中国式现代化国土空间体系的内涵把握与实践方略

张晋晋 韩克勇 黄征学

内容提要 中国式现代化对国土空间体系提出了新要求，国土空间体系为实现中国式现代化提供了国土空间保障。与中国式现代化五个鲜明特征密切相关，面向中国式现代化的国土空间体系表现为全面形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局。这种格局不仅是地理空间的划分，还反映一个更广泛的经济、社会、环境目标的综合性协调发展。面向中国式现代化的国土空间体系的形成需要增强经济发展优势区的综合承载能力、提升特殊功能区的综合保障能力，同时，强化国土空间规划体系和国土空间治理体系为其提供基础保障。由此形成“一个格局、两种能力、两个体系”的面向中国式现代化的国土空间体系，这是统筹空间发展和空间安全的重要前提。此外，要通过加强体制机制保障和政策支持，进一步确保国土空间有序布局、合理利用，增强高质量发展的国土空间保障能力。

关键词 中国式现代化 国土空间体系 优势互补 高质量发展

张晋晋，山西省社會科学院博士后工作站研究员、山西财经大学财政与公共经济学院讲师

韩克勇，山西省社会科学院研究员

黄征学，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所研究员

党的十八大以来，党中央遵循客观经济规律不断调整和完善区域政策，为发挥各地区比较优势，提出了一系列关于区域经济发展和国土空间治理的新理念和新思想，推动一系列重大区域战略的实施，为构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系打下了坚实的基础[1]。与此同时，中国经济的空间结构发生了巨大变化，区域经济发展差距在扩大，一些地区的发展面临着巨大的困难[2]。面对前所未有的巨大变革，新发展阶段对国土空间体系提出了新的要求。中共十九届五中全会提出，到2035年中国基本实现社会主义现代化。党的二十大对中国式现代化的特征做出了科学概括，并明确了新发展阶段中国完善国土空间体系的方向[1]。如何面向时代需求，构建服务于中国式现代化的国土空间体系，是有关部门和学术界普遍关注的重大问题，为此，本文重点探讨面向中国式现代化的国土空间体系的理论逻辑、科学内涵以及支撑保障。

一、面向中国式现代化的国土空间体系理论逻辑

现代化是各国在不同历史时期追求的共同目标，而中国式现代化作为一个特殊的概念，更是凸显了中国在现代化道路上所走的独特之路。我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来就是一个重大问题。因此，国土空间体系的构建必须以中国式现代化为引领，将区域发展置于全面建设社会主义现代化国家的大局中，构建符合中国国情的国土空间体系，为推进中国式现代化建设提供国土空间保障。

1.中国式现代化对国土空间体系构建提出了新要求

中国式现代化以中国特色为基础，具有人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路五个鲜明特征。这五个特征与国土空间体系密切联系，国土空间体系构建须体现中国式现代化基本特征，要基于人口规模巨大的基本国情，人口合理配置、经济增长与社会公平兼顾、文化与经济协调、人与自然和谐共生、安全与合作平衡。“人口规模巨大的现代化”要求兼顾生产、生活、生态，优化国土资源配置，提高土地使用效率，鼓励人口向都市圈、城市群和区域性中心城市等经济发展优势区集中，实现人口、环境资源的合理配置，促进区域协调发展；“共同富裕的现代化”要求兼顾经济增长与社会公平，促进社会财富的均衡分配，确保区域经济布局与民生改善相结合，注重解决区域间发展不平衡和贫富差距问题；“物质文明和精神文明相协调的现代化”要求协调文化与经济、社会的关系，保护和发展各类空间文化，包括城市空间历史文化、农业空间农耕文化、生态空间生态文化；“人与自然和谐共生的现代化”要求树立底线思维，注重生态环境保护，促进经济社会发展全面绿色转型，构建绿色低碳高质量发展空间格局，强化国土空间的生态服务功能；“走和平发展道路的现代化”要求构建新发展格局，在维护安全的前提下深化开放合作。

2.国土空间体系为推进中国式现代化提供了国土空间保障

国土空间主要是指国家主权管辖下的地域空间，包括陆地、河流、湖泊、内海、领海以及它们的底床、底土和上空，承载着自然、经济、社会等各类要素，是一个综合体[2]。国土空间是国家发展的重要载体，国土空间利用应与中国式现代化的战略目标相一致，服务于国家现代化建设的需求。根据开发内容的不同，国土空间划分为经济发展优势区和特殊功能区。由于经济发展优势区和特殊功能区在自然条件和发展基础上存在较大差异，不可能无差别地承担经济社会发展的功能。因此，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对高质量发展的国土空间保障能力[3]，构建面向中国式现代化的国土空间体系。一是提升经济发展优势区的综合承载能力和特殊功能区的综合保障能力。经济发展优势区具备较好的经济基础和发展潜力，这些区域应立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平[4]，通过高效的产业布局和发展模式，为国家经济的快速发展提供有力支撑。特殊功能区在自然条件和资源环境上具有独特优势，要严格落实国土空间管控边界，确保其承担特殊的安全保障功能。二是完善国土空间规划体系和国土空间治理体系。完善的国土空间规划体系可以有效调控土地利用，提高资源开发利用水平，实现资源合理配置和环境保护。国土空间治理体系则能够监管国土空间利用状况，保障国土资源的可持续利用和生态环境的持续改善。通过不断完善这两大体系，增强土地要素对经济发展优势区和特殊功能区高质量发展的保障能力，推动区域经济的合理布局和国土空间的有效利用，促进区域间的协调发展。

二、面向中国式现代化的国土空间体系科学内涵

中国国土空间开发保护工作近年来取得了令世人瞩目的成就，但与中国式现代化的要求相比，资源的限制依然在加大，生态安全基础尚未稳固，国土空间体系仍需要进一步完善[1]。国土空间体系应服务于中国式现代化的需要，适应经济、社会、文化、生态等多方面发展需求，保障国家可持续发展和人民生活质量的提升。由此，面向中国式现代化的国土空间体系科学内涵可以归纳为“一个格局、两种能力、两个体系”，其中，一个格局是目标，两种能力构成有力支撑，两个体系作为基础保障，彼此之间相辅相成、互为补充（图1）。

1.主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局

中国式现代化追求高质量发展，在国土空间开发利用中切实保障和改善民生，确保人民群众享有更多的福祉，以满足人民对美好生活的需求，同时保护脆弱的生态环境，确保现代化的可持续性，这就要求统筹发展、保护与安全，全面形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局[2]。这种格局不仅是地理空间的划分，还反映了一个更广泛的经济、社会、环境目标的综合性协调发展，其可以有效引导资源合理配置，促进经济社会协调发展，提升生态环境质量，为人民提供更加宜居宜业的空间环境。主体功能约束有效是基于国家和地方发展需要，根据不同地区资源禀赋和环境条件，明确不同功能区的主要功能定位和发展任务，通过对不同功能区进行约束和管理，实现资源最优配置和合理利用。国土开发协调有序强调在国土空间规划指导下，對国土开发和利用进行科学规划和管理，提高国土空间韧性[1]，促进经济、社会和环境协调有序发展，避免资源过度集中或不平衡发展，推动区域间协调发展。由此，主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局旨在通过区域经济的合理布局和国土空间的有效利用，形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、美丽的生态空间，使得整个国土空间更好地适应经济社会发展的需要，向着更加协调、可持续的方向迈进。

2.经济发展优势区的综合承载能力和特殊功能区的综合保障能力

构建面向中国式现代化的国土空间体系，既要使经济发展优势区实现人口布局和经济布局的基本匹配，也要提升特殊功能区的综合保障能力。经济发展优势区主要是指城市化地区，包括城市群、都市圈及区域性中心城市，这些地区具有较强的经济发展潜力和优势资源，通常是国家经济的重要引擎和增长点，主要承担经济社会发展的职能。特殊功能区主要包括农产品主产区、重点生态功能区、资源富集地区、边疆地区和海洋经济区等，这些地区在特定领域发展的同时，也要满足保护环境、维护生态平衡等特殊的综合保障需求。经济发展优势区和特殊功能区在中国经济社会发展中具有同等重要的地位，但由于主体功能不同，其开发方式、保护内容和经济布局也不相同。因此，各地区要以资源环境承载能力为基础，按照主体功能定位实施差异化发展战略，明确国土开发的规模、布局和时序，约束不合理的空间开发行为，推动经济发展优势区和特殊功能区协同发展，以增强面向中国式现代化国土空间体系的支撑力。在经济发展优势区，着力提高土地要素配置精准性和利用效率[2]，通过优化城市布局、提高基础设施建设水平、吸引外资和人才等方式来促进经济发展。同时，也要注重保护环境、提高资源利用效率，以确保经济发展与环境保护相协调。在特殊功能区，着力通过制定相关政策和管理措施，促进农产品生产，加强生态治理，加大资源开发力度，从而实现特殊功能区的综合保障能力。政府要制定相应的政策和措施来保护和优化特殊功能区的资源和生态环境。经济发展优势区和特殊功能区相互联系且相互依赖，要统筹好区域经济布局和国土空间利用，实现协同发展。

3.国土空间规划体系和国土空间治理体系

国土空间规划体系是国土空间治理体系和治理能力现代化的重要基础，但国土空间规划体系并不等同于国土空间体系，国土空间体系的内涵更为丰富[3]。完善的国土空间体系有利于提升国土资源配置精准性和利用效率，为支撑更高质量、更加公平、更可持续、更为安全的发展，以及构建新发展格局提供多层次、全方位的国土空间基础，为实现中国式现代化提供更加高效与有力的国土空间支撑。国土空间规划体系与国土空间治理体系为形成面向中国式现代化的国土空间体系提供了基础保障。国土空间规划体系提供了一个宏观框架，国土空间治理体系则确立了实施规划的具体措施。通过合理规划和有效治理国土空间，对国土空间实施差异化开发和保护，进而实现国土资源的合理配置、区域的协调发展和环境的可持续发展。国土空间规划体系和国土空间治理体系相互关联、相互依存。国土空间规划体系是国土空间治理的指导性和约束性文件，通过对国土资源、环境条件、经济发展等方面进行科学评估和规划设计，为国土空间的合理开发和保护提供科学依据和指导方向。国土空间治理体系是实施国土空间规划的具体行动和管理方式，包括国土空间用途管制、土地利用管理、土地整治等方面的内容，其主要确保国土空间规划落地实施，提高国土空间管理的科学性和有效性。

三、形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局

人口规模巨大的基本国情要求形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局。主体功能约束有效为国土开发协调有序提供了基础和保障，明确了不同地区的功能定位，有利于推动国土开发从无序向有序转变。国土开发协调有序是主体功能约束有效的目标和价值体现，遵循国土开发协调有序，才能确保主体功能约束有效实施。通过有效约束和有序开发，实现经济发展优势区与特殊功能区的优势互补，进而为中国式现代化提供统筹发展、安全与保护的国土空间发展格局。

1.主体功能约束有效是国土开发协调有序的基础和保障

主体功能约束有效是指在国土开发过程中，基于资源环境承载能力、生态系统服务功能、人口分布等因素，明确各地区的主体功能定位，有针对性地制定政策措施，对国土空间实施差异化开发和保护，确保各类资源得到高效、合理利用，进而实现国土开发协调有序。主体功能约束主要是为了确保国家在城镇规划、农业、生态保护、能源供应、边疆安全及海洋资源利用等关键领域实现有序发展。一是严守城镇开发边界控制线，有效引导城市有序扩张；二是严守耕地和永久基本农田控制线，通过限制非农业用途土地的开发，保护农业生产基础，确保国家粮食安全；三是严守生态保护红线，维护生物多样性，确保自然生态系统的健康和稳定；四是对能源富集区实行特别管理，保障能源供应的稳定性和持续性；五是保障边疆地区安全稳定；六是对各类海洋经济区加强管理，旨在保障海洋资源的合理开发与利用，保护海洋环境，同时也确保国家海洋权益不受侵害。主体功能约束注重长远发展，强调国土空间的可持续利用，同时也要根据国家发展战略和现实需求，适时调整主体功能约束指标，保障国土资源的有序利用、环境的可持续发展和国家的长期安全。在国土开发过程中，须根据各地的实际情况及主体功能，进行有效的约束和管理。经济发展优势区如区域性中心城市、都市圈、城市群、发展轴或经济区，要坚持高效开发，重点发挥价值创造功能，这些区域具有较高的人口密度、资源丰富度和产业聚集能力，为经济增长提供了基础条件。特殊功能区如农产品主产区、重点生态功能区、能源富集区、边疆地区和海洋经济区，在主体功能约束的原则下得到有效约束，这些区域拥有特殊的资源和环境条件，对其要注重保护和合理利用，确保资源的可持续利用和生态环境的健康发展。

2.国土开发协调有序是主体功能约束有效的目标和价值体现

国土开发协调有序是指在遵循主体功能约束的前提下，有效落实国土空间规划，合理安排各类开发活动；通过实施协调有序的国土开发，实现资源的高效利用和空间的合理利用，推动地区的协调发展，保护自然生态系统的完整性和稳定性，实现人与自然和谐共生。国土开发协调有序不仅是主体功能约束的目标也是其价值的体现。在国土开发过程中，须遵循自然规律、经济规律和社会规律，基于综合统筹、分区分类、分类指导的原则，实施差别化、精细化、动态化的国土开发战略，确保资源的可持续利用和生态环境的健康发展。这不仅需要政府的引导和决策，也需要社会各方面的参与和协作。国土开发协调有序主要包括三个方面：一是空间布局的有序，确保基础设施、产业发展、人口分布等相互协调；二是资源利用的有序，提高资源利用效率，降低资源浪费；三是生态环境保护的有序，促进绿色发展，保障国家和地区生态安全。中国是一个人口众多的大国，国土资源的可持续发展显得尤为重要。国土开发协调有序是应对城市化进程和资源压力的必然要求，是建设现代化、绿色可持续发展的社会主义现代化强国的重要保障。因此，在国土开发过程中，须根据各地的实际情况，加强国土开发协调的有序性，进一步落实主体功能约束，实现国土资源的合理配置和社会经济的有机协调。

3.主体功能约束有效与国土开发协调有序相互促进

主体功能约束有效与国土开发协调有序相互依存、相互促进，二者共同推动形成绿色低碳高质量发展的国土空间格局。一方面，主体功能约束有效要求国土开发必须遵循协调有序性，确保各类开发活动符合自然规律和生态要求。这意味着在国土开发过程中，需要对不同功能区进行明确划分和限制，以保护生态环境、维护资源的可持续利用。另一方面，国土开发协调有序性的实现，有助于更好地落实主体功能约束，形成人与自然和谐共生的发展格局。国土开发按照合理的国土空间规划有序进行，可以更好地保护生态环境，合理利用土地资源，实现经济可持续发展。主体功能约束有效为国土开发提供规划和管理的基础，通过实施合理的约束和管理措施，确保国土开发符合国家的发展战略和政策导向，从而达到经济、社会和环境的协调发展。而国土开发协调有序的实现，又是主体功能约束得以有效实施的重要保障。通过科学规划和综合施策，国土开发在保护生态环境的基础上进行，实现资源的有序开发和高效利用，提高资源的利用效率和经济的可持续增长，进而促进区域协调发展。在国土空间规划和国土空间治理中，要充分考虑主体功能约束有效和国土开发协调有序的相互关系，通过约束有效和协调有序的开发，实现资源的优化配置、生态环境的保护和社会经济的协调发展，促进国土空间均衡发展，为推进中国式现代化建设提供更加高效与有力的国土空间支撑。

四、面向中国式现代化的国土空间体系支撑与保障

构建面向中国式现代化的国土空间体系既需要强有力的支撑，又需要有效的保障体系。此外，要通过加强体制机制保障和政策支持，进一步确保国土空间有序布局、合理利用，增强高质量发展的国土空间保障能力。

1.增强经济发展优势区的综合承载能力

现阶段，中国经济发展优势区的主体包括都市圈、城市群和区域性中心城市，这些区域要素过度集聚和部分地區承载能力不足并存，导致城镇空间经济集聚和人口集聚不匹配[1]。适应中国式现代化要求，遵循经济发展规律，经济发展优势区以“两横三纵”为基础，按照宜（城市）群则（城市）群、宜（都市）圈则（都市）圈原则，形成以城市群和都市圈为主体、区域性中心城市为补充的多核心、多层次、网络化、差异化、集约型的城镇化空间格局。加快都市圈同城化发展和城市群一体化发展，提升区域性中心城市功能品质，增强经济发展优势区的资源环境、人口、经济和基础设施等综合承载能力，高效聚集产业和人口，打造能带动全国高质量发展的新动力源[2]，实现高效开发和人口、经济分布的基本匹配，以更好地发挥价值创造作用。

一是加快都市圈同城化发展与城市群一体化发展。以都市圈和城市群为重点，增强人口和产业承载能力，提升创新策源能力和全球资源配置能力，进而带动经济效率整体提升。推动都市圈和城市群内基础设施互联互通、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展及区域协同治理，形成便捷高效的通勤圈和生活圈，从而促进深度协同。提升都市圈和城市群核心城市的辐射带动能力，提高外围地区的承接能力，畅通核心城市与外围地区间的要素流通渠道，实现都市圈和城市群内部资源优势互补、产业分工协作、人员流动便捷和公共服务共享，促进城市间协同发展，提高都市圈、城市群的综合竞争力和人民生活品质。

二是提升区域性中心城市功能品质。积极支持区域性中心城市做大做强，形成聚集经济优势，发挥吸引国内外优势资源、带动区域发展的重要节点城市作用。加强基础设施建设，提高交通、能源等服务水平；发展高端服务业，增加知识密集型产业比重；保护环境，改善空气、水质量；培育文化创意产业，提升城市文化软实力；加强城市治理，提供优质公共服务。提高城市的经济竞争力、居民生活品质和可持续发展能力。

三是重视县城（县级市）建设，逐步拓展经济发展优势区的范围。中国1800多个县（县级市），约有1/2位于经济发展优势区域[1]。随着经济总量的不断扩大，经济发展优势区可以拓展到部分发展条件较好的县城（县级市）。依托区域性中心城市、都市圈、城市群串联形成的发展轴，以及城市群（都市圈）辐射形成的部分经济区，通过发挥发展轴和经济区的纽带作用，加强地区间的经济联系，有效整合各区域的资源和产业，促进资源共享和互利合作，实现区域间产业协同发展。

2.提升特殊功能区的综合保障能力

安全是发展的前提，发展是安全的保障。从统筹发展与安全的角度出发，现阶段特殊功能区主要包括农产品主产区、重点生态功能区、能源富集区、边疆地区和海洋经济区五种类型，这些地区要坚持有效约束，充分发展安全保障功能。国家安全是民族复兴的根基，面对百年未有之大变局，党的二十大报告明确指出，统筹发展与安全，在关系安全发展的领域加快补齐短板。面向现代化的国土空间体系，要对粮食、生态、能源、边疆、海洋安全等赋予更大权重，而特殊功能区则是国家安全发展的重要载体，需要保证一定的人口和经济规模，以支撑各地区更加安全、均衡地发展。这就需要妥善处理好发展、保护和安全的关系，协调好发展均衡与福利均衡的关系。

一是农产品主产区保障粮食安全。农产品主产区是保障国家粮食安全的主要载体，应以保护为主、开发为辅。保护耕地，禁止开发基本农田，增强农业质量和竞争力。加强农业科技创新，优先在农产品主产品区试点高标准农田绿色示范行动、重要农产品绿标行动，提高农产品产量和质量，着力提升农产品主产区综合保障能力。加强农产品储备和物流配送网络建设，确保粮食能够安全及时送达市场。此外，加强对农产品主产区的政策支持和财政投入，推动农业发展，提升粮食生产的竞争力。

二是重点生态功能区保障生态安全。国家重点生态功能区旨在保护和维护生态环境安全，确保生态系统健康和稳定运行，满足人类社会的需求。国家重点生态功能区作为主体功能区的重要组成部分，承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能[2]。同时，生态功能区要通过发展生态经济、增强生态产品生产能力，提升吸纳就业功能，进而增加居民收入[3]。为了提升重点生态功能区的生态安全保障能力，应坚持生态优先、绿色发展理念，加强生态环境监测和评估，确保生态环境安全，推动生态经济发展，促进生态环境和经济良性循环。此外，加强对重点生态功能区的立法保护和经济引导，鼓励各方面力量参与生态保护和修复，助力人与自然和谐共生。

三是能源富集区保障能源安全。能源富集区蕴藏丰富的煤炭等化石能源，承担着保障国家能源安全的重大使命，也是推进传统能源产业绿色低碳转型、保障“双碳”目标顺利实现的责任主体[4]。能源富集区通过多元化能源供应、提高能源利用效率、发展可再生能源等为国家或地区提供稳定、可靠的能源，以满足经济发展和人民生活所需。为了提升能源富集区的能源安全综合保障能力，应推动能源科技创新、加强能源研发和应用，以提高能源资源利用效益，降低能源消耗。同时，建设智慧能源系统，通过数据分析和智能化管理实现能源供需平衡和优化调配，为国家经济可持续发展提供强有力的支撑。加强对能源富集区的环境保护和资源管理，为国家能源安全长期稳定供应提供可靠保障。

四是边疆地区保障边疆安全。边疆地区是中华民族共同体赖以生存和发展的重要共生环境[1]。稳边固边和兴边富边相互促进，共同构成边疆安全的重要内容。中国陆地边疆地域广袤，面积577万平方公里，国界线长2.2万公里，毗邻14個国家，35个跨界民族跨境而居，面临着内生型和输入型安全风险叠加的重大安全挑战[2]。在中国式现代化背景下，要加强边疆地区经济发展和民生保障，提高边疆居民生活质量，增强边疆居民安全感和幸福感[3]。同时，加强与周边国家的合作和互信，营造安全稳定、开放包容的发展环境，实现边疆地区和整个国家的长期稳定和繁荣，确保国家的领土完整和社会稳定。这将为中华民族共同体的生存和发展提供坚实保障，也是中国走和平发展道路的必然选择。

五是海洋经济区保障海洋安全。海洋中蕴藏着丰富的海洋资源，进入21世纪后，各国政府开始重视海洋事务，将发展海洋经济、保护海洋环境以及维护海洋权益作为重要发展战略[4]。我国高度重视海洋经济的发展，党的十八大报告提出“海洋强国”战略，党的十九大报告要求“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，党的二十大报告指出要“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”。随着对海洋经济的重视，我国政府更加注重合理开发利用海洋资源与保护海洋环境之间的协调：加强海洋资源的管理和保护，科学合理开发利用海洋资源，提高海洋资源的开发利用水平，维护海洋资源生态系统，实现海洋资源与经济、环境的协调发展。此外，加强对海洋经济区的科研和技术创新，提升海洋产业的竞争力和核心技术能力，推动海洋经济的可持续发展，助力中国式现代化建设。

3.完善国土空间规划体系

在国土空间开发和保护中，国土空间规划体系起着战略引领和刚性管控的重要作用[5]。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出建立“五级三类”国土空间规划体系，即国家、省、市、县、乡镇“五级”和总体规划、专项规划、详细规划“三类”[6]。我国国土空间规划体系是融合三类空间规划的综合规划体系，旨在将国土空间规划从宏观战略层面引至微观用途管控层面，进而实现对国土空间的科学管理[7]。国土空间规划体系为各种开发、保护和建设活动提供了基本依据，为到2035年基本实现社会主义现代化的战略目标提供了可持续的国土空间发展指导[8]。科学合理的国土空间规划体系是确保国土资源合理利用、保护环境、促进可持续发展和优化未来空间布局的关键。重视国土空间规划的可实施性和可持续性，注重国土空间规划与宏观政策、区域发展需求的高效衔接，确保国土空间规划能够有效指导和推动国土空间协调有序发展。充分发挥国土空间规划的引领作用，实现国土空间资源合理配置和优化利用。赋予规划组织机构实施规划的权力，细化规划执行方案，加强部门间的协调，保障国土空间规划的有效实施。采用航测、卫星遥感、数字影像等先进技术手段，加强对国土空间用途的控制。创新规划实施制度和机制，引导非政府组织、公民积极参与规划的制定和实施，巩固规划实施的社会基础[1]。通过制定相关法律，推动规划决策、执行和反馈合法化，并制定针对主体功能区、区域规划和国土规划等方面的法律法规，为国土空间开发保护提供法制保障。

4.完善国土空间治理体系

国土空间治理体系是为了确保国土空间安全、可持续利用自然资源及促进中华民族永续发展等目标建立的全链条治理体系[2]。随着城市化进程的加快，人类对自然开发利用强度持续增加，自然地理环境和人类社会活动相互作用日益密切[3]，国土空间治理面临前所未有的挑战。为了有效应对这些挑战，亟须完善国土空间治理体系。基于国土空间治理主体、治理对象、治理过程、治理目标，构建相互促进、相互补充、相互嵌套的“自然—政府—市场—社会”四部门国土空间治理体系[4]。实现四部门协同，是保证国土空间规划体系顺利实施的必要前提。在国土空间治理中，自然因素是基础，政府应加强对自然资源的保护与管理，市场机制的有效引导和调控能够促进资源的合理配置，社会参与则是国土空间治理过程中的重要补充与监督力量。这种多部门协同的国土空间治理体系，将为国土空间规划的实施提供有力支持，确保国土空间开发的协调有序。此外，利用信息技术全方位、系统性重塑国土空间治理过程，实现国土空间治理智能化决策和精准化监管[5]。通过数字化手段，实时跟踪国土空间利用情况、生态环境状况和资源利用效率，及时发现问题并提出解决方案。同时，信息技术的应用也能够加强各级政府之间的协同合作，实现国土空间治理的整体性和协同性，为国土空间资源的高效利用和生态环境的可持续发展提供有力支撑。

5.加强体制机制保障与政策支持

构建面向中国式现代化的国土空间体系，要加强体制机制保障，按照有效市场和有为政府相结合的原则，形成全国统一大市场，遵循客观经济规律来调整和完善重大政策支持体系。具体而言：一是基于区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略以及经济发展优势区、特殊功能区，考虑“战略区+功能区”，聚焦主体功能、要素配置、开放安全等方面的突出问题，从财政、税收、金融、绩效考核、生态补偿等方面创新体制机制，以提高国土空间规划和国土空间治理的有效性和精准性，确保国土空间规划与国家战略相一致，与生态文明建设相协调；二是结合中国式现代化的五个特征，根据经济发展优势区与特殊功能区的特点和需求，在国土空间利用、区域经济布局、要素配置、安全保障、防灾减灾等方面，制定具有前瞻性和可操作性的重大政策措施，为国土空间体系的科学构建和有效管理提供有力的政策支持，推动国土空间开发和管理的现代化进程。此外，加强政策评估和监测，及时调整和优化政策措施，同时也要综合运用行政、技术、经济和法律等手段，增强政策稳定性，确保政策的科学性、规范性、参与性和有效性，确保国土空间利用的合理性和效率性。

〔责任编辑：玉水〕

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[4]曹乃刚、赵林、贾建琦：《基于RESSIC框架的中国海洋经济发展质量测度与影响因素分析》，《地理与地理信息科学》2021年第4期。

[5]黄征学、宋建军、滕飞：《关于加快构建空间规划体系的建议》，《宏观经济管理》2017年第9期。

[6]《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，2024年1月23日，https：//www.gov.cn/ zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm。

[7]郝庆：《对机构改革背景下空间规划体系构建的思考》，《地理研究》2018年第10期。

[8]Y. Wu， J. Ao， Y. Ren， "Allocation of Land Factors in China Looking Forward to 2035： Planning and Market"， Environmental Research and Public Health， 2023， 20（4）， pp.3424-3431.

[1]黄征学：《构建空间规划体系需要处理好四个关系》，《中国发展观察》2017年第18期。

[2]张衍毓、张晓玲、邓红蒂：《新时代国土空间治理科技创新体系研究》，《中国土地科学》2021年第4期。

[3]郝庆、彭建、魏冶等：《“国土空间”内涵辨析与国土空间规划编制建议》，《自然资源学报》2021年第9期。

[4]李强、尚宇辰、杨开忠：《生态文明时代“自然—政府—市场—社会”四部门国土空间治理体系构建研究》，《经济纵横》2022年第6期。

[5]罗亚、宋亚男、余铁桥：《数字化转型下的国土空间数字化治理逻辑研究》，《规划师》2022年第8期。