轻人传授工作经验或帮助照看孩子。澳大利亚优化医疗体系，支持医院和社区之间的专业服务延伸过渡，增强慢性病老年人的转移协调，帮助出院老年人回归家庭。

3.整合医、康、护、养发展综合照护

发达国家出台了各种措施对相关资源进行整合，包括加强医疗人员与社会照护工作人员之间的合作，采用一站式服务，实行跨学科评估方式，整合住房与照护资源等。从各国实施情况看，多领域多学科专业人员整合、跨专业服务管理、共享评估信息、整合化住宅等措施效果较好。

4.分类分步延迟法定退休年龄

从国际上看，延迟退休年龄是世界各国应对人口老龄化的普遍做法，多数发达国家都分类分步不同程度延迟了退休年龄，并将延迟时间长短与养老金领取比例挂钩，发挥激励作用。比如，美国的主要做法为，根据不同出生时间，设定不同的正常退休年龄；同时规定，在正常退休年龄退休的人可领取全额退休金，之后退休金将按推迟时间的比例相应增加。英国的主要做法是，使用10年时间将女性退休年龄与男性追平，之后进一步延迟无论男女领取养老金的年龄。德国的主要做法是，使用18年时间将退休年龄推迟2岁，同时制定了已经缴费45年的人群不受此政策限制等过渡性措施，并对整个改革设定了20余年的缓冲期和窗口观察期。此外，日本、瑞典、意大利和西班牙也推出类似的政策，推迟了退休年龄。

5.开展老年友好型城市改造建设

世界卫生组织界定，老年友好型城市以促成积极老龄化为目标，通过不断减少城市中人们在老龄化过程中遇到的各种物质与非物质障碍，强化老年人群身心健康与社会参与，提高生活质量。涵盖八方面建设内容：户外空间和建筑、交通、住房、社会参与、尊重与社会包容、公众参与和就业、交流与信息、社区支持与卫生保健服务。

四、实现中国人口高质量发展的应对战略与政策建议

全面建设社会主义现代化国家面臨新的人口形势。围绕人口变化及其影响，建议实施五方面政策举措，突出数量挖潜与素质提升结合、技术进步与制度创新结合、分布优化与资源环境持续改善结合，创造条件于变局中开新局，充分发挥人口减少的正面影响，降低负面影响，创造条件将不确定的影响转化为正面影响，推动实现人口数量红利向人口素质红利的有效转换，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

（一）延续人口数量红利

当前和今后相当长一个时期，中国人口和劳动力规模仍然巨大，进一步充分释放人口数量潜力，是缓解人口减少负面影响、延续人口数量红利的最直接有效战略。

1.推动实现充分就业

中国仍具备大量有潜力的就业人口，尽可能提高劳动年龄人口参与劳动的比率、降低失业率，可有效对冲劳动年龄人口减少，加快培育劳动力市场制度体系，优化就业环境和服务，加强劳动保护，针对女性、中高龄农民工、长期失业后退出劳动市场人员等群体精准施策，减少劳动力求职和自由流动的障碍，充分提高和释放就业意愿。

2.加快推动农业人口转移和市民化进程

一是农业劳动力转入非农产业。过去十年，中国年均转移农业劳动力850万人，未来十年，预计每年仍有数百万规模具有转移潜力的劳动力。二是农村户籍大学生进城。未来十年，每年还将有100万新毕业的农村户籍大学生留在城市。三是推动农村闲置劳动力就业。农村还存在大量季节性失业、技能不匹配的闲置劳动力，可通过有针对性开展培训、以工代赈等方式，推动这部分人群就近进城务工。同时，中国还有2.96亿农民工，可进一步放宽落户条件，完善城乡间医疗、养老等社会保障转移接续政策，支持子女平等入学入托，来推动农民工及随迁家人市民化，进而提高其就业稳定性和劳动生产率。

3.满足和尽可能实现合理生育意愿

参考各国政策经验，支持生育要重点开展服务支持类政策，同时配套部分有效的经济支持类政策。大力兴办婴幼儿托育机构，提高幼儿园供给的便利性和普惠性。探索住房政策向多孩家庭倾斜。加强时间支持，规范设置和全面落实生育假期，落实政府、用人单位、个人等多方责任。研究对多孩家庭实行累进制财政补贴。完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施。将辅助生殖治疗费用纳入医保。加强文化支持，倡导尊重生育的社会价值，重视家庭建设，推进婚俗改革，建设生育友好型社会。

（二）提升人口素质红利

中国人口素质提高快、潜力大，促进人口素质转化为发展红利，是未来中国人口高质量发展的主要战略基点。

1.提高人均受教育年限

当前中国劳动年龄人口平均受教育年限为10.9年，主要发达国家平均为13.2年，需要加大政策力度，进一步推动人均受教育年限较快提升。党的二十大报告指出，培养造就大批德才兼备的高素质人才，是国家和民族长远发展大计。把建设教育强国作为推动人口高质量发展的战略工程。加强0-3岁儿童早期干预，建设婴幼儿早期教育公共服务体系。强化义务教育教材选编和教师培养，通过远程教育方式推行高水平标准化课程。条件成熟时增加义务教育年限，向学前和高中阶段延伸。优化教育结构，提高人才培养与经济社会高质量发展的契合度。吸引国际高水平理工农医类大学来华办学。培养拔尖创新人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地。

2.建设终身职业技能培训体系

建立从劳动预备到创业就业转岗升职全过程的终身培训体系。优化学校学科设置，鼓励校企联合培养。建设公共实训基地和线上培训平台。加强对人工智能等新一代通用技术的培训，强化数字化赋能，建设学习型社会。建立覆盖全生命周期的人力资本投资和公共服务保障机制。

3.着力提高健康水平

中国人均预期寿命已达到78.2岁，但健康水平还需进一步提升，着力提高健康预期寿命。深入实施妇幼健康促进行动，保障儿童健康成长。通过加强重大慢性病健康管理等提升人口健康素质。深入开展健康中国行动，全方位全周期保障人民健康。

（三）推动技术进步对冲人口变化负面影响

技术进步速度在一定程度上决定了国家发展的边界，加快技术进步可以有效对冲人口减少和结构变化的负面影响。

1.加快人工智能和机器替人发展

对企业开展劳动力节约型技术创新进行研发补贴和税收减免。加快无人驾驶、无人工厂等在特定区域率先试点。支持发展能够大量节约劳动力的“大模型+”等技术。建立对新业态的敏捷监管机制，及时科学出台行业规范进行发展指引，发挥数字企业的创新引领作用。

2.以新技术推广应用提高投入产出效率

加大制造业技术改造补贴和减税力度，鼓励企业进行新技术设备更新投资。加快新技术推广和经验扩散，提高单位劳动产出效率，减轻经济增长对劳动力要素的依赖。发挥龙头企业带动作用，推动数字化、物联网等技术沿产业链供应链扩散，全面提高要素组合效率。

（四）优化空间布局与资源配置

人口分布与资源匹配是个动态过程，节约集约利用人口减少后的闲置腾退资源，是发挥人口减少正面影响的重要途径。

1.推动人口收缩城市减量化发展

通过合并行政区、撤街设镇，提升人口收缩城市公共服务和基础设施利用率。合理压缩人口收缩城市的基本建设支出和“三公”经费。实行差别化的城市建设用地指标管理。设立人口收缩城市转型发展基金。稳妥处置相关地区政府性债务风险。

2.促进资源高效节约集约利用

适应人口流动新要求，优化区域经济布局，完善人员编制、土地供应、财政转移、公共服务与人口增减挂钩机制。严格土地规划管控。统筹推进农村“三块地”改革。推动乡村全域土地综合整治，增强农业生产功能和生态功能。推广利用资源节约型技术和模式。根据人口变化及时调整资源领域重大工程的规划设计方案。抓住人口减量发展蕴含的新机遇，推进环境保护和生态建设，加强生态环境修复工作。

（五）积极应对人口老龄化

顺应人口老龄化、高龄化加重趋势，提升养老保障安全，构建老龄社会新发展模式。

1.全面加强养老服务体系建设

实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。支持养老资源重点向社区和群众身边聚集，加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。加快推进基本养老保险全国统筹，统一全国缴费基数和费率标准，提高地区间公平性。适当降低名义缴费率，提高实际缴费效率。继续划转部分国有资本充实社保基金。深化社会保险制度改革，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，扩大第二、第三支柱覆盖面，增加全社会养老财富储备。

2.积极发掘老年人力资本

从现在到2035年，每年平均有1亿的60-64岁年轻段老年人，其中，七成处于健康状态，部分有意愿有条件继续参加工作。在深入研究延迟退休政策及影响的基础上，采取小步调整、弹性推进的方式启动延迟退休，针对劳动者意愿和健康条件、行业和岗位特点分类设定退休年龄。合理设置过渡期，研究激励机制，同步全面细化完善老年人再就业和权益保障的相关法律法规。

3.大力培育银发经济

推动智慧、健康、养老相结合的新技术研发应用。推动老年康复器具、老年用药、养老机构、老年地产、居家服务、适老化改造等领域产品和服务开发。尽可能促进老龄化过程中快速增长的老年需求与有效供给自我循环起来。进一步明确“事业”与“产业”发展边界，加快商业化老年服务产业发展，完善相关金融配套和行业监管。

（本文选自国务院发展研究中心组织撰写的《中国发展报告2023》專题三；该书已于近日由中国发展出版社出版发行）