资源配置形塑治理逻辑：乡村治理逻辑的一种解释

蔡益群

资源配置形塑治理逻辑：乡村治理逻辑的一种解释

蔡益群

（东莞理工学院 马克思主义学院，广东 东莞 523808）

资源配置是社会科学领域的基本问题之一，也是考察乡村治理逻辑、体系和过程的关键变量。学界在研究乡村治理问题中，存在资源配置“理论缺席”问题，从而在一定程度上遮蔽了乡村治理逻辑。“资源配置形塑治理逻辑”体现在两个层面：一是资源配置体系是乡村治理历史类型划分的基本依据，资源配置体系变迁是乡村治理体系变迁的基本动因；二是资源配置体系通过形塑治理环境、形塑治理结构和形塑治理技术来塑造乡村治理逻辑。“资源配置形塑治理逻辑”的政策含义，在于以优化资源配置体系和效能为基本参考逻辑，不断创新乡村治理的体系和过程。

乡村治理；治理逻辑；资源配置；资源配置体系

一、问题提出和基本思路

改革开放以来，解决“三农”问题的丰富实践为知识界开展乡村问题研究提供了极其丰富的素材，促进了“三农”理论乃至整个哲学社会科学的发展。但不能否认，学术界的研究依然存在各说各话、知识推进缺乏的问题。正如周雪光十几年前曾批判的那样，尽管学者们努力提出大量的分析概念和理论说法，“但大多偏重于各自为战，并没有共享的研究问题，不是有意识地在已有研究基础上进一步发展，文章浩瀚但重复堆砌甚多，并没有促就真正的知识积累……”[1]。虽然近年来学界在乡村治理研究上取得了不容忽视的进展，但这个十几年前的评价恐怕有待商榷。比如，学者们所提出的“现代化”“国家政权建设”“城乡关系”等关于乡村治理变迁逻辑的表述框架，内涵和外延都显得宽泛和模糊，没有提炼出某些或某一个更为具体的关键变量，从而使各种解释看似都有道理，但都不够精致而显得宏大，相互之间难以对话。如何改善这种有文章无知识积累的重复建设现状？在周雪光看来，唯一出路在于“把这些分散在不同领域、不同场景、不同形式的现象和问题放在同一个分析框架里，探究它们之间的关联以及其背后的制度逻辑”[2]。

本文试图把乡村治理体系、过程和政策的研究放在资源配置的分析框架之中，以统合各种分散的现象和问题，进而解释其中的内在关联和“背后的制度逻辑”。这个分析进路受启示于戴维·伊斯顿的政治体系概念。伊斯顿首次将体系概念引入政治学研究，主张政治学的总目标是了解政治体系的作用，“探讨人们如何为一个社会进行权威性价值分配的问题”[3]123。这个定位的意图就是说，政治生活的基本内容和政治体系的基本效能就是对社会价值（资源、声望等）进行权威性分配。根据此论断进行的合理推理就是，社会价值权威性分配的体制机制就是政治体系的基本组成部分；反过来，政治体系的生成逻辑决定于社会价值权威性分配的体制机制逻辑。这些推理不仅适用于政治体系，而且适用于整个社会体系，适用于中国乡村治理体系。在中国乡村治理体系中，党政机构处于统领地位，发挥着主导功能。这种统领地位和主导功能源于党政机构在资源配置以及基于资源的利益博弈中所发挥的举足轻重作用，而资源配置体系则是审视党政机构及其主导的乡村治理体系和运作过程的关键变量。本文称这一分析进路为“资源配置形塑治理逻辑”，意在以乡村资源配置这个统合性、概括性的视角来宏观把握乡村治理中的各种现象和问题，找出共享性、规律性的乡村治理逻辑。

“资源配置形塑治理逻辑”命题的含义，不同于学界现有的“资源塑造治理”“资源消解自治”等以“资源”为主语的“资源+”式命题的含义。首先，就词意和词性来说，“资源配置”与“资源”具有不同的意涵，资源配置是体现人与物、人与人之间关系的动态词汇，资源是指实现某种目的所依凭手段的静态名词。其次，就命题表述的准确性来看，“资源配置形塑治理逻辑”命题胜于“资源+”式命题。无论是有形的物质资源，还是无形的文化资源，都只有嵌入社会关系网络并由能动者支配和使用才能摆脱自然属性而运转起来，进而具备达致特定目标的作用，其本身只具有某种潜在价值而非现实价值。正如吉登斯所指出，“无论如何，资源均不会‘自主地’纳入社会体系的再生产过程之中，只有当居于情境中的行动者将他们纳入日常的生活行为中时，它们才得以运作”[4]8。再次，从研究对象的聚焦程度来看，资源的种类不胜枚举，作用不可相互化约，研究素材广泛且不易聚焦。而资源配置只有三种类型和机制，即关系配置、市场配置和政府计划配置，其发挥作用的类别也相对有限，在研究素材的选择上更易于聚焦。因此，“资源配置形塑治理逻辑”的分析框架，聚焦于关系形态的“资源”，主张从动态的、体制性维度探索乡村治理的制度逻辑。

二、资源配置的理论缺席：乡村治理逻辑演变的研究评述

近些年来，学界一直努力探索和发现中国乡村治理体系、过程和政策的形塑动因，阐释这些动因的运作逻辑和机制，构建乡村治理现象背后有解释力度的、统合性的概念。为此，学界提出了国家政权建设论、工业现代化中心论、城乡关系决定论、治理主体变迁论、党组织功能决定论、乡村治理机制核心论等解释框架。其中，国家政权建设论成果最多、关注度最高，具有理论统领性。

国家政权建设论运用“国家政权建设”框架来透视中国乡村的发展轨迹和真实面相，并按照国家政权建设的进展状况把中国乡村社会治理体制划分为四种历史类型，即传统的乡绅主导自治体制、晚清民国时期的混合体制、新中国成立初期的人民公社体制及改革开放时期的现代性乡政村治体制[5]。学者们认为，这一历史过程的实质就是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系，并逐步扩大公民的权利和义务[6]。国家政权建设过程是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程[7]，基本动力机制包括政党下乡[8]、行政下乡[9]和民主下乡[10]等。国家政权建设论的基本结论是，“20世纪以来，中国共产党通过政治动员、行政任务和命令的方式，使得党和国家意志得以全面迅速地向乡村社会渗透，形成特有的现代国家的渗透机制，从而高效地实现对乡土社会的行政整合。”[9]但按照西方民族国家形成的经验来看，国家政权建设不仅是国家权力触角延伸和秩序整合的问题，其前提和基础是国家资源汲取能力形成和增长的问题。吉登斯、蒂利等人的研究表明，国家政权建设作为一个权力整合过程，是以资源汲取和分配为前提的，资源汲取能力和分配能力的建设是国家政权建设的基础环节。因此，离开资源汲取和分配来谈国家政权建设问题，或许并不能把握现代国家治理及乡村治理的中轴逻辑。

“国家政权建设”概念来源于学界对西方现代国家形成经验的理论探索，可能是质疑其对中国治理演变的解释力度，不少学者提出了一系列替代性解释。工业现代化中心论认为，中国农村发展变迁的历史一直围绕着国家工业现代化的目标展开，这一历史既表现为从合作化到人民公社化再到改革开放后的农村土地承包经营制，也表现为从解决“三农”问题到“三农”现代化，还表现为从脱贫攻坚到乡村振兴等[11]。城乡关系决定论强调，在中国特有的制度安排下，城乡关系是影响和理解70年乡村治理演变逻辑的重要维度[12]。治理主体变迁论聚焦于治理主体构成的影响，认为新中国成立以来的中国村级治理模式经历了从一元到多元的变迁[13]。党组织功能决定论认为，基层党组织处于纵向权责结构的基础环节，是开展乡村治理工作的核心主体和根本力量；乡村治理变迁实质体现为村级党组织功能定位的转变，即从动员型党组织、全能型党组织、引领型党组织转变为协调型党组织，目前正在向统合型党组织演变；党组织功能与农村工作重心的适应性和协调性决定了农村改革的发展进程[14]。乡村治理机制核心论提出，结构和机制的革新是乡村治理变迁的核心，这一结构和机制经历了从行政化和集权化到城乡分治，再到主体精英化和技术化的变迁[15]。

在以上六个解释框架中，治理主体变迁论、党组织功能决定论、乡村治理机制核心论可以整合到国家政权建设论的框架之中。这是因为这些解释框架的理论实质是国家政权建设理论在治理主体、治理体制机制等维度的具体展开，国家政权建设就包含主体、制度等方面的建设，尤其是关于资源配置体系方面的建设。就工业现代化中心论、城乡关系决定论来说，其关键理论线索是工业和农业、城市和乡村之间的互动关系及其演变逻辑，而其中的关系及逻辑取决于工业和农业、城市和乡村在资源配置中所处位置。总之，以上六种解释框架，具体面向存在差异，但背后稳定共享的制度逻辑可以概括为“资源配置的逻辑”。乡村治理的历史经验似乎表明，“在乡村治理结构和治理绩效方面，农业剩余的分配方式和城乡经济关系的因素更为根本。政治—行政结构可以在相当短的时间内发生较大的变化，但若资源配置方式没有发生相应的改变，上层变革所产生的影响是有限的，也是短期的。”[16]乡村治理的现实也说明，“当前中国农村基层治理中，如何将自上而下的资源输入与农民自下而上的需求结合起来，通过资源输入来提高农民的组织能力，从而让农民具有自我改善基本生产生活条件的能力，是乡村治理能否有效的关键。”[17]

2006年，国家全面免除农业税。城市和乡村之间、工业和农业之间的资源输入—输出关系发生逆转，越来越多的资源随着新农村建设、脱贫攻坚和乡村振兴战略的实施而输入农业产业和乡村社会，“三农”问题随之明显改善。在资源逆转背景下，乡村治理面临着许多新现象、新问题。有研究发现，与政策预期相反，输入性资源并不一定改进乡村治理，反而可能引发村民自治流于形式[18]、分利秩序[19]、治理成本增加[20]等意外结果。此类研究引起了人们对于资源下乡利弊的争论，但资源下乡对乡村治理的作用机制还有待深挖。目前，资源下乡类的研究大都可以归类到“对资源做形式化研究”的层面，即资源下乡往往被视作导引、前提或研究背景，但资源下乡作用于乡村治理的机制还属于“理论暗箱”。因此，认清资源下乡的关键变量，以此为主要线索来揭示城乡资源流动的效能机制，不失为剖析乡村治理制度逻辑的重要视角。

三、资源配置体系：乡村治理类型划分和演进的基本依据

资源配置体系是指资源配置的结构、关系和规则的总和。社会资源配置关系存在三种基本类型，即权力授予关系、市场交换关系和社会关系网络。权力授予关系，即社会资源由国家行政权力及其一系列制度安排所配置；市场交换关系，即社会资源主要依据商品交换及其市场规则进行分配；社会关系网络，即将人们之间亲密的和特定的社会关系视为一种社会资源，借助特殊主义社会关系机制作用于不同群体成员间的地位分配和地位获得[21]。按照这种分类法，我们可以把资源配置体系划分为关系型资源配置体系、政府指令型资源配置体系和市场配置体系，各体系的中轴结构分别是社会关系、政府组织和市场组织。在现实的资源配置过程中，任何国家都不太可能仅采取单一的资源配置方式来分配社会资源，而是同时将其中两种或三种方式组合起来使用，形成混合性资源配置格局，多种分配方式并存。在混合性资源配置格局中，存在着主导性资源配置方式或组合，其在资源配置中发挥基础性或决定性作用，进而对整个国家产生整体影响，成为国家治理演进的动力。纵观中国历史，以上三种资源配置体系先后决定着不同历史时期的资源流向，塑造了不同权力结构和规则体系，成为治理类型划分和治理变革的基本依据。

（一）关系型资源配置体系形塑“官治绅理”体系

“关系”和“资源”是理解中国传统社会治理的两大关键词。关系因资源供需矛盾而凸显其在治国理政中的战略地位，资源供需矛盾借助关系运作而得到间歇性舒缓。就关系来说，人们通常所说的“中国传统社会是关系型社会”，是指建立在血缘、亲缘和地缘基础上的关系，对社会运行和个人行为产生决定性影响，关系的亲疏远近是获取利益、权力、地位和声望等社会资源的主要依据。关系社会的确立，既与文明发展程度密切相关，也与社会资源总量紧密关联。中国传统社会始终面临社会资源总量小与社会资源需求规模大之间的基本矛盾。一是资源供需矛盾突出。传统农业社会固有的、低下的生产能力和生产效率决定了乡村社会始终处于斯科特所说的“水深齐颈”的危机状态，社会资源供给量远不能满足社会资源需求量。二是必要性资源消耗规模巨大。传统社会不确定性风险高，自然灾害、疾病和战争等常见危机可能一举击倒一个看似稳固的王朝，各类危机应对需要耗费巨额资源。同时，大一统权力的剧场化宣示、内部控制、基础设施建设等常规资源需求量甚至不逊于危机管理的资源消耗量。因此，资源需求与资源供给之间的矛盾几乎成为治理常态。在这种情况下，国家的资源汲取始终是一项站在悬崖上的任务，稍有不慎都有可能引发严重的社会对抗和统治危机。面对这一资源和治理的困境，关系型资源配置体系就上升为一项战略性举措。一是关系型资源配置体系中蕴含的伦理、情感和责任等方面的要素能够缓冲刚性资源提取可能引发的社会矛盾和冲突。二是关系的亲疏远近为资源配置提供了传统社会易于认同的分配标准，即参照距离皇权的亲疏远近、皇权需求的轻重缓急等原则来决定资源的流向和用途。这种建立在关系亲疏远近基础上的差别化资源配置，往往具有较高的社会认可度。

关系型资源配置体系存在分配标准上的弹性和模糊性，不太可能塑造黄仁宇所说的“数目字管理”，而是形塑了“官治”和“自治”并存的“官治绅理”治理体系[22]1—2。其遵循以下基本逻辑。一是关系型资源配置体系形塑国家—社会分治格局。资源短缺压力使得国家不能将权力触角延伸到广袤的乡村地区，乡村的“权力空缺”给乡村自治留下了自主空间。而家—国共享的关系结构增加了国家对于宗族治理的信任度，降低了基层自主空间的增加可能造成的国家与社会之间的冲突。这种关系格局给国家和社会之间的职能分化创造了政治条件，即国家在乡村实行的象征性治理，乡村自组织推行李怀印意义上的“实体治理”[23]10—16。二是关系型资源配置形塑微型治理。关系型配置缺乏规范化、可计量的资源配置标准，而按照乡规民约等“地方性”标准运作，族群聚居之地（村庄）是治理空间。因此，关系型资源配置是传统社会应对资源供需矛盾而必然采取的战略措施，而关系型资源配置的模糊性和弹性必然塑造“官治绅理”的治理体系。

（二）从资源汲取到资源反哺：乡村治理体系的重塑与重构

从资源配置的视角来看，免除农业税是当代中国乡村治理发展变化的分水岭。在2006年之前，基层政权组织（人民公社、乡镇组织）的首要职能是以资源汲取支持工业化和城市化。在2006年之后，城乡资源关系发生逆转[24]，乡镇组织职能发生了重大转变，逐步转型为服务型政府，为资源下乡提供服务并执行国家的农村发展战略。国家的农村资源配置体系由资源汲取向资源反哺转变，带动乡村治理逻辑和治理体系变革，实现了从统治到管理、从管理再到治理的转型。在2006年之前的资源汲取阶段，又可以以党的十一届三中全会为界限划分为前后两个阶段。从新中国成立到党的十一届三中全会召开是第一阶段，党和国家确定了重工业优先发展的战略。为解决重工业发展的资源紧缺问题，邹谠意义上的全能主义管控体系逐步建立，政社合一的人民公社在全国普遍设立，以履行资源汲取和垄断资源配置的职能。这一阶段的资源配置遵循“重资源集中，轻资源分散”的原则，以政府指令分配资源，适应重工业发展的资源需求。从党的十一届三中全会召开到全面免除农业税为第二阶段。随着所有制形式的多样化、经济产业多样化、经济规模扩大化和人民生活需求的多元化，政府垄断资源配置的方式不再适应社会主义现代化建设的需要，市场在资源配置中的地位和作用与日俱增，逐步演变为政府指令和市场配置同时并存的资源配置“双轨制”。同时，随着改革开放的深入推进，政治观念不断进步，社会管控逐步松弛，乡政村治的基层治理模式建立，原来蛰伏于乡村的宗族力量、乡规民约逐渐复苏与重构，并在乡村治理中发挥重要作用。在这个阶段，关系型配置、政府指令型配置和市场配置并存，在不同场景的资源配置中发挥着各自作用，从而形成“复合型资源配置体系”。在这个体系中，政府拥有毫无疑问的主导权，资源配置进而遵循“资源集中优先，兼顾资源分散”的原则。1949年以来城乡资源关系的变化和资源配置体系的变迁，同时伴随着乡村治理体系的历史演变。如图1所示。

复合型资源配置体系和反哺型资源配置体系是如何塑造相应时期的乡村治理体系？这两类资源配置体系是在不同压力环境下运行的，复合型资源配置体系在资源压力下运作，反哺型资源配置体系在治理压力下运转。复合型资源配置体系运行的宏观环境发生了很大变化。一是农业资源和乡村社会在国民经济中的作用和地位显著下降。到1978年，经过数十年的工业化历程，中国已经初步建立起独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，工业产值在国民经济产值中所占的比重显著增加，农业产值占国民经济产值的比重显著减少，这标志着中国经济发展已经跨越了“为起飞创造前提条件阶段”而进入了“起飞阶段”，农业和农村在国民经济体系中的作用和重要性下降。二是资源供给和资源需求之间的矛盾依旧突出，并且像传统社会那样再次塑造了“双层治理格局”。超大规模社会的现代化进程始终面临资源紧缺的困境，国家为满足农村经济社会发展、超大规模农村人口的社会保障、社会福利等方面的资源需求，依旧面临着紧张的财政压力。为了有效应对这些压力，国家将大部分公共服务职能下放到乡镇基层组织，并指导和帮助乡镇基层组织健全组织结构，提升组织效能，完善“乡政村治”治理体系，形成了“似曾相识”的“乡政”（“官治”）和“村治”（自治）并存的双层治理格局。其中，国家在基层实行象征性治理，乡村基层组织实行实体治理。与复合型资源配置体系处在资源压力环境不同，反哺型资源配置体系则嵌入治理压力环境。大量研究表明，在资源下乡的背景下，“乡政村治”治理体系面临着扭曲国家惠农政策[25]、乡村治理内卷化[26]及精英俘获[27]等诸多治理困境。国家的资源输入是乡村有效治理的外部条件，农民组织化是内部条件，发挥党建引领的核心作用，是国家资源输入背景下实现乡村善治的中心议题。

图1 城乡资源配置体系变迁及乡村治理体系历史演变

四、环境—结构—技术：资源配置形塑乡村治理逻辑的关键机制

“资源配置形塑治理逻辑”，意指资源配置的体系和过程形塑治理的价值理念、社会基础、体制机制和治理过程。这一命题的基本意思在众多思想家的论著中均有论述。比如，丹尼斯·朗在阐释权力概念的含义时，专门讨论了“资源的流动性”对权力的创造和维持的重要性。他认为，权力是某些人对他人产生预期效果的能力，资源是权力的基础，个人资源和集体资源具有不同的流动性，权力的预期效应也因此不同；个人资源因较容易重新部署和转移而政治流动性较高，但集体资源因其规模、垄断性、组织性等原因而比个人资源更可能引起预期反应，拥有较高的流动性，因此集体资源优于个人资源，创造和保持集体资源远比个人资源分配更为重要[28]3。阿尔蒙德在讨论政治体系的稳定性问题时，将资源的提取和开发作为政治体系存在的前提条件。他认为，原始政治体系以人们对社会作义务性贡献的方式提取资源，现代政体最普遍的是以税收形式提取资源，战争掠夺也是一种常见的资源提取形式[29]303。罗伯特·达尔认为，一个国家选择什么样的政体以及政体演变的最终结果，取决于这个国家关键资源的集聚状态和分配状况。关键资源有两种主要类型，即以军队、警察为典型形式的暴力手段和体现为经济资源、通信工具、政治社会化等形式的社会经济制裁手段。这两类资源的分散化或独占化，将决定一个国家的政体演变为霸权政体还是多头政体[30]59—63。吉登斯在讨论西方现代民族国家形成逻辑时强调，权力和资源的集聚对民族国家的成长和体制选择具有实质性影响，国家权力的大小以对资源（配置性资源和权威性资源）的转换和支配能力为基础，从传统国家到绝对主义国家再到民族国家的演变是以资源增长为主线的[31]。以上思想家的讨论，或缘起于权力的创造和储备、政体的维续和选择、民族国家的形成等不同主题，但他们都把资源集聚及分配作为塑造权力和国家的基本要素。

“资源”是指生产资料或生活资料的天然来源，是为完成某项工作所必须具备的各种要素和条件的总和[32]。“资源配置”，也即资源分配（resource allocation），通常指资源在不同用途和不同使用者之间的分配[33]。资源配置体系通过怎样的机制形塑乡村治理的理念、基础、体制和过程？本文认为，这个形塑机制由环境—结构—技术三个关键层面组成，下面分别讨论。

（一）资源配置形塑治理环境

治理环境，用诺斯的话来说，是指一系列的基本政治、社会和法律规则[34]。在这些规则体系中，国家与社会的关系规则是统领性规则，有什么样的国家与社会关系规则，就会产生什么样的治理环境；国家与社会关系规则的变迁，预示着治理环境的变化；治理环境变化，集中体现在国家与社会关系规则的变化。比如，国家主导社会的关系产生政府主导的治理环境；国家与社会的合作关系产生参与式治理环境。而社会资源的配置规则是国家与社会关系规则的关键变量，也是变革国家与社会关系的聚焦点，甚至被定格为社会系统无可选择的“系统命令”[35]。

资源配置体系如何形塑国家与社会关系规则？孙立平早在20世纪90年代中国社会发生“总体性结构转型”时就做过深刻阐释。他认为，中国改革开放以来最引人注目的变化，是“国家失去了社会成员提供资源和机会的唯一源泉的地位，而社会正在成为另一个相对独立的提供资源和机会的源泉。这种变化之所以发生，从根本上说，取决于‘自由流动资源’和‘自由活动空间’的出现”[36]。这段论述虽然存在某种程度的循环论证，但仍富有启发。循环论证表现在，孙立平把资源配置主体多元化（国家不再是垄断资源配置的唯一主体，社会逐步上升为独立的资源配置主体）归因于资源配置方式的变化（自由流动资源的出现），也就是说，资源配置既是“因”，也是“果”。不过，这种论证方式本身可能从侧面反映了，资源配置作为国家与社会关系的关键变量，无论是变化之因，还是变化之果，都无可回避。其启发性是，孙立平把“社会正在成为相对独立的提供资源和机会的源泉”（自由流动资源）视为个人、社会组织对国家依附性明显减弱、相对独立的社会力量发育和形成及中间组织出现的两个根源之一（另一个根源“自由活动空间”实质上也是一种资源），相当深刻地揭示了“治理的兴起”的肇始源由。自由流动资源的实质，是资源配置主体多元化、资源配置方式多样化，其对治理环境的形塑效应是塑造参与动机和意愿、治理主体多元化和治理方式多样化。改革开放以来，自由流动资源先后经历了两个阶段，对乡村治理环境都产生了重要影响。一是资源扩散。这主要发生在20世纪80年代，具有平等化的属性，农村和农民成为最先受益者，整个社会呈现出“共同富裕”的趋势。二是资源积聚。在20世纪80年代末期和90年代初期，财富聚敛过程开始发生，造成财富和收入分化、农村资源严重流失等社会问题，对中国社会产生了广泛而深刻的影响，形成了一个具有相当规模的底层社会。在一个工业化、城市化和现代化时代，“乡土”所能够提供的资源和财富非常有限，在国民经济中所占比重越来越小，农民逐步沦落为底层社会的主要群体具有必然性。同时，在农村经历了数十年的去组织化改革后，任何外部主体进入农村并面对这些无力应对农村资源流出的原子化留守个体时，都面临着过高的交易成本，因此出现市场失灵叠加政府失灵的农村发展困境[37]。要从根本上改变这个治理困境，就需要提高农村资源的存量和质量，而实现这个目标的基本途径必然是重构资源配置体系。

（二）资源配置形塑治理结构

治理结构是一个内涵丰富的概念，学界尚未就定义达成一致。学者们通常不言自明地使用这个概念，把这个概念大体界定为治理角色及其功能、治理角色之间的关系以及产生和维续各类关系的规则的综合。例如，贺雪峰等将治理结构理解为村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制以及乡村关系状况[38]。张晓山把治理结构理解为各种农村基层组织之间的关系、地方政府与村级组织之间的关系、农村基层干部与村民之间的关系等构成[39]。蒋永甫等认为，农村社会治理结构是指国家、地方政府、社会组织、农村自治组织以及农民之间存在的相互依存、相互制约的多重权力和权利关系[40]。尽管以上观点的具体表述各异，但实质是不同治理主体构成及其相互关系。治理结构形成和变迁的动因是什么？有学者从中国城市基层治理模式的变迁历史得到结论，认为资源配置结构是影响社会治理模式变化的核心变量之一。新中国成立以来，基层治理结构经历了街居制—单位制—社区制的变化历程，这很大程度上源自街区内资源配置结构变化。街居体制在“大跃进”失败后被边缘化，是因为国家在新中国成立之初依靠行政和政治力量控制了所有社会与经济资源，并将资源全部投入单位建设，构建起单位制社会。随着市场经济的发展，单位制外组织活跃，单位社会萎缩，越来越多的单位职能和单位人流向社区，社区资源增加，社区内部阶层分化和需求多样化，国家只能发挥非营利组织实现来满足社区各类需求[41]。中国农村治理结构的确立及历次变革，也受到资源配置体系变革的重大影响。新中国成立初期，农村组织和管理形式在短时间内经历了从互助组、初级社经由高级社最终向人民公社快速变革的过程，组织规模急剧膨胀；其背后的关键因素是这一时期重工业优先发展战略的实施对资源汲取的紧迫需求，推动国家通过建立政社合一的公社体制以高效率地大规模地提取资源，从而在短时间内实现工业化原始资本的快速积累[42]。改革开放以后，农村逐步取消人民公社体制并开始实行“大包干”性质的家庭联产承包责任制，这种新型的生产经营体制和分配体制，很快诱致了村民自治体制的形成和发展，最终型构了“乡政村治”的乡村治理结构。随着“工业反哺农业，城市支持乡村”方针的确立，特别是脱贫攻坚战略和乡村振兴战略的深入实施，城市和乡村之间、工业和农业之间资源输入—输出的关系发生逆转，大量资源输入农村，“乡政村治”的治理结构因此发生调适和变革，重塑了基层政权的职能定位、机构设置和人员构成，乡村关系、乡村内部治理体系和规则发生重大调整。

（三）资源配置形塑治理技术

乡村治理的绩效取决于治理技术（governance skills）的效率和效果，治理技术的创设、选择和转换是国家治理体系和治理能力现代化的基本内容之一。何为治理技术？从狭义上说，治理技术是控制科层体系的工具、制度规则的操作化技巧和权力的运行手段，以及在解决实际问题及其与其他主体互动过程中的策略性方法[43]，治理技术的核心是为权力行使者提供一套以问题解决为取向的愿景、领导方式和执行手段，以及包含相应程序在内的知识和技能[44]。从广义上说，治理技术是各种治理工具、治理手段和治理方法的统称，是组织、开展和实施治理活动的操作性行为及其规则系统[45]。

就理论研究来看，目前学界主要聚焦于治理技术的运作机制及其治理效能问题，而治理主体怎样创设、选择和转换治理技术、哪些因素对这一过程产生决定性影响等问题尚未引起足够重视。有学者通过对技术治理进入国家视野的过程做纵向考察后认为，技术治理进入国家视野是由于国家必须满足社会发展不同阶段的治理或服务要求，技术治理既属于国家要求之一，又能够帮助国家获得组织运作水平的增长；因此，技术治理进入国家视野在一定程度上是历史的必然选择，两者在需求和功能上的契合是国家引导技术治理发展的根本动力[46]。技术治理的效率逻辑，可以折射出治理技术创设、选择和转换的依据。而国家对资源提取和配置的高效率需求无疑是最关键、最基本的效率逻辑，是治理技术创设、选择和转换的关键因素。王沪宁曾系统探讨社会资源总量对社会调控方式的重要影响，深刻揭示了资源配置体系对治理技术的决定作用及其机制。他认为，社会资源总量的变化决定社会调控方式的转换，资源总量决定公共权力的运作方式及其效果，社会资源总量的大小决定社会调控力度的强弱；同时，社会资源总量的增升与社会调控方式优化之间存在相辅相成的关系，在资源短缺的情况下，社会调控对于应对社会需求压力、控制失序和矛盾是非常重要的[47]。在实际社会调控中，社会资源总量的大小不仅是一个可测量的数量问题，同时也是一个主观感受的社会心理问题。因为社会成员对某个数量的社会资源总量满足还是不满足，通常受到横向比较、纵向比较或自我感受等复杂因素的影响。因此，在给定的社会资源总量下，资源配置方式对于社会心态、社会调控方式都会产生不容忽视的影响，资源配置本身就是一种衍生各种治理技术的来源[48]。各级政府长期使用的两种基本治理技术——单位治理和运动式治理——的创设和选择，比较贴切地体现了资源配置在其中所起的关键作用。单位组织之所以成为一种组织化的统治形式和工具的决定性因素，在于单位成员能够在单位组织中获得资源并产生相应的满意度[49]。运动式治理成为普遍治理方式的关键原因，在于强政府的治理需求与社会资源总量稀缺之间持续的紧张状态，运动式治理的现实逻辑在于打破常规资源配置通道来调动各种社会资源以取得治理成果[50]。就乡村治理来看，村庄资源禀赋对治理技术的选择具有决定性影响，不存在普适性的“最优”治理技术，需要基于乡村异质性资源禀赋采取分类治理策略，其关键在于政府、市场和社会需要明确各自在村庄发展中的作用边界和方式[51]。

治理环境、治理结构和治理技术是乡村治理展开的三维基础。治理环境是乡村治理的运转空间，治理结构是乡村治理的承载主体，治理技术是乡村治理的实践方式，它们都在资源配置过程中形塑而成。资源配置体系形塑国家与社会的关系格局，界定治理主体的构成、地位、作用及其行动方式，也是治理技术创设、选择和转换的关键依据。资源配置体系发生了变化，乡村治理基础的变化便不可避免。反之，资源配置体系没有发生变化，乡村治理基础的转换便没有必然性，也不具备条件。

五、结语

本文提出“资源配置塑造治理逻辑”命题，旨在以资源配置（体系）为关键变量，考察和分析发生在近二百万中国村庄里的治理故事背后的共享逻辑，以资源配置（体系）来分析和研究乡村治理变迁的中轴原理和中轴结构。精准扶贫战略和乡村振兴战略实施以来，城市和乡村之间的资源流动关系发生逆转，大量资源接连流入农村，尽管利用效果不一，但对农村经济社会发展和乡村治理产生了深刻影响，改变了乡村落后面貌，引起了学界的高度关注。但学者们就外部资源输入的治理效应产生了不同的乃至截然相反的评价。持负面评价的学者认为，资源输入造成乡村公共性缺失、治理内卷化及精英俘获等治理危机，持正面评价的学者强调，资源输入激发国家与社会的新融合及传统“家国一体”关系的复兴等。为何看起来没有多大差别的资源输入会在不同地方、不同场景产生不同的乃至相反的效应？目前学界并未就此问题作出合理解释。按照本文思路，资源输入效应的产生机制关键不在物理形态的“资源”，而在关系形态的“资源配置（体系）”，同样规模、类型和功能的资源，置入不同的资源配置体系之中，必然会产生不同效果，其关键在于资源形态（数量、类型及功能等的总和）与资源配置体系、治理体系是否相互契合。正如有学者所指出：“生存资源均等分配与发展资源竞争分配的总和就是社会公正。生存资源分配与发展资源分配性质不同，政府和个人在这两种分配中的角色不同，各自有其适用的领域，不能错配，更不能相互取代。它们之间是相互依赖、相互制约、相互促进的关系。”[52]因此，推进社会资源优化配置，创新社会资源配置的结构、职能和机制，革新社会资源配置技术，可能是推进乡村治理创新的关键所在。

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D638

A

1008-4479（2024）02-0079-11

2023-06-04

教育部人文社会科学规划基金项目“村庄资源形态视域下乡村治理体系的演进与创新研究”（21YJA810001）；广东省哲学社会科学规划项目“基于村庄资源形态视角的乡村治理体系研究”（GD20CZZ01）

蔡益群（1975—），男，江西龙南人，法学博士，东莞理工学院马克思主义学院教授，主要研究方向为中国基层社会治理。

责任编辑 范瑞光