低治理权：网格化管理实践限度再审视——基于Q市H区的调查与反思

2024-05-27高士健

中共宁波市委党校学报 2024年2期

高士健

高士健

（山东科技大学马克思主义学院，山东青岛 266500）

近年来，网格化管理虽然已经成为各地广泛采用的地方治理创新模式，但在实践中仍存在诸多限度。既有研究从政社关系、组织架构和技术治理等视角对网格化管理实践限度进行了讨论，忽略了社区网格权责特征对治理绩效的影响。基于对Q市H区的案例分析，从治理权视角对网格化管理实践限度进行再审视。研究发现社区网格在基层治理体系的低治理权位置，使其呈现权责失衡的特点。低治理权与属地责任扩张、刚性技术规则的压力型环境间存在结构性张力，迫使基层执行者通过一系列变通策略来应对，最终导致了网格化管理内卷化和悬浮化。从治理权视角审视网格化管理绩效的提升路径，应明确网格的权责定位，审视网格化管理的技术治理特性，推动网格化管理从综合平台向专治平台的功能转变。

低治理权；网格化管理；实践限度

一、问题的提出

随着我国基层社会日益流动化和复杂化，传统社会治理模式难以应对基层公共服务的需求，基层治理创新模式不断涌现，其中网格化管理就是典型的案例。自2004年发轫于北京市东城区以来，网格化管理模式在全国迅速扩散，现已成为国家治理基层社会的重要工具，各地近乎呈现“无网格、不治理”的态势[1]。通过引入网格信息技术和下沉治理力量，网格化管理实现了治理流程再造和治理资源整合[2]，提升了地方政府收集社会信息的效率和提供公共服务的精度。

但作为一种由政府主导推动的治理创新模式，网格化管理在实际运行中存在压缩社会自治空间、引发基层治理僵化等实践限度。既有研究从政社关系、制度架构和技术治理等视角对网格化管理的实践限度进行了充分讨论。政社关系视角关注网格化管理中行政力量与自治力量的互动关系，认为网格化管理从本质上是行政主导的治理模式，行政力量下沉压缩了社区自治空间，使其呈现出重行政管控、轻公共服务的特点[3—4]。制度结构视角关注网格化管理的运行机制问题，认为网格化管理难以摆脱对科层管理的路径依赖，科层化的组织结构会降低治理灵活性[5]，网格作为新增的治理层级，还造成了条块下沉后的新碎片化局面[6]。另外，网格化管理运行中的目标考核责任制形成了对基层组织的压力型体制，造成执行过程中的逆选择困境，导致了治理目标的偏移[7]。技术治理视角关注网格化管理中工具理性与价值理性的张力，认为网格化管理作为典型的技术治理形式，其目的是使治理信息清晰化，但在实践层面遭遇管理内容、信息收集、处理能力及职责权限模糊性等多重限度[8]。另外，网格化管理运行中强调标准化的技术规则，也忽视了社区内生的治理资源，致使网格化管理社会基础异化、治理主体错位和执行僵化[9]。

既有研究从不同研究视角对网格化管理的实践限度进行了充分的探讨，为本文提供了经验启示和理论启发，但相关议题仍有进一步讨论的空间。我们在调研中发现，社区网格的治理权特征也是观察其实践限度的重要视角。网格虽替代社区成为社区治理的最基层单位，但至今尚无对网格功能定位的相关政策法规，网格在基层治理结构中的层级位置及其非正式性会对其日常治理实践产生重要影响。本文尝试从治理权视角对网格化管理实践限度进行再思考，并结合对Q市H区网格化管理的案例研究回答以下问题。社区网格的治理权特征是何？治理权特征对网格化管理的执行过程和治理绩效产生了怎样影响？

二、理论进路：基层治理中的治理权结构

国家与地方政府组织的内部结构，对其整体行为和治理绩效有着重要影响[10]。从中央到地方，我国设置了五级政府管理体系，各级政府在职能、职责和机构设置上高度一致，具有职责同构的特点[11]，纵向政府间在权责分布上呈现“事权逐级下沉、治权逐级上移”的分立状态[12]。陈家建将特定政府层级在资源调配、任务设定、时间安排、检查考核方面的权力定义为政府的治理权[13]。他进一步总结了国家治理体系的治理权结构，认为在中国的行政科层体系中，政府治理权具有明显的层级分布特点，越高层级政府的治理权越高，越到基层治理权越低。在高治理权情况下，组织可以自由调派行政资源（包括组织资源、财政资源和行政管理资源等）、自主设定工作内容、安排工作开展进程，并在检查验收过程中有较大的话语权；而低治理权则相反，组织没有自由调配资源的空间，工作内容和开展过程都是被动接受，并要按照要求接受考核验收[13]。与治理权相对的是，各级政府所面临的治理任务和治理责任却有相反的分布状况，高层级政府将治理事务逐级分包，并通过自上而下的任务分解和目标考核机制逐级转移至基层，造成基层承担的治理事务和考核压力达到极值，由此形成基层政府的压力型体制[14]。

基层治理体系作为国家治理体系的延伸，延续了政府科层组织内部的治理权结构，呈现明显的层级差异。在基层治理体系中，乡镇街道（以下简称镇街）作为最基层的政府机构，面临着事权扩张与治权紧缩的权责失衡困境[15]。但基层治理场域处于国家与社会交界处，具有更复杂的治理主体和多元的治理关系。府际权力的配置和运行方式不仅会直接影响政府行为，还决定了政府与社会、市场及公民的关系状态[16]。在镇街权责失衡局面下，社区作为居民自治组织也被纳入行政序列中，呈现高度行政化特点[17]。镇街将治理事务转移至社区后，社区成为位于基层治理行政序列的底端组织，处于低治理权的结构性位置。陈家建归纳了社区低治理权的四种表现，即资源调配能力弱、工作内容自主性低、工作时间安排自主性不足和考核检查的被动性地位。他认为社区的综合性治理要求与其低治理权位置的结构性张力，使作为市场力量的社会组织也被吸纳用来完成综合性治理任务，难以发挥应有的专业化治理功能。

图1　网格化管理实践限度分析框架

受上述理论启发，本文尝试结合网格的治理权特征及运行环境建构分析其实践限度的理论框架（如图1所示）。随着网格化管理模式兴起，网格在某种程度上已经替代社区成为基层治理行政序列的末端组织[6]。目前，网格的功能定位和组织属性比较模糊，呈现与社区类似的治理权特征。首先，在基层治理的组织层级中，网格处于比社区更末端的位置，所掌握的资源调配能力不足。其次，网格受市（区）级主管部门、镇街和社区的多重管理，社区承接的综合性治理事务和条线类事务皆被转移至网格，其工作内容自主性小。最后，网格还面临着多层级考核，对其治理目标、治理过程实现了全面监督，网格的工作时间自主性较低，在多层级考核中处于被动地位。

组织学的新制度主义学派认为，任何组织必须适应环境才能生存，对组织现象的认识应从组织与环境的关系上进行系统分析[18]。考察低治理权对网格治理绩效的影响机制，需将其纳入网格化管理运行环境中进行整体分析。社区网格运行环境呈现压力型特点。一方面，网格化管理内设了管理服务清单，社区常规事务和条线事务均以属地化的形式纳入网格化服务清单，网格承担了无限属地责任。另一方面，网格化管理内嵌了整套技术治理规则体系，使网格在运行过程中面临着刚性的规则约束。结合案例分析，本文试图阐明网格的低治理权位置与压力型环境间的结构性张力是造成网格化管理实践限度的中观机制，而执行者为应对结构性张力所付诸的变通执行策略是导致网格化管理悬浮化和内卷化的微观机制。从治理权视角对网格化管理实践过程进行考察，可以清晰地观察不同主体在其运行过程中的复杂互动，为思考其实践限度提供了新的理论窗口。

三、社区网格组织架构及其低治理权

Q市H区位于山东半岛，近年来，网格化管理已经成为H区重点打造的社会治理特色工程，连续两年获评省级社会治理创新优秀成果，具有较强的典型效应。2014年6月，H区开始推进网格化管理服务体系，将全区划分为183个管区、1309个基础网格，并从社会招聘1309名专职网格员，实现了“一格一员”的人员配比。下文将主要描述H区网格化管理的基本组织架构和运行过程，并借此呈现社区网格在基层治理体系中的低治理权位置。

（一）网格化管理的组织架构及治理过程

H区政府为推进各层级间顺利联动，设计了一套独立的网格组织架构，主要包括“区—镇街—社区—网格”四级架构。H区政府下设区社会治理中心作为全区网格化管理机构，负责组织、协调、指导、监督全区网格化管理工作，拥有人事权和考核权。镇街成立镇街社会治理中心作为本辖区网格化管理机构，负责辖区内各社区社会治理工作站、专职网格员的考核及绩效发放，具有部分协调权和激励权。社区内设置社会治理工作站，负责协助专职网格员完成入户走访、巡查和事件处置。网格是在社区下划分的治理单位，H区网格模仿舟山市组团式网格模式，设置了“1名网格长+1名专职网格员+N名专业网格员”的网格团队，网格长由社区书记兼任，专职网格员负责事件的上报、处置和核实，专业网格员主要由各职能部门下派人员组成，负责网格内的条线业务。

H区网格化管理内容涵盖所有基层治理事项，包括公安政法、城市管理、安全监管、城市建设、科教文卫等13大类。网格化管理的运行依赖于社区网格上报的事件（部件）信息，网格事件的收集、流转、处置和核实是核心环节，并遵循着严格的技术程序。一是收集。网格事件由专职网格员通过社区巡查、入户走访和居民电话反映等方式收集，并根据现场情况判定事件的类型和紧急程度。二是上报及处置。重大事件可由专职网格员通过技术平台直接上报街镇社会治理中心或区社会治理中心；普通事件可由专职网格员现场处置核实；无处置权限的则从网格系统内逐级上报，上级会对接收事件进行二次审核以确定责任归属，对确属本级处置的，转派至相关职能部门处置；审定下级有处置权限的事件，则退回。三是核实。专职网格员须在24小时内对已办结的事件进行现场核实，并对民众电话反映事件，进行电话回访，对处置意见不合格的事件可驳回重新办理。

（二）社区网格的低治理权

从H区网格化管理的运行实践来看，社区网格已成为社区之下新增的治理层级，处于基层治理结构的底端。社区网格也延续了基层治理行政体系中的治理权分布逻辑，呈现出低治理权的权责样态。

一是资源调配能力弱。主要表现为网格虽承担了大量的基层治理事项，但不掌握任何的公共资源。以H区为例，专职网格员作为网格化管理的执行主体，没有正式行政身份，由区社会治理中心以劳务派遣方式从劳务公司统一招聘，工资由区级财政承担。专职网格员的办公地点设在社区党群服务中心，其岗位津贴和活动经费由镇街社会治理经费支出。网格本身的职能定位模糊，再加之专职网格员的编外身份；网格因此不具备执法权和行政权，仅有对镇街内职能部门的协调权。

二是工作内容自主性小。社区网格承担的主要任务来自上级条线业务部门和社区，还要不时承担各部门转派下来的紧急任务，如人口普查、疫苗注射和疫情防控等。因此，网格的工作内容大都来自上级设定或下派的行政任务，没有工作内容设定的自主权。

三是工作时间的自由度低。网格内的工作时间在不同治理事项中存在张力，由于网格技术系统对网格事件的上报、处置和核实等任务的处理时间建立了技术化的规则程序，基层网格完成治理任务时的时间自主性很小。在应对社区转交的日常类综合性治理事务时，具有相对自主性，但对较为紧急的阶段性中心任务，其时间自主性就会压缩。

四是应对的考核层级多。H区社会治理中心会不定期对专职网格员进行跨级考核，还会对各镇街进行年度考核，镇街每月会对各社区的网格化管理情况进行考核排名，社区又会对每个网格负责人的工作情况进行考核排名。尽管考核主要按行政序列逐级进行，但所有考核项目最终都会下压到网格，以至于专职网格员通常要应对来自多层级的考核，承担着巨大的考核压力。

可见，社区网格在基层治理结构中的低治理位置，使其呈现出资源动员能力弱、工作自主性低和考核压力大的权责失衡特点。处在低治理权位置的网格还要面临属地管理扩张、刚性规则约束的运行环境，更加剧了社区网格的执行压力。

四、压力型环境与社区网格的低治理权困境

任何组织都有其特定的运行环境，对不同环境压力的调适过程将直接影响着组织运行效率。随着社区网格成为基层治理的终端组织，基层治理体系中以属地管理与技术治理为主的管理机制也被延伸至网格化管理的全过程，其运行环境整体呈现压力型特点。网格的低治理权位置与压力型环境间的失衡问题，是造成网格化管理实践限度的中观机制。

（一）社区网格的压力型运行环境

组织通常会面临两种环境：制度环境和技术环境。前者是指组织所处的法律制度、社会规范等广为接受的社会事实；后者是指组织为实现运行效率的最大化所应用的管理方式和技术手段[6]。网格化管理的运行环境也可以划分为制度环境和技术环境；制度环境表现为基层行政组织将治理事务以属地化管理方式向社区网格转移，使其承担了无限属地责任；技术环境表现为提升社区网格的运行效率，技术治理形式被高度嵌入到其运行全过程，实现了对社区网格的标准化管理。两者相互交织，塑造了网格化管理的压力型环境。

1.属地管理扩张与网格的职责泛化

属地化管理是把行政区域划分为一个个“块”，赋予属地政府对所辖地区统筹管理的权力，同时承担治理责任[19]。随着基层治理事务复杂化和综合化，职责同构的行政体制带来的条块分工模糊促使上级政府在治理任务压力下，以属地管理边界为依托，将治理事务不断职责化的下压至基层政府，导致基层属地管理的扩张[20]。网格化管理模式的制度愿景是实现条块治理事务和治理资源在网格内的协同整合，但网格的设置却为条块部门将属地责任向下扩张提供了制度轨道。上级政府部门在面对条块矛盾和协调问题时，往往将其转化为网格的属地责任。以H区为例，区社会治理中心出台的《H区城乡社区网格化管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》对网格承担的治理任务做出了明确规定。

一是社区常规性治理事务。网格承担的社会治理常规任务包括法律政策宣传、社会治理及公共安全隐患排查、突发事件处置及重大活动安保、社区纠纷调解、配合协助社区（新村）“两委”开展居民自治和民主议事协商等11大类。除此之外，基层网格还要完成H区党工委、管委会决定通过网格开展的其他事项。

二是条线下沉型治理事务。H区社会治理中心还会同区属职能部门编制了网格管理事项清单，管理清单项目共分为公安政法类、城市管理类、安全监管类、城市建设类、科教文卫类、经济管理类、超出受理范围类等13大类，包括各类具体事项近1000项。服务清单事项中有一大部分事项是本应由职能部门处置的专业性事务，但均被编码输入网格技术平台，成为专职网格员上报和处置事件时的勾选项。

为了将治理责任向网格压实，《暂行办法》还规定纳入网格化管理服务清单的常规性事务，社区和网格对其负有属地管理责任；而条线下沉的治理事务，则实行主管部门和属地双重管理。从制度层面认定了网格对辖区内条块治理事务的无差别属地责任，面临职责泛化的问题。

2.技术形式嵌入与网格的标准化管理

网格化管理作为典型的技术治理形式，其运行过程呈现较强的技术性。从学理层面来看，基层治理的技术化过程有双重脉络。一是在实现管理目标时应用的一系列标准化、精细化的管理技术，如项目制、目标管理责任制等；二是治理过程中引入计算机、物联网、大数据等信息技术手段[21]。网格化管理的技术形式也呈现双重性。

一是制定了网格化管理目标责任制。区社会治理中心为实现治理任务在基层被规范化和高效率执行，制定了《网格化管理工作实施方案（试行）》，其中包含对各镇街网格化管理工作的考核指标体系。社会治理中心每月依照指标体系对各镇街进行考核，考核内容包括事件数量、事件质量和处置流程项目。事件数量遵循达标原则，每位专职网格员每月至少上报30个网格事件；事件质量包括合格率、优秀率和按期核查率，采取激励原则，事件合格率、优秀率和按期核查率越高，得分越高；处置和转办流程层面，设置区级转办和组团处置两项指标，区级转办事项越多，得分越高，并要求组团处置率不低于20%。月考核得分纳入镇街年度社会治理工作考核排名，排名结果作为次年社会治理经费划拨的重要依据。

二是引入了“网格通”智慧治理平台。为提升网格化管理的运行和监督效率，H区社会治理中心为专职网格员配发了工作专用手机，新入职网格员要在3天内注册“网格通”账号，报送事件、入户走访、撰写工作日志、调度等日常工作须通过“网格通”完成。

（二）属地管理扩张下的低治理权困境

属地管理作为基层治理权威性与有效性的平衡机制，其功能发挥的前提是“权随事走”的权责相宜配置。然而，在各项治理事务被不断下压至网格的过程中，网格所掌握的治理资源却没有相应增加，这就造成了社区网格低治理权与属地管理责任扩张之间的权责失衡困境。

1.条线事务治理与治理权限悬浮

条线事务的有效治理以治理主体具备特定治理权限为前提，条线部门将治理责任下压至网格后，管理权和执法权依然收归职能部门所有。以H区为例，网格对安全生产、占道经营和消防隐患等治理事务都有属地责任，但社区网格员却不具备相应的治理权限。

“我们这个管区‘九小场所’特别多，消防安全、占道经营的问题特别突出，一旦出现安全隐患我们都有管理责任。但我们巡查发现了，也就只能提醒一下，人家根本不听我们的，我们需要有处罚权才行。社区配有专业网格员，他们有处罚权，我们应该是配合他们工作，但平时根本见不到他们的人，很多工作都是我们在做。”（访谈资料：20211221ZJK）

虽然H区职能部门也专门下派了专业网格员进入社区辅助专职网格员处理条线类事务，但一名专业网格员需要同时负责十几个社区网格，对网格事务的回应能力和动力不足。大量条线治理事务仍需专职网格员来处置，甚至出现了“专职网格员做、专业网格员看”的现象。专职网格员由于缺乏必要的管理权和行政权，对条线事务只能发挥有限的治理作用，面临着“有责无权”的治理权限悬浮困境。

2.常规事务治理与协调能力虚化

街道和社区下达到网格的常规性治理任务具有综合性特点，需要动员区级条块部门协同治理。行政体制内部的动员特点是以行政层级为基础的自上而下的权威动员，自下而上的动员会因缺乏必要的行政权威支撑而陷入困境。在行政动员模式下，网格的低治理权位置使其处于最弱势的动员地位，不具备对上级条块部门的协调动员能力。专职网格员XDL的“退件”经历颇具代表性。

“LCP社区有条路不好，好几个老人摔了跤。我把这个件报到了区里，公路局给我打电话责问我为什么要报这个路？这个路坏了影响居民正常生活了，报这个路是我网格员的职责。这个件从区里被退了回来，让我们自己想办法修。公路局不负责修，我们能怎么办？这个件后来作为不合格件，扣了街道的分。”（20210123XDL）

实际上，H区社会治理中心也注意到网格对职能部门的动员乏力问题，专门设计了“街呼区应”的逆向反馈机制，即街道、社区和网格可以对区属职能部门的配合程度进行逆向评价，但在实际运行中却难以实现。从行政层级来看，作为网格主管部门的区社会治理中心和镇街与区职能部门是平级单位，很少鼓励网格员使用街呼区应机制给区职能部门负面评价。网格员对职能部门的动员更多依靠向镇街汇报，再由相关领导依靠非正式关系对接区职能部门。但这种非正式的协调动员机制，仅在应对紧急问题或群众反映强烈的问题时才会采用。而大多数超出网格协调能力的事件，仍会被搁置在社区无法被有效处置。制度设计的网格条块协同型的灵活性执行结构，在实际运行中难以突破行政体系内部科层化的执行结构约束，网格所处的低治理权位置使其很难掌握调动上级职能部门的能力，面临协调能力虚化的困境。

（三）技术规则约束下的低治理权困境

网格化管理在运行过程中通过引入管理技术和信息技术，实现了治理过程的标准化和平台化，提升了基层治理的效率和精度。但治理技术的引入也增强了社区网格运行的规则刚性。

1.多层级考核与治理目标自主性缺失

在区社会治理中心的考核压力下，镇街也依据区里的考核标准主动加码制定了本镇街针对专职网格员的岗位目标责任管理体制。以《Q街道社会治理专职网格员工作成效考核评分细则（报件部分）》（以下简称《细则》）为例，《细则》要求每位专职网格员比区考核标准多报10个事件，对超额完成报件数量和获评优秀事件的专职网格员给予加分，而对超期核实事件的网格员予以减分。Q街道依照《细则》对辖区专职网格员进行考核排名，月考核排名在后两位的或考核分数在59分以下（包括59分）者扣发当月绩效工资；月考核排名前两位的发放当月双倍绩效工资；其他考核名次正常发放绩效工资；连续两个月考核得分在59分（包括59分）以下的，由街道社会治理委员会研究予以辞退。

由于考核排名关乎绩效发放和工作岗位稳定性，对专职网格员的工作选择产生了激励导向。

“那些一天到晚就琢磨报件、包装优秀件的网格员，可能实在工作基本不干，但他们月底排名很靠前。真真正正给老百姓办事的，反倒成了落后分子。有时候我们不是不能完成那些指标，是真忙忘了。但区里、街道上不管你这些，他们只看排名结果。”（2021206XJ）

面对多层级的量化考核机制，社区专职网格员既缺少必要的逆向反馈渠道，也缺少自主设定治理目标的空间和动力，完成上报事件数量、合格率和优秀率等量化指标成为他们最主要的工作目标。基层社会的日常治理事务通常具有偶发性、不确定性和突变性等特点，治理过程和结果很难用标准化的量化指标进行考量。在多层级考核的强激励和层层加码的指标压力下，标准化治理指标替代了社区实际的治理需求成为主导网格化管理实践的运行规则，网格化管理陷入了目标替代的困境。

2.技术化监管与治理过程自主性缺失

通过引入网格通平台，H区社会治理中心以技术化手段实现了对社区网格运行过程的全过程监督。网格平台对上报事件描述的字数、格式、配图都有严格规范要求，不符合标准的将会被系统驳回。事件进入平台后，其处置流程和时间就会被高度监控，系统会自动对超期处置和未核实事件进行实时预警。平台还内嵌打卡和定位系统，会实时监控网格员在岗情况和巡查轨迹，实现了对网格员工作的全程监管。平台监管数据会作为上级考核网格的重要依据，进一步压缩了社区网格在治理过程中的自主性空间。

在新冠肺炎疫情防控时期，H区专职网格员既要配合社区完成收集居民信息、组织核酸检测、入户消毒等大量临时性和突发性工作，还要照常完成网格系统规定的打卡、巡查轨迹等指标任务，否则将被扣分。

“当时我负责的网格是劳动市场，打工的早上6点就出来找活了，我们的核酸6点30分就开始做。但网格系统要求，我们网格员每天8点30必须在系统里打卡，不然就算旷工。做核酸你也知道有多忙，哪顾得上？”（访谈资料：20211220LFF）。

另外，社区纠纷调解类事务的治理通常需要协调多方利益关系，具有治理周期长和不确定性强的特点。但网格通平台对进入系统的事件的处置时间和办结评价有刚性要求，导致专职网格员在处置社区复杂事务时面临自主性缺失的困境。

如上所述，社区网格的低治理权位置使其在应对多层级考核和技术平台监控时，都没有谈判和反馈的空间，只能被动接受和执行。作为一种监督手段，信息技术平台的应用进一步放大了考核机制的规则刚性，导致处在低治理权位置的社区网格在治理目标和治理过程的自主性空间被无限压缩。在属地责任扩张和技术规则刚性交叠的压力型运行环境下，专职网格员为确保自己完成治理任务又不至于在网格考核中落后，只能通过一系列执行变通策略来应对。

五、低治理权困境下的执行变通及其后果

基层执行者在面对压力型体制和权责失衡的压力时，会通过执行变通等非正式手段来灵活地应对体制性僵化。专职网格员作为基层网格工作的具体执行者，为应对自上而下的执行压力和技术规则的刚性要求，亦生成了选择性报件、凑件等变通方式。变通执行成为专职网格员在低治理权困境下不得已而为之的执行策略，最终导致了网格化管理的内卷化和悬浮化。

（一）网格化管理中的执行变通

笔者参与了H区网格化管理的考核工作，从考核数据来看，各镇街上报的事件处置合格率极高。以L街道为例，2018年11月至2020年12月上报的14978个事件的处置合格率高达96.7%。由于事件上报事关镇街、社区和网格员的年终考核成绩，专职网格员在上报事件时会进行充分权衡，多数上报的事件都经过了权衡和筛选。社区网格主要有以下三种变通策略。

一是选择性报件。专职网格员在上报事件的过程中，会优先上报依靠街道或社区资源就能处置的事件，尽量不上报区级转办的事件。从H区各网格办理完结的事件类型上看，城市管理类、社会治安类等事件占比超过90%。在处理这类事件时街道及下辖的职能部门有处置权限和资源，进而能保证事件处置的合格率。事件一旦跨级转办到区里，网格、社区和街道三级就失去了对事件处置过程的主导权，事件如果被退回，不仅处置责任又回到了镇街和社区，还面临在社会治理工作考核中被扣分的问题。

“涉及区级转办的事件以前都是照常上报，但现在我们非常谨慎，除非非报不可，不然尽量不报。好多（事）件到区里也不好解决。要是转到区里又给退了回来，审核的时候会作为未处理事件，然后扣街道和社区的分。”（访谈资料：2021217WYT）

该社区推行网格化管理近两年的时间里，区级转办的事件仅有12例。从极小的区级转办事件比例中可以看到，由于基层网格中权责失衡的治理权状态，专职网格员在日常报件工作中，也会尽量避免上报超出自身协调能力的事件。由于基层网格的协同能力仅限于镇街一级，所以在系统中上报的事件也多为镇街一级可处置的事件。

二是运动式达标。中国基层政府由于职责大、压力重，“拼凑应对”成为一种常见的组织行为[22]。社区网格作为最基层的治理组织也面临着较大的考核压力，必须尽快运用多种灵活性手段完成考核指标。网格信息技术平台虽能够追踪事件的处置数据和转办痕迹，但对进入系统之前事件生产过程却无法监督，这给专职网格员留下了“凑”件的变通空间。在上级任务压力过重时，专职网格员会通过运动式达标的方式来完成对上报事件的考核要求。

“疫情防控期间，我们每天搞信息统计、报表，加班到晚上11点，治理中心这边还有网格考核任务。很多网格员每天早上来了先把考核要求的报件数量凑出来，实在不行可以自己造。”（访谈资料：20211216ZZH）

除了凑件外，专职网格员为了完成系统提出的巡查要求，每天上午和下午还要应付性地到网格辖区巡查。

“系统还检测巡查轨道，我们就带着手机去走一圈。不然怎么办，如果我们每天按照要求巡查、上报，那其他工作不要开展了。”（访谈资料：20211216ZHJ）

由此可见，技术规则对基层网格执行过程、时间和效率的监督更多是一种痕迹管理，亦给基层变通执行留有空间。在多重任务目标的压力下，专职网格员通过运行式达标的方式在短时间内创造执行痕迹，应对痕迹导向下的技术规则。

三是跨级共谋。H区社会治理中心也注意到了基层存在选择性报件和“凑”件的现象，并在实施方案中设置了对“凑”件行为的处罚条例，但收效甚微。笔者通过对事件上报和处置过程的参与观察发现，执行变通大都是在街道、社区的默许下进行的，可以看作是街道、社区居委会和基层网格三级间形成的一种跨级共谋行为。周雪光曾经关注到基层政府在应对上级考核时会产生上下级共谋的现象[23]。网格化管理的共谋现象不仅发生在上下级，而且是在街道—社区—网格三级间的共谋行为。跨级共谋的形成，源于网格技术程序的去科层化的功能。具体而言，网格技术平台的执行数据在线上对各层级管理中心实时公开，打破了以往传统科层组织间的信息不对称情况，基层网格的数据只要进入系统平台就会自动被纳入对网格所属的社区和街道的考核数据中。因此，网格信息技术平台引入，所形成的考核压力对街道—社区—网格三级呈现均等化分布，进而使其形成了高度关联的利益—事务连带关系。最终导致从镇街到社区均对社区网格的变通行为持默许态度，达成了一种“共识式变通”的默契[24]。

（二）执行变通的后果

社区网格内的执行变通是一线执行者们为应对网格低治理权与运行环境之间巨大张力而不得已为之的结果。执行变通现象的普遍存在也使网格化管理在实践层面的治理绩效面临诸多限度。

一是治理的内卷化。据《H区社会治理中心2019年度部门预算》显示，仅2019年该区网格化管理项目支出就达8894.88万元，主要用于专职网格员工资支出和网格技术系统维护费用。在以巨额投入推进网格化管理的同时，承担网格实际工作的专职网格员却时常面临困境。

“我们不是发现不了（事件），是没办法解决。街道有些部门说，我们网格员来了带了很多活来。可我们这些活是为谁干的？不也是为他们干的？居民抱怨我们说，区里把我们“吹”得很厉害，可就是个网格员，实际问题都管不了。”（访谈资料：20211118HZM）

专职网格员面临的现实困境体现了在网格化管理的顶层设计投入与基层实践结果之间的错位，也是网格化管理体系中基层治理权架构不尽合理的具体体现。网格化管理原本是政府设计用以提升基层治理效率和公共服务精度的治理工具，社区网格是各类行政力量下沉和资源统合的协同单位；但在实际运行中，网格却常被作为纵向行政序列向社区之下延伸的行政层级，并因处在行政序列的低治理位置成为各类属地管理责任的兜底单位。以巨额财政支出供养的专职网格员大多数的日常工作注意力聚焦于完成纳入考核指标和属地责任的条块行政任务，而没有足够的精力和能力去回应社区民众的需求，最终呈现出一种“高投入、低治理”的内卷化悖论。

二是治理的悬浮化。网格化管理通过引入技术治理形式，对基层治理进程、方式和手段都实现了精细化的考核和技术化的监测，表面上提升了治理过程的规范化和程序化，似乎弥合了治理中的上下级信息不对称情况，但实际上却加剧了治理过程与现实情境之间的错位。在技术规则的刚性约束下，基层治理所需的自由裁量空间被极度压缩，专职网格员只能通过有选择地上报事件和制造事件来迎合考核规则的要求。而上报的事件作为网格化管理的主要信息来源，是专职网格员深陷低治理权困境下选择和制造后的事件，所反映的社会事实是在技术规则、条块分割的约束下的建构产物，难以反映社会事实的全貌和原貌。网格化管理虽然在表面上呈现出一种高效率的技术景观，但其实际运行过程却悬浮于真实的社会场景，呈现出空转化的趋向。

六、结论与讨论

基于对Q市H区网格化管理的案例分析，本文认为网格化管理的实践限度是由社区网格在基层治理体系的低治理权位置与属地管理扩张、刚性技术规则的运行环境间的结构性张力所致。网格化管理的设计愿景是希望通过网格管理平台实现条块部门治理资源在网格中的整合和协同，但在实践中却为条块部门下沉治理任务提供了制度轨道，制度设计中条块资源下沉的整合逻辑演变为条块事务下压的避责逻辑。网格内嵌的技术治理规则加大了对基层执行过程的刚性约束，扩大了社区网格权责失衡的低治理权困境，引发了基层执行者的变通执行策略，损耗了网格化管理的治理绩效。质言之，网格化管理的制度困境和执行困境的根源，是社区网格在基层治理架构中的低治理权位置难以适配制度环境和技术环境对其治理功能的要求。因此，破解网格化管理的关键是明确网格在基层治理体系中的权责定位，审视网格化管理的治理特性。

首先，应从制度层面设置条线事权的网格准入机制。网格化管理的管理机构应作为事件准入的审核部门，明确网格化管理的常规管理事项清单，对临时纳入的管理事项进行审核。准入网格的工作事项，相关职能部门应按照“权随责走、费随事转”的原则，适当下沉治理权限，合理划拨网格经费，以实现基层网格在执行过程中的权责对等。

其次，应重新审视网格化管理的技术特性。网格因其较强的技术化属性在信息采集、整合和控制方面展现出极高的效率。如在新完肺炎疫情防控中，各地之所以能够快速锁定特殊群体，离不开社区网格对居民各类信息数据的收集和储存，证明了网格化管理更适合信息收集类工作。网格化管理一旦从信息集合平台转换为综合性治理平台，其技术属性带来的强规则性就会难以适配基层社会的多样性和复杂性，进而损耗其效用发挥。

最后，应推动社区网格从综治平台向专治平台的功能转变。网格化管理在各地实践中的管理功能和运行形态存在明显差异。比如H区除社区基础网格外，各区级职能部门还根据条线业务建立了专业网格，专业网格员由职能部门直接派驻管理，负责条线信息的收集与专业处置，网格化管理更多定位于对消防安全、安全生产等基础部件信息的监控、采集和处置平台，呈现出较高的治理效能。网格化管理的强技术属性在面对形态单一的治理对象时具有效率优势，而在应对复杂多变的社会综合性治理事务时存在治理僵化的局限。推进网格化管理从综合平台向专治平台的功能转向，是另一个可以探索的方向。

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