日本高素质技术技能人才培养经验及对我国的启示

黄海兵

（无锡商业职业技术学院 质量监控与评估处，江苏 无锡 214153）

21世纪以来，日本高度重视高素质技术技能人才培养工作，不断加快日本高素质技术技能人才培养的步伐，从而也逐步形成了较有特色的高素质技术技能人才培养经验。尽管我国与日本的国情不同，但日本在高素质技术技能人才培养方面的一些做法仍值得我国思考和借鉴。

一、日本培养高素质技术技能人才的经验

（一）先行提供法律保障

1947年日本《劳工标准法》为确保企业对工人通过学徒方式培养高素质技术技能人才应有的督导权益做了详尽规定[1]；1951年日本《产业教育振兴法》规定，职业教育不仅是从初中到大学的贯通式教育，而且为了使学生掌握相关产业、行业及具体岗位所需的“知识、技能以及培养热爱劳动的态度”，要求无论什么层次和类型的学校“都要设立职业技术学科”并对学生进行劳动教育[2]。可以说，在所有层次和类型的学校均对学生进行职业教育是日本的独特之处[3]；1958年《职业训练法》不仅规定了企业培养高素质技术技能人才的责任和标准，而且明确了企业履行培养责任和达到培养标准后，国家给予企业经济资助的方式和金额；2005年《新时代的研究生院教育》明确指出，高等教育的重要任务之一是培养高素质技术技能人才[4]。2012年《能力形成促进补助金》进一步明确了培养高素质技术技能人才是企业必须履行的义务和责任，既针对企业对在职员工进行高素质技术技能人才培养制定了政府给予补助的标准、提供的税收和信贷优惠，对参与高素质技术技能人才培养的雇员提供的工资补贴标准，也针对企业为非正式雇用的员工（指合同制员工、短期劳动者和派遣工）进行职业技能培训设计了多种不同补助方案[5]，以提高企业进行高素质技术技能人才培养的积极性。

（二）以产业需求为导向

产业需求永远是高素质技术技能人才培养的出发点之一。高素质技术技能人才标准是一个动态概念，衡量高素质技术技能人才的标准之一是其是否能够始终紧扣产业转型升级的需要。日本在培养高素质技术技能人才时，正是遵循了以企业为主体，紧扣新产业的出现、原有产业的升级这一最为重要的需求原则进行的。日本在20世纪80年代就将“技术立国”确立为国家发展战略，随着产业结构由重化工业、汽车制造业等逐步向电子通信、生物工程、新能源、医药保健、金融等新兴产业的转变，日本培养高素质技术技能人才的职业院校为了适应这种变化了的新要求，不仅将日本新设专业从1985年的67个增加到了2011年的469个[6]，而且淘汰的旧专业也从1980年的88个增加到了2011年的397个[7]，从而不断调整优化新开专业以适应产业发展需要的专业结构，保证了高素质技术技能人才培养对市场的适应性。

（三）较完整的管理体系

一是管理机构。首先，由文部省负责职业教育。日本要求从初中阶段就要开始进行职业技术知识和技能教育，并为之后逐步升级的各类学校打下培养高素质技术技能人才必备的技能基础。其次，由劳动省负责在职员工技术技能培训。这种职业培训主要以公益性培训为主，且由半官方机构的雇佣事业促进团和地方政府管理的职业培训机构组成，为三个月到一年的离职者培训，使其技能与专业知识达到再就业所需的高素质技术技能人才标准[8]；2～3日的在职培训，是围绕适应技术革新和产业结构变化而对在职者进行的高级技能培训及知识传授；1～2年的毕业生培训，主要是对初中或高中毕业生进行职业培训，使他们能够尽快掌握实践技能和理论知识[9]。但这种高素质技术技能人才培养方式相对于企业培养方式而言仅起补充作用。

二是由独立行政法人负责公共职业能力培训。如县立公共职业能力开发机构，主要以高等技术专科学校为主，学习内容包括面向残疾人的职业能力开发和面向求职者的职业培训而开设的课程；厚生劳动省雇佣能力开发机构是对不超过一年的短期求职者设立的培训机构；经济产业省为中小企业培养高素质技术技能人才而设立中小企业学校；同时，还有各省厅为给自己培养技能人才而开设的专业性极强的技术技能人才培养学校。

三是由政府与行业协会合作办学后政府再逐步退出，由企业按照市场规律进行办学。为解决中小企业仅有参加职业教育的热情但缺乏高素质技术技能人才培养能力的现实问题，日本政府根据企业属性和行业需求，成立了半官半民性质且有地方分会的行业协会，由行业协会与政府先共同出资管理高素质技术技能人才培养，待高素质技术技能人才培养达到一定规模和效益后，再交由企业按照市场规律独立承担高素质技术技能人才培养的职责[10]。

（四）系列化的培养制度

一是为参与职业教育的企业提供信贷优惠政策。企业为职业院校提供了高素质技术技能人才培养的设备支持，参与了职业院校高素质技术技能人才培养的课程开发，参与了职业院校高素质技术技能人才培养教学计划的制定，能够接纳师生到企业进行高素质技术技能人才实训，能够为毕业生提供高素质技术技能人才就业岗位，而政府为深度参与高素质技术技能人才培养的企业提供贷款贴息资金并建立贷款偿还保障机制；根据企业对高素质技术技能人才培养投入的资金金额的多少，给予企业一定的政府贴息和贷款额度；政府为深度参与高素质技术技能人才培养的企业出资成立专门的担保机构，以解决金融机构贷款给深度参与高素质技术技能人才培养的企业带来的后顾之忧。

二是政府为深度参与高素质技术技能人才培养的企业建立投资分担促进机制，主要是政府针对参与高素质技术技能人才培养的企业建立一般性人力资本投资和专用性人力资本投资的差异成本分担机制。前者旨在通过“以国家直接购入或购买成果为主，以企业和个人承担为辅”的方式[11]，以此来普遍提升人才的素质；后者则以企业承担为主，个人承担为辅，国家仅给予一定鼓励的方式。

三是出台并完善职业院校服务于企业的制度。日本政府专门成立了政企校协调管理机构，由其负责与企业共研企业发展战略对高素质技术技能人才培养的需求，以便职业院校能够针对性更强地向企业输送高素质技术技能人才。评估职业院校办学成效的重要指标是其为企业提供了什么样的专业技术及管理技能。职业院校通过建立开放性、多功能的技术服务平台，全方位地为企业提供技术创新、技术服务。同时，日本政府鼓励公办职业院校优秀教师通过受聘于中小企业所办职业院校或担任其兼职教师等方式，为企业培养更多的高素质技术技能人才。

四是出台了“促进人力投资税制”。这是一种专门为企业积极参加高素质技术技能人才培养而制定的将教育培训费按一定比例从法人税额中予以扣除的税收优惠制度，旨在使企业使用更多的教育培训费，并随着教育培训费增加使其得到更多的税收减免优惠，特别是为了调动中小企业参加高素质技术技能人才培养的积极性。当中小企业增加教育培训费时，则可以得到比大型企业更多的减税优惠。重点是当企业投入的教育培训费高于其前两期的平均投入时，企业就可以从已缴纳的法人税额中扣除教育培训费增加金额的25%。对中小企业而言，当其投入的教育培训费额度比前两期平均额有所增加时，则可以从已缴纳的法人税中扣除教育培训费增加率的一半乘以扣除税额率。

五是政府出台了资金补助制度。日本政府规定：当中小企业及大企业员工参加工作之外的短期培训时，日本政府分别给予每位培训生培训费用1/2和1/3的补助，凡执行这一政策的中小企业都可以获得其培训费用的50%，但最高金额不超过500万日元的补助[11]。

六是制定了国家技能鉴定制度。在日本，普通劳动者只有通过技能鉴定获得职业资格证书，才具备独立作业的资格。

（五）尊重技能的社会氛围

一是营造终身教育的制度环境。面对新兴产业对劳动者素质提出的更高要求，尽管不少员工希望找到技术要求较低的工作岗位，但由于日本规定，所有新员工入厂时都必须接受入厂教育，所有员工转岗前都必须接受转岗教育，所有员工升迁之前都必须接受新的培训及教育，这也使得日本员工树立了终身教育的理念，即在职业生涯中要想保住现职位、谋取新职位、升到更高职位，都必须坚持不懈地做到学习新知识和新技能，以确保自己的终身职业能力具有较强的竞争力。

二是营造尊重技能的社会氛围。为提高技能型人才的社会地位和待遇，日本采取了“强化适度的下包交易”“参观工厂”“通过展示会引起社会对本公司技术的兴趣”“帮助教师理解产品制造”“取得国家技能考试资质”“正视中小学劳动教育实验”“正视大学产品制造教育”“通过实习制度提高对技能的认同”“接受国家和地方的职业资格”“确立面向社会性地位的资格”“设立表彰奖励制度”“发挥媒体宣传导向作用”等一系列措施[2]，使日本形成了尊重技能的社会氛围。

三是举办技能大赛。举办或参加国内外各种技能大赛是日本营造尊重技能和产品制造立国氛围的重要举措之一。日本营造尊重技能和产品制造立国氛围从娃娃抓起，一直延伸到成年人职业生涯的不同阶段。如，日本积极参加旨在振兴各参赛国家职业技能培训水平的不满22岁的技能五环国际大赛，每年都在全国举办一次技能五环大赛，并自1962年第十一届技能五环国际大赛以来，不仅从未中断，而且每年都获得良好的成绩，且在全国广泛宣传和给予奖励，从而引起了国人对技术技能的关注与重视，进而在全社会形成了人人都希望成为一名高素质技术技能人才的良好氛围。

二、日本高素质技术技能人才培养与我国的异同

（一）日本高素质技术技能人才培养与我国的相同之处

一是两国都注重依法推进高素质技术技能人才培养工作。日本制定了《劳工标准法》（1947）、《产业教育振兴法》（1951）、《职业训练法》（1958）、《新时代的研究生院教育》（2005）、《能力形成促进补助金》（2012）等一系列关于高素质技术技能人才培养的法规。我国自2003年全国人才工作会议提出“高技能人才”这一概念后，2004年中共中央、国务院即要求“加快高技能人才培养”；2014年《国务院加快发展现代职业教育的决定》强调，职业教育必须大力培养高技术技能人才；2019年《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》指出，高职院校要为区域经济社会发展培养高素质技术技能人才；2020年教育部等九部门《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》强调，高职教育要“输送区域发展急需的高素质技术技能人才”；2021年习近平总书记指示职业教育工作要“增强职业教育适应性”“培养更多高素质技术技能人才”[12]；2022年《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）强调，职业教育就是为了培养高素质技术技能人才[13]。

二是两国都明确了高素质技术技能人才培养管理机构。日本由文部省负责职业教育，由劳动省负责在职员工技术技能培训。我国《职业教育法》规定：“国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作。”[13]各地教育主管部门负责本地职业教育，人力资源和社会保障部门则负责职工技能培训和开办技工教育。

三是两国都注重对接产业发展。衡量高素质技术技能人才的重要标准是其是否能够始终紧扣产业转型升级的需要。日本在培养高素质技术技能人才时，正是遵循了以企业为主体，紧扣新产业的出现、原有产业的升级这一最为重要的需求原则。我国高素质技术技能人才培养则强调，要通过企业管理与学校管理之间的对接以实现人才培养管理全覆盖；要通过专业开设与产业发展之间的对接以实现人才培养专业精准化；要通过课程设置与职业标准之间的对接以实现人才培养内容无缝隙；要通过教学环境与生产过程之间的对接以实现人才培养需求零距离，要通过学校考核与企业考核之间的对接以实现人才培养考核全过程[14]。

四是两国都注重营造尊重技能的社会氛围。日本通过确立具有社会地位的资格、建立表彰奖励制度、加大媒体宣传导向等措施，在全社会形成了尊重技能的氛围。在我国，习近平总书记强调，“各级党委和政府要加大制度创新、政策供给、投入力度，弘扬工匠精神，提高技术技能人才社会地位”[12]，当前，各行各业已充分认识到了高素质技术技能人才的重要性，并形成了正确的人才观。

（二）日本高素质技术技能人才培养与我国的不同之处

一是我国的职业教育普及面与日本不同。2022年我国《职业教育法》指出：“本法所称职业教育，是指为了培养高素质技术技能人才，使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力而实施的教育，包括职业学校教育和职业培训。”[13]而日本在所有层次和类型的学校都设立了职业技术学科并都要求对学生进行劳动教育。

二是我国的高素质技术技能人才法规的完整性与日本不同。从我国来看，2018年国家人社部出台了《技能人才队伍建设实施方案（2018—2020年）》，2019年国务院办公厅颁布了《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》，2019年国务院印发了《国家职业教育改革实施方案的通知》，2020年教育部等九部门出台了《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，2020年和2021年人社部分别出台了《关于进一步加强高技能人才与专业技术人才职业发展贯通的实施意见》和《技能人才薪酬分配指引》等一系列文件，2022年国家颁布了事涉培养高素质技术技能人才的《职业教育法》。一方面，文件的效力无法与法律相比；另一方面，《职业教育法》虽然也包括了高素质技术技能人才培养，但毕竟不像日本的《劳工标准法》《产业教育振兴法》《职业训练法》等法律那样更具针对性。

三是我国的高素质技术技能人才的社会地位与日本不同。尽管2020年《人力资源社会保障部关于进一步加强高技能人才与专业技术人才职业发展贯通的实施意见》强调，要“淡化学历要求”“强化技能贡献”[15]；2021年人社部《技能人才薪酬分配指引》要求“大力提高技能人才职业荣誉感和经济待遇”[16]，但落到实处仍任重道远。

三、日本高素质技术技能人才培养对我国的启示

（一）增强政府的主导性

一是创新人才评判理念。确立普通教育文凭和技术教育文凭对应等值的人才评判理念。只有改变道重于术，改变重知识、轻行动，改变根据知识层次、职业特点、职务高低、职场地位及薪酬厚薄等来划分人的职业身份的现状，并改变歧视技术技能人才的观念，真正践行习近平总书记关于“各级党委和政府要加大制度创新、政策供给、投入力度，弘扬工匠精神，提高技术技能人才社会地位”的重要指示[12]，才能在全社会形成高素质技术技能人才是中华民族伟大复兴不可或缺的强大力量的共识，创造出不同类型及不同岗位者人人皆可成才、人人尽展其才、人人都能出彩、岗岗都可成功的良好社会环境，从而培养出更多高素质技术技能人才。同时，要确立终身教育及培养的理念。随着科学技术的不断发展，高素质技术技能人才要想与时俱进地确保自己具有适应力，应加快自己的知识及技能更新速度。这就要求我们要将终身教育及培养的理念贯彻到不同年龄、不同性别、不同工种和不同职务的员工身上，使他们都能接受相应层次的教育及培训，从而将员工的教育及培训覆盖员工的整个职业生涯。

二是健全相关法律法规。我国涉及高素质技术技能人才培养的法律除了新修订的《中华人民共和国职业教育法》，《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》等法律均未涉及高素质技术技能人才培养。因此，我国要尽快完善相关法律法规，不仅要厘清政府、企业、职业院校、社会对高素质技术技能人才培养的责任和行为边界，而且政府要制定对高素质技术技能人才培养的奖励制度，引导和激励各相关主体更加积极地参与到高素质技术技能人才的培养之中。

三是成立统筹管理机构。建立统筹协调的职业教育管理机构，以提高高素质技术技能人才培养的质量和效率，是非常必要的。我国高素质技术技能人才培养存在着“条块分割、多头管理”的问题，即职前培养由教育部门和人社部门分别负责职业教育及技工教育，并由人社部门负责职业资格证书标准的制定与考核，职后培训则归工信部门负责。这必然导致各部门在高素质技术技能人才培养中无法充分共享信息和互补资源，进而降低高素质技术技能人才培养效率。这不仅要求成立高素质技术技能人才培养统筹管理机构，而且在职业资格鉴定上，要大力推进职业技能鉴定中心的职能建设，并以规划者及监督者的身份参与高素质技术技能人才培养管理，确保通过职业资格证书来建立就业准入机制[17]。

四是加大财政激励力度。我国相关主体参与高素质技术技能人才培养积极性不高的一个重要原因是财政激励力度不足。如，高达80%的企业认为，不仅政府承诺的给予企业参与高素质技术技能人才培养的税费、信贷优惠政策没有落实到位，而且“生均企业实习财政经费补贴”“企业兼职教师人均财政补贴”也没有落实到位[18]。充足的经费投入，尤其是财政拨款，无疑对高素质技术技能人才的培养至关重要，如美国财政拨款就占到了职业教育办学经费总额的75%以上，德国企业和各级政府则全面承担了职业教育经费[4]，我国投入职业教育经费的比重过低，学生学费过高、企业的投入微乎其微。因此，政府不仅要加大对职业教育的财政投入力度及所占比重，而且要在政府财政预算中列入高素质技术技能人才专项资金。将这笔专项资金用于高素质技术技能人才的培养、表彰、津贴及实训基地建设，并按照每年不低于15%的比例增长。同时也要加大对企业培养高素质技术技能人才的激励力度，如将高素质技术技能人才占企业职工的比例、高素质技术技能人才占技能人才的比例、年度高素质技术技能人才培养及职工教育培训经费使用情况等指标作为企业评优评奖的必要条件。在就业资金支出结构中，企业要不断加大用于高素质技术技能人才培养的支出额度。企业可以按职工工资总额2%的比例足额提取职工教育经费，将70%以上的费用用于一线职工培训，将该项支出总额的1/3用于高素质技术技能人才培养，同时，将此作为技术技能人才资金投入及使用效用的重要评价指标[19]。

五是确立企业主体地位。首先，要建立大企业以自主培训为主、中小企业依托专业培训机构开展培训的分类分层职工技能培训体系。其次，要建立分层次的企业技能人才评价体系，即由行业协会负责国家职业资格二级（技师）、国家职业资格一级（高级技师）的资格鉴定工作，国家职业资格三级、国家职业资格四级、国家职业资格五级的资格鉴定工作则交由企业自主认定。再次，要发挥特殊技能人才的示范效应。如设立技能大奖、首席技师、技术能手等称号，并组织评审及给予物质奖励，以发挥特殊技能人才的示范引领作用。

（二）健全企业培养机制

中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步加强高技能人才工作的意见》中提出，企业要成为高素质技术技能人才培养的主体[20]。《职业教育法》则从法律上确立了企业职业教育的办学主体地位。因此，必须强化企业培养高素质技术技能人才的主体地位，健全高素质技术技能人才内部培养机制。一是通过建立健全具有吸引力的激励标准，使企业高素质技术技能人才的成长路径更加通畅。企业要想使员工成为高素质技术技能人才，就必须在收入分配制度中，提高技术技能这一重要生产要素占工资收入的权重，并相应提高高素质技术技能人才在劳动报酬、福利待遇、职务晋升、职称评定、奖金分配、地位影响等方面的待遇。二是通过健全职工培训制度体系，使企业高素质技术技能人才的造血能力得到强化。企业要确保职工教育经费投入占到职工工资总额的1.5%～2.5%，围绕新知识、新技术和新工艺强化对员工技术技能的培养，以不断提高企业职工的技术技能。三是通过深度参与校企合作，使高素质技术技能人才培养更加适合企业的需要。企业可以与职业院校共定培养方案、共建实训基地、共选师资队伍、共同研发课程、共管教学活动、共评培养质量，以提高职业教育办学质量和人才培养水平，也可以在产品研发、工艺改造、营销策划、员工培训等方面与职业院校进行全面且有效的深度合作，这有助于企业的技术革新和员工素质的提高。

（三）发挥职业院校的基础作用

一是供给必须契合需求。市场需求是检验职业院校高素质技术技能人才培养质量的重要标准。我国职业院校一方面存在着因专业结构与产业结构不匹配而导致的高素质技术技能人才供需结构性矛盾；另一方面，校企联系不够紧密导致职业院校人才培养与企业人才需求之间大多数处于平行关系，而非交叉关系或重叠关系，这使得校企之间的人才供需难以匹配与对接。这就要求职业院校在办学中应加强产教融合和校企合作，并始终以市场需求为导向来开设专业及改进教学，从而确保职业院校人才培养与企业人才需求之间的高契合性。

二是打造优秀“双师”队伍。改革人才培养模式，提升人才培养质量，已成为建设高水平高职院校的关键环节[21]。高素质技术技能人才培养的质量在很大程度上取决于职业院校教师队伍所具备的理论水平和实践能力及其两种能力相融合后的素质高低。这就要求职业院校教师必须将理论教学能力和实践教学能力集于一身。一方面，可以模仿德国直接由企业雇员扮演理论教师和实践教师、日本选用企业大师自主培训、法国直接聘用企业雇员担任培训教师的做法。另一方面，为提高高职院校专业教师企业实践能力，国家从1992年开始着手制定高职院校专业教师企业实践政策[22]。因此，可以选派教师到指定企业进行挂职锻炼，或鼓励教师自找经过院系批准后的岗位进行实践，从而了解企业对高素质技术技能人才的要求和标准，并由此对自己的教学思路及教学内容进行调整，以形成契合企业人才需要的教学新模式。

三是基于能力开设课程。职业岗位所需的职业能力一直是部分发达国家培养高素质技术技能人才课程设计的前提。如日本直接将高素质技术技能人才的培养权交给企业并由其根据需要设置课程，还有一些发达国家为使培训内容与实际要求相适应，便由职业咨询委员会（主要由行业专家构成）与教育部门共同确定开设何种课程及选用何种教材等，从而使课程设置达到“所需即所学、所学即所用”的效果。我国职业院校应该发挥企业管理者、技术骨干、专家学者在课程建设中的主导作用，通过对职业院校“课程结构、教学标准、教材开发、教学设计及其他教学资源”的科学开发[23]，从而确保职业院校教学内容的先进性、全面性。

四是优化培养效果考核。要建立科学有效的学生考核评价体系，对此，要转变考核方式，不仅要将单一的理论考核转变到理论和实践并重的考核方式上，而且要将理论教学和实践教学有效融合进行考核。同时，要改革学生理论考试模式。可以由企业兼职教师同实践课程组成员共同创建知识题库，交由学生在平时及考前进行练习，考试时由实践课程组组长随机抽取试题进行考试。还要改革实践操作考试模式。由于实践能力重在教学过程及课后练习，所以，实践教学考核必须分为实训过程中某一单元或某一项目结束后的阶段性考核。严格按照企业职业标准，由企业兼职教师同实践课程组成员共同对学生进行期末实践考核，由此使职业院校优化考核标准、考试大纲、考核方法、考核内容、考核主体等，这能够使企业通过校企联合考核学生，为自己储备及优选到更多高素质技术技能人才，也能够使教师“既要有扎实的专业技术理论知识和熟练的实际操作技能，也要熟悉企业的职业标准”[24]，将其运用于对学生的实践操作考核中，还能够使学生按照企业职业标准进行规范操作，并与企业的人才需要实现高质量对接。