精细化管理视角下城市“三旧”改造的现实困境与路径探索

胡炜熙 陈思行 潘雅纯 徐苏莹

摘 要：从粗放型发展到精细化发展，是城市发展的基本趋势。精细化管理是中国实现从旧式城市向新型城市化转型的必由之路。文章基于精细化管理的视角，以广州市黄埔区旧村改造为例，运用归纳分析与理论演绎的方法，通过分析政府、开发商及村民三方的互动博弈，总结广州市黄埔区旧村改造的现实困境。研究发现：目前广州市黄埔区新型城市化发展的创新举措不断，但质量相对滞后，无法完全满足群众日益增长的需求；广州市黄埔区对旧村庄开展了改造或重建工作，在此过程中产生了各方利益的交织与冲突。最终，文章对广州市黄埔区旧村改造提出针对性的对策建议，以供其他城市参考借鉴。

关键词：城市精细化管理；旧村改造；黄埔区；区域经济

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）14-0028-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.007

1 问题提出

近年来，我国国民经济迅速发展，城市化进程的步伐也相应加快。超大城市需要及时迈入新型城市化阶段，然而超大城市管理背后的社会阶层、城乡结构、规划建设等领域相互交织、相互联系所形成的复杂情况是传统的粗放型发展所不能应对的，而单纯地细化又会陷入碎片化管理的困境。发展水平的差异要求各城市在精细化管理时向纵深推进，根据自身情况进行精细化更新。为提升城市精细化管理水平，城市旧城改造的管理中关系的整合与协调成为亟待解决的问题。

针对城市管理工作产生的相关问题，2017年，习近平总书记提出，“城市管理应该像绣花一样精细”，强调了城市精细化管理的重要性。在城市精细化管理模式的理论中，城市精细化管理就是在城市管理中引入管理理念，将现代管理理念和新一代信息技术贯穿城市管理各个工作环节，以精准管理为目标，以网格化管理、信息化控制、标准化操作、定量化考核为手段，建立资源配置、工作流程、管理标准、量化考核等一系列的规章制度和措施，实现城市管理常态化、无缝隙、全覆盖、零缺陷的管理模式[1]。从世界城市发展经验来看，城市管理的精细化水平是衡量城市治理质量和效能的重要标志。据此，2008年广东省人民政府提出了“三旧”改造的城市发展战略，以“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造为依托，旨在促进产业转型升级、城市精细更新、人地关系和谐，为旧城注入新活力。其中，旧村改造主要围绕有一定历史年限的、处于发展中的、发展停滞或者发展较为落后阶段的，需要更新改造升级以适应当前城乡发展需要的村庄。

黄埔区地处广州市东部，具有大量可开发土地，具有重要意义。在2012年广州规划中，未来广州将在天河区打造出广州的第三中轴线，串联起“科学城、天河智慧城、金融城、琶洲 CBD”，黄埔区将承接东进使命[2]。综合黄埔区的各项优势，广州市黄埔区成为全国首个区级“三旧”改造改革创新试点。黄埔区政府启动了“三旧”改造创新政策的编制，重点聚焦于规划管控、容缺审批、模式创新等领域的改革创新，宣传了“黄埔速度”。连续三年，黄埔都在广州“三旧”改造工作年度考核中排名第一，甚至在城市更新及旧村改造方面走在全国前列。因此，对黄埔区目前旧村改造的实践进行研究及分析，对广东省其他城市的旧村改造具有重要的意义。

2 广州市黄埔区旧村改造的创新举措

2.1 创新政策改革，多方协商洽谈

广州市黄埔区在旧村改造中推出了多项创新性政策举措，如《城市更新10条》中提出的“负面清单”政策、“连片改造”方法和“先拆后批”政策。在城市更新项目中引入负面清单制度是广州黄埔的创新亮点。该政策将不符合旧改规划的项目排除在实施计划外，清晰地展示出旧改项目的准入门槛，解决了“改什么”的基本问题。同时，负面清单制度为在旧改中叫停不合规项目等监管措施提供了政策依据，便于高质量地完成旧改项目，亦更大程度保护了被拆迁人的权益。除此以外，负面清单制度还提出每季度编报各分区的计划与重点项目的要求，促进了黄埔区旧改计划与政府重大决策的匹配，使顶层设计落实得更为精准和科学。

“连片改造”即在统一地价公示下进行成片旧改。统一地价标准在保障被拆迁人公正获得补偿的同时，解决了各项目地价参差不齐的问题，减小了成片旧改规模化整合土地空间资源的阻力，有效解决了土地零散导致难以推进旧改项目的问题，同时也更便于黄埔区政府依据成片区域的建筑与地形因地制宜，有差异地和灵活地对各区域城市更新速度规模及程度进行调控，使旧改在规划中稳步推进。

“先拆后批”政策则助力了推进旧改效率的提升。在传统的“容缺审批”模式基础上，黄埔区政府创造性地落实容缺并联审批政策。该政策不仅允许征拆主体将涉及重点征拆任务的旧村改造项目委托给村集体及合作企业先行收购安置，还简化了其中的流程，如审批流程时长从一年半缩减为最快三个月。此举大幅节省了开发商等待审批的时间成本和各项手续成本。

黄埔区在旧村改造中的多方洽谈协商也有所建树。如在龙湖街和棠下村联星社与五星社，为推进旧改项目在此地的实施，村社干部积极响应，动员党员，为村民讲解拆迁有关政策，最终与村民达成一致，在15天内拆除了170栋祖屋老宅。而在后续的安置上，开发商们也同意优先建设老年安置房以解决村社老人租房难的问题。这个例子反映了政府、开发商与被拆迁的村民进行有效沟通协商后的互利共赢。由此可见，积极去争取各方的利益共同点是黄埔区协商成果良好的法宝。

2.2 引进优质开发企业，推进区域经济与旧改居民经济共赢

黄埔区在旧改中积极吸纳投资，灵活挖掘各区域发展潜力，并叠加“新环境、新链条、新活力”，积极打造新业态。在新溪村旧改项目中，黄埔区关注到新溪村地缘条件优秀，紧靠广州第二CBD核心区，且处于黄埔临港经济区的优越地理位置，交通潜能与商业开发潜能巨大。黄埔区政府因势引入华润集团旗下商业品牌“万象城”。万象城约20万平方米的商务办公面积和17万平方米的商业服务区域，提供了大量就業岗位。同时，区政府也在此处规划了地铁7号线，此举不仅有利于周围居民通勤，而且推动了商圈人流的持续增加。目前，该项目预计经济总产值高达205亿元，切实提升了黄埔中心区的核心竞争力。

黄埔区同样推进了区域经济与旧改居民经济的共赢。在很多项目中，黄埔区借助湾区科创走廊地理位置的优势，将优质产业引入旧村改造当中，在发展产业片区经济的同时，也带动了村集体和村民个人的经济收入。如大塱旧村改造中，国家级人力资源产业园等科技创新产业载体的引进，使村集体仅通过出租场地获得的年租金就高达2.4亿元，而村民人均年收入更是涨幅可观，由原来的6000元增至12万元。且科技创新产业载体也可以利用黄埔的区位优势进行前瞻规划调研，进而带动区域的科创活力，打响黄埔区科创走廊品牌。

3 广州市黄埔区旧村改造存在的现实困境

3.1 旧村改造政策仍不完善，部分政策未满足现实需要

第一，政府设立的“容缺审批”模式一定程度上降低了城市管理的质量。“容缺审批”模式下，开发商在相关资料未齐全的情况下便可进行项目开发，且只需将资料在半年内补齐。有学者评价，“容缺审批”是一种“杀敌一千，自损八百”的模式[3]。因为通过“容缺审批”模式，政府可以极大地提高审批效率和拉动经济增长。然而，又由于这种内在规制，广大民众、企业、个体工商户等市场主体实际上成了行政审批制度改革的最大受益者，但他们无意愿也无能力成为推动改革的初级行动团体[4]。并且在“容缺审批”模式执行的后期，弊端会愈发地显现出来：未明确规定半年内未能补交相关资料的对应措施，导致项目质量的把关不严，可能产生回迁房质量差、项目开发与初始协议不符的问题。

第二，部门对接不顺畅导致项目审批速度跟不上拆迁速度。旧村改造方案的审批时间主要花费在技术审批上。虽然黄埔区在建设审批环节中试行“容缺审批”模式，使原有审批流程从60项压缩为30项，大幅提升了行政审批速度；但是技术审批则需要通过城市更新局以及分管领导和领导小组的三级审批，且重要的技术审批集中在城市更新局的一级审批中，需花费大量的时间[5]。区级部门与市级部门不对称的审批速度，使开发商在区级政府支持下提前开展的项目缺少了市级的许可。截至2021年8月，黄埔区需要开展市级核查的项目有80多个，其中有56个是“未批先拆”的项目。

第三，政府兜底政策的可行性成疑，未能为开发商、村民提供充分保障。黄埔区发布的《城市更新10条》中提出，“若项目列入实施计划三年内实施方案未能获得批复，征拆费用可由区财政本息退还合作企业”。

截至2021年8月，35条“三年计划”旧村中，有25条为 “未批先拆”，但实际上每一个旧村的投资费用少则千万元，多则几亿元，如时代中国控股有限公司因签约项目实施方案未能获得批复，进而恳请黄埔区政府协调退还5个旧改项目投入的 17.1亿元资金。若政府将征拆费用如数退还企业，将扩大政府财政赤字，减少对公共资源的投资，损害居民的利益；而若政府无法按约定偿还企业相应资金，政府背书也就不再成立，直接导致开发商再投入意愿受挫，使得村民的拆迁费、临迁费、弃产费等难以落实，最终三方利益均受到损害。

3.2 审批不确定、宏观环境变动造成开发商资金链紧张

3.2.1 审批不确定性带来的资金问题

房地产行业普遍具有投资资金需求大、投资回报周期长的特点。黄埔区的先拆后批政策固然能使开发商的开发周期缩短、加速资金流的回收，但这同时也意味着开发商需要在未完成审批程序前投入大量资金。

若相关项目因为政策变动等因素导致审批延后，甚至无法通过审批，开发商便需要承担此段时间的资金成本，从而使企业现金流面临巨大压力，如开发商在村民未能入住回迁房时，按合同规定需一直支付给村民安置费，一条村的一年安置费少则百万元，多则千万元。

3.2.2 宏观环境波动带来的资金问题

随着中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情、俄乌战争等“黑天鹅”事件的发生，全球资本市场进入寒冬。此前，部分开发商的自持资金并不足以支撑旧改项目的完成，因此便依赖通过银行等金融机构进行贷款来为旧改项目筹集资金。然而随着宏观政策的调控，银行等金融机构不断收缩放贷额度，市场利率上升，使得开发商的融资渠道减少，融资成本增加，因而在旧村改造中就不可避免地出现了“蛇吞象”的现象。

3.3 村民处于弱势地位，失去应得权益

第一，政府利益与开发商利益绑定，村民失去应得福利。由于在拆迁成本相对不变的情况下，开发商给被拆迁户的相关补偿费用越低，就越有可能支付政府更多的土地出让金[6]。因此，从总体上看，地方政府的经济立场同开发商利益正相关，使得政府偏好与开发商结成利益共同体一同推进拆迁改造工作。

第二，政策透明度不高，村民缺失知情权。单一决策模式下，参与政策制定的主体往往是政府、开发商、专家，而制定出来的政策往往会选择性地公开，如被多篇报纸报道的《广州市黄埔区、广州开发区决胜三年完成旧村拆迁攻堅任务工作方案》却在政府网站中搜索不出相关文件，导致政策规划内容密不透风，更新规划的内容缺乏透明度。即使有关政策被公开发表在政府网站上，村民也难以理解政策的内容。

4 广州市黄埔区旧村改造的主要路径及对策建议

4.1 政府要健全审批监督机制，规范高效执行政策

4.1.1 完善现有政策，确保政策对开发商的激励和约束作用

“容批省缺”模式允许开发商在材料未补齐时便进行项目开发，但没有政策细则约束开发商在半年内补齐相关资料，使政府难以监督项目进行的质量。为此，政府需在政策中要求资料不齐全的开发商签订补充协议，在这份协议中，应该提及半年内补齐相关材料的要求，并明确逾期后开发商需承担的责任。在半年期内，政府应该起到相应的监督监管职能，每两个月查看一次开发商的资料补充进度，并提醒开发商补交材料。若半年后开发商仍未补齐相关资料，政府应及时跟进。若是因为其他政府部门导致材料欠缺，黄埔区政府应帮助开发商从中协商。若是开发商自身原因，则撤销开发商对该项目的开发许可，拆迁过程中的经济损失和其他损失由开发商自主承担，并引入合适的开发商继续项目的开发。

4.1.2 成立区级技术审核小组，提高审速度

以前，实施方案需要在通过区级部门审核后提交到市级技术部门进行技术审核，但因黄埔区立下三年完成66个项目的军令状，导致短期内审核材料大量增加，技术审核部门的压力骤增，难免出现待审核材料堆积的情况，影响项目开发进度。

因此，黄埔区可以向市级审核部门提出申请：外调部分市级专家成立黄埔区旧村改造审核小组，使其直接对接区级行政审核部门，形成部门协同效应，加快对改造项目的审批速度[7]。

4.1.3 建立内外部监督机制，让改造流程更加透明

由于开发商与被拆迁户利益对立，在协商过程中难免会出现为实现一方利益而损害另一方利益的情况，例如在成本不变的情况下开发商降低村民的补偿费用以追求自身利益最大化。因此，政府需要保障处于弱勢地位的村民的利益。

对此，政府需要设立专门的监督机构进行内部监督。但因为政府的经济立场同开发商利益呈正相关，还需聘请专家对补偿方案进行合理评估，监督开发商提供合理补偿以实现外部监督。

4.2 开发商要吸纳多方资金，因地制宜差异化开发

4.2.1 引入多方资金，拓宽融资渠道

受宏观环境波动的影响，部分开发商的现有资金不足以完成旧改项目，导致部分旧改项目无法继续推进。为走出困境，开发商可以与其他开发商合作，共同出资完成项目，分摊项目所需的资金，减少单个开发商的资金压力，避免“蛇吞象”的现象。

除此之外，开发商可以与上游供应商协商延长应付账款的付款期限，并在项目创造收入后，按一定比例让利作为回报。开发商加强多方合作，不仅使项目具有足够的资金支持，还使项目资金结构得到优化，更有利于抵御宏观环境变动的影响。

4.2.2 因地制宜，进行差异化开发

在旧村改造中，开发商的项目定位相似，开发后的商品房多聚焦于刚需阶层。随着宏观经济波动导致刚需阶层购买力下降，不可避免地导致大量房产积压，开发商资金无法回流。

为此，房地产开发商需要因地制宜，结合项目地理优势，制定差异化的开发方案，如地铁上盖刚需公寓、自然环境优美的项目则改建高级住宅等，由此实现项目的差异化，满足不同阶层的需求。差异化的项目开发可以使开发商在市场同质化严重的情况下建立竞争优势，增强开发商的议价能力。

4.3 村民要携手基层内外力量，平衡各方权益

4.3.1 寻求第三方帮助，保障村民自身权益

旧村改造项目的村民文化素养普遍不高，易出现无法辨认政策中不合理的地方。

为此，村民可以协商后共同引入第三方机构的帮助，如法律援助机构、区域性人大代表等。邀请第三方的专业机构以通俗易懂的方式为村民普及相关知识，帮助村民分析政策带来的影响，提供可以维权的手段，以此唤起村民的维权意识。村民可从村集体收入中给予第三方机构合适报酬，使该方法具有可持续性。

4.3.2 发挥村委会的代表作用，以村为单位与开发商协商

关于旧村改造项目中，开发商的补偿方案被大部分村民接纳，却损害了少部分村民合法权益的情况。究其原因：一是开发商的行为只损害了少数村民的利益；二是村民的集体意识不强，导致少数村民无力对抗开发商的强制拆迁。

因此，应在根源上减少类似情况的发生。如在选择改造的开发商时，可通过公开竞标的方式，结合村委会前期收集的村民改造意愿，选出能够让村民集体利益最大化的开发商；在改造过程中若出现损害村民利益的情况，村委会应及时召开村民大会，向村民说明被侵害利益的具体的情况，获取村民的理解与支持后，带领村民集体向开发商施压以迫使其做出改变。

5 结论与展望

文章以“三旧”改造中旧村改造为切入点，探讨了精细化管理视角下旧村改造的现实困境，最终得出以下结论：在广州市黄埔区城市更新过程中，创新举措如“容缺审批”模式仅解决了速度问题，无法兼顾稳定性。加上顶层设计不完善、审批流程优化不彻底，加剧了改造推进的困难程度。而政府兜底政策缺乏科学性，则导致三方利益都无法得到保证，使得旧改效果不尽如人意。为此，文章针对旧改各利益主体，对黄埔区“三旧”改造进行经验总结后，提出了优化现有政策流程、进行差异化项目开发、动员基层力量等创新性建议。

参考文献：

[1]郭理桥，林剑远，王文英.基于高分遥感数据的城市精细化管理应用[J].城市发展研究，2012，19（11）： 57-63，69.

[2]黄志亮.广州市黄埔区旧村改造政策研究 [D].广州：华南理工大学，2021.

[3]韩业斌.容缺受理制度的法理基础与完善路径[J].北方法学，2019，13（1）：88-100.

[4]韩业斌.容缺受理制度的法理基础与完善路径[J].北方法学， 2019，13（1）：88-100.

[5]麦婉华，黄于穗.专家点评广州黄埔：对标国际，打造世界级创新城区[J].小康，2021.

[6]冯玉军.权力、权利和利益的博弈——我国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析[J].中国法学，2007（4）：39-59.

[7]赖寿华，吴军.速度与效益：新型城市化背景下广州“三旧”改造政策探讨[J].规划师， 2013，29（5）：36-41.