预算管理一体化背景下中小学校预算管理问题浅析

任妍

为进一步深化预算管理制度改革，完善現代化预算管理制度体系，财政部加速推进预算管理一体化建设在全国范围内的实施，我国的预算管理制度改革进入了新阶段。同时，随着教育经费在国家财政支出中占比逐年增加，尤其是对中小学校的投入不断增多，中小学校的预算管理问题也越来越受到重视。

一、预算管理一体化在中小学校的应用与成效

（一）预算管理意识进一步增强

由于预算一体化系统覆盖了预算管理全过程，同时还嵌入了其他业务系统如资产管理、合同管理、人事管理、政府采购等，这就要求预算单位在编制阶段具备全局意识，通盘考虑学校总体目标和发展需求。为此，D小学成立了由财务主管领导牵头，财务部门、人事部门、信息部门和资产管理员、合同管理员、招投标小组成员共同组成的预算管理一体化工作小组，落实预算管理一体化工作。小组成员参照预算一体化工作手册制订工作计划、细化任务分工、压实岗位职责、明确主体责任，强化了预算管理建设的闭环意识，改变了传统管理模式下缺乏事前预测的意识。

（二）财务管理制度进一步完善

规范管理，制度先行。预算管理一体化是“制度+技术”的管理机制，其成效几何一定程度上取决于预算单位是否制定了相对合理有效的财务管理制度。以制度为准绳，通过信息化手段将其嵌入业务流程，才能确保预算管理“不走样、不变样”，达到强化预算执行力和约束力的目的。D小学以预算管理一体化为契机，积极应对各项管理改革的最新政策和要求，认真梳理已有财务管理制度和管理办法，以预算管理一体化规范为标准查漏补缺，制定、修订、修改了一系列相关规章制度和管理办法。

（三）预算编制执行进一步规范

中小学校的预算一般分为部门预算和校内预算，部门预算是上报给主管部门的预算，校内预算是涉及具体资金分配的学校内部预算。作为教育部直属学校，在传统管理模式下，D小学部门预算编制口径为中央财政拨款，校内预算则为包括中央财政拨款、地方财政拨款和其他收入的全口径资金，部门预算编制相对规范、系统但不全面，校内预算编制全面但随意性大、缺乏刚性约束。D小学的实际经济活动按校内预算的内容实施，两个预算存在的差异必将导致预算执行时出现调整、调剂和追加，资金执行偏离预算。而预算一体化模式下，学校的全部资金均纳入部门预算的编制范畴，项目成为预算管理的基本单位，只有纳入项目库的预算支出项目才可以进入预算的编制、执行和调整，全过程预算信息均在系统中生成纪录，做到无项目不列支、有项目不超支。极大地提高了预算编制的科学性、合理性，提升了预算执行效率，强化了预算约束力，预算执行的随意性大大降低。

二、中小学校预算管理一体化实施存在的问题

预算一体化系统上线一年多来，尽管对中小学校在预算管理观念、制度建设、预算编制和执行、信息化发展、业财融合及监督管控等方面起到了一定的积极推动作用，但也要清醒地认识到其在实际施行中仍存在诸多问题。

（一）预算管理一体化机制不健全

尽管各中小学校建立了符合预算管理一体化背景的相关规章制度和管理办法，但制度体制的建设不是一蹴而就的。部分学校仍未建立完善的管理制度体系，部分学校的管理制度存在缺陷和漏洞，而某些学校在制度执行过程中存在不规范的行为和操作。

由于接触预算管理时间尚短，缺少相关经验，部分学校预算下达的准确度不高、时效性弱，预算管理一体化工作落实不到位。编制预算时，存在与实际业务不符的现象，刚性约束力不够。编制流程缺乏科学性和规范性，精细化水平有待提升。预算一体化机制下要求管理流程清晰流畅，但由于岗位职责不明晰，预算业务存在滞后性，业务管理缺乏绩效考核等原因，造成流程模糊化。

（二）项目库建设滞后

预算一体化系统以项目为基础，遵循“先项目后预算”的流程，预算管理始于项目，终于项目，人员类、运转类和特定目标类均要作为项目入库，项目库是预算项目全生命周期的管理载体。项目库建设质量直接影响预算编制质量，制约预算管理水平。对于中小学校而言，由于其资金来源多为财政拨款，加之业务较高校简单，项目库建设动力不足，入库项目几乎完全对标政府经济分类项目。按要求需要编制三年滚动预算的项目，也只是完成编制形式，并未实质制订好支出计划，更未做好明细项目储备。项目入库比较随意，未建立完善的入库前评审机制。

（三）预算支出定额标准体系建设程度低

中小学校的预算管理一体化系统中，项目按支出性质和用途可分为人员类、运转类和特定目标类。“进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设”是预算管理改革的一项重要内容。相对全国统一预算管理流程、业务指标、技术指标基本建立，预算支出定额标准的建设程度却不高。

D小学由于属于教育领域，纵向上无论是人员类、运转类还是特定目标类，支出标准的依据大多来源于高校，无法满足中小学校预算编制的需求；横向上，人员经费大多根据发放标准、定额和发放人数、频次测算，预测相对准确。而运转类和特定目标类很少修正以往预算不合理部分，当采用增量法编制时，必然导致预算编制不准确。另外，某些标准自制定以来长久不变，其是否符合当下情况或是否仍有充分依据尚未可知。因此，当前的预算支出定额标准体系难以充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。

（四）系统建设有待优化

预算一体化系统将资产管理、人员信息、政府采购、合同管理等系统全部纳入其中，这就需要将原有系统数据进行搬迁导入。但截至2023年末，相关系统的迁移导入工作尚未完成，如在资产管理工作中由于新旧系统尚未完成衔接，新增资产需要在新旧系统分别录入，增加了工作重复性，降低了工作效率，制约了有关工作的推进。

三、深入推进预算一体化建设的路径

（一）优化预算管理一体化机制

部分中小学校仍存在预算管理意识薄弱，主体责任认识不清，预算管理被动松散，管理水平不高的情况，这与我国深化预算改革理念背道而驰。中小学校在构建预算管理一体化过程中，首先要保证系统与学校的预算管理制度匹配，设计过程中要不断强化系统建设的集中性、整体性；其次要进一步完善决策和管理流程，确保决策的科学性和管理的严谨性；再次要建立清晰灵活的组织架构，加强各部门间联系，提升预算安排的科学性；最后要加强预算编制工作的规范性，增加预算执行分析和绩效评价，明确刚性约束原则。

（二）强化项目库支撑作用

预算管理一体化改革的核心是建立以项目为源头的预算管理机制，按照“无项目，不预算”的要求，突出项目的地位和作用，全方位加强项目库建设。一是做好常态化项目储备，坚持规划引领，做好项目中期规划工作，提前储备优质项目。二是项目管理方面，严格入库标准，规范项目申报、审核和入库流程，前置论证审核流程，确保入库质量。三是优化申报项目评审工作，事前评估新入库项目，动态管理已在库的延续性项目，及时调整无效项目出库。四是建立健全项目预算分年度安排机制，实施项目滚动管理。

（三）完善预算管理一体化系统

预算管理一体化系统是在数据模型标准化、核算规则标准化和数据属性规则标准化基础上建立起来的，在不断实践和优化过程中，对各模块功能性的需求越来越强烈。一是希望尽快实现资产管理、合同管理、政府采购等业务系统与预算一体化系统的对接与数据的迁移，以保证各项数据的统一性和完整性。二是结合各预算单位的使用需求和实践发现的问题，扩展、完善系统中各模块下的应用功能，以便于更好地实现预算管理的作用；积极稳妥地增强系统开放性，在不斷完善制度、标准和流程规范的前提下，将更多业务工作接入系统，逐步实现更广泛的业财融合。

（四）深化全面预算绩效管理

中小学校依托预算管理一体化强化了预算执行管理，建立了预算执行分析机制，完善了预算调整调剂程序，基本实现对预算过程的“顺向可控”。同时，预算管理一体化将绩效管理纳入项目全生命周期管理和预算管理全过程，通过强化事前评估、完善事中监控、加强事后评价，以期达到实施全面预算绩效管理的目的。

预算绩效管理分为项目预算绩效管理和单位整体预算绩效管理，中小学校可以从有标准绩效指标的特定目标类和其他运转类项目着手，逐步实现全方位全过程全覆盖的绩效管理。中小学校应提升预算绩效管理意识，健全预算绩效管理制度，增设绩效管理模块，以绩效目标为基础，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用，编制校内预算时将绩效管理结果与预算资金安排挂钩，优化预算资源配置，提升预算资金使用效率，实现对预算管理的“逆向可溯”。

（五）实现信息化数据共享

智能化的信息管理系统是实现预算管理一体化的技术保障。中小学校应推进预算管理一体化系统与各业务系统的对接，整合预算管理各业务环节，使财务信息、人员信息、资产信息、采购信息等在一体化系统中实时反映，实现业务和数据的互联互通。同时，以预算管理一体化系统为中心，在校内现有信息系统基础上，打造符合自身特点、能够满足实际管理需要的数据共享平台。一方面，优化升级财务核算系统，完成预算管理一体化系统与财务核算系统的对接，实现预算对资金支出的控制，打通收费系统、工资系统、个税申报系统与财务核算系统的连接，实现数据的自动转接，将财务数据的分析应用和管理监督功能纳入预算管理各环节；另一方面，加大资产管理、政府采购、合同管理与预算管理一体化系统的整合，推进人员信息、学生信息与教务信息和预算管理系统的数据共享，提高数据分析利用效率，构建业务信息和财务信息、预算信息的共享体系。