食用农产品承诺达标合格证制度研究综述

张海强 孙秀梅 肖利 王艳

广元市农产品质量安全中心，四川 广元

食用农产品承诺达标合格证（以下简称合格证）是生产主体对其生产、销售的食用农产品质量安全进行的一项自我承诺。合格证，既是上市农产品的“身份证”，也是生产者的“承诺书”，更是质量合格的“新体现”[1]。从合格证制度概念的提出到试点试行再到全国推广实施，历经10年时间的完善，其制度已基本完善。2023年1月1日正式施行的新版《农产品质量安全法》对合格证制度的推行提出了具体要求，规定农产品生产者要开具合格证、收购者要收取保存并重新开具合格证、市场要查验合格证，并明确了各主体相应法律责任，进一步保障了合格证在农产品质量安全工作中的长期性、基础性地位[2]。

1 合格证制度实施的目的与意义

合格证制度不仅是一项转变农产品监管方式的重要制度创设，而且在推动农产品质量安全治理能力实现现代化的进程中具有重要意义。

一是农产品销售实行承诺合格制，有效落实了生产者主体责任。我国农产品的生产、销售等过程一直处于默认合格，而合格证制度要求生产主体在严格按标准生产的同时开具合格证，保证其产品质量安全，落实好生产主体质量安全第一责任人责任。根据新版《农产品质量安全法》要求，农产品生产主体、产地收购者、屠宰场应当严格执行质量安全控制措施，开具承诺证并对其真实性负责。

二是农产品监管方式由终端监管向全过程监管转变，责任更加明确。近年来，国家投入了大量人力、财力、物力在农产品质量安全提升上，建立了以风险监测、评估预警、监督抽检、执法检查为主要手段的监管体系，但面对我国面广量多的小散户和家庭农场，目前的监管体系还不能有效监管，必须加快监管方式由终端向全过程转变，构建更科学、高效的监管体系。开具合格证易操作、低成本，对提升农产品质量安全全过程监管提供了有效手段。

三是由单兵作战转向部门间协同作战，准入、准出衔接更加有序。按照部门职责划分，农业部门负责农产品零售、批发市场、生产加工企业的安全监管，市场监管部门负责监督进入市场、生产加工企业后农产品的质量安全。早在2014年国家出台文件要求推动实现农产品从农田到餐桌全过程监管，构建以质量合格为核心的农产品准出准入管理机制。合格证制度的建立，低成本实现全域追踪溯源，也可以作为提高产地准出、市场准入机制的有力抓手。

四是消费者选购农产品从外观判断向合格标识转变，增加了辨别产品质量的凭证。长期以来，消费者在选购农产品时主要通过外观品相来判断，对其质量安全情况和产销信息等无从得知。而合格证不仅可以提供农产品溯源信息，而且标注农产品生产主体和质量安全承诺合格方式等重要信息，为大众选购优质、安全农产品提供了依据。

2 合格证制度的发展过程

2.1 实施历程

根据合格证制度实施的过程，可以分为四个阶段。第一阶段：制度设计阶段（2012年～2016年7月）。农业部门在2012年就开始探索并起草了《农产品合格证管理办法》；2014年，国家出台了《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》，文件要求两部门共同建立以食用农产品产地准出和市场准入监管制度，有关文件的出台为合格证制度的研究问世提供了政策依据[3]。第二阶段：局部试点阶段（2016年7月～2019年12月）。2016年7月原农业部提出将河北、陕西、湖南、浙江、山东、黑龙江等6 省作为试点推行合格证。2017年8月，原农业部召开合格证试点成果汇报会，肯定了合格证制度作为质量兴农载体的重要意义，并强调通过加强顶层设计来实现合格证的全国统一管理[4]。第三阶段：全国试行阶段（2019年12月～2021年11月）。2019年农业农村部印发了《全国试行食用农产品合格证制度实施方案》，要求在全国范围开始试行合格证制度，重点要贯彻好“四个统一”“三个范围”“两个负责”“一个职责”等要求。第四阶段：加速推进阶段（2021年11月以后）。2021年11月农业农村部印发通知，要求加大合格证制度试行力度，根据前期实施情况调整了合格证参考样式和名称，正式确定为“承诺达标合格证”。同时，把合格证制度推行情况作为各级政府食品安全考核重要内容。

2.2 合格证的变化

2021年，农业农村部将食用农产品合格证改名为承诺达标合格证，主要做了以下调整。第一强调质量安全“达标”。“达标”即生产者在农产品生产过程中严格执行有关质量控制要求，确保其生产的农产品符合国家标准。新版合格证将之前承诺内容中“遵守农药安全间隔期、兽药休药期规定”修改为“常规农药兽药残留不超标”，更重视质量安全达标[5]。第二突出“承诺”定位。合格证是生产经验者对其产品质量安全作出的自我承诺。新版合格证将承诺内容位置放在了最上端，更加突出了合格证作为质量承诺的定位，同时对承诺内容作出了规定。第三增加承诺依据。在新版合格证中增加了可勾选的“委托检测、自我检测、内部质量控制、自我承诺”等4 项承诺方式。生产主体在开具合格证时可根据其承诺合格采用的方式，自主勾选。

3 合格证制度实施现状

合格证制度经过7年的摸索完善和创新，已成为一套成熟的制度，不管是从法律依据、制度顶层设计、政府管理职责，还是生产、经销、运输环节和生产经销者主体责任落实上都有了质的提升。目前，合格证制度的创新是将“合格证”和“追溯码”两证合一，消费者可通过扫描合格证上二维码查看该产品生产销售全过程记录，为实现食用农产品从基地到餐桌全过程监管、全过程溯源提供了简单、高效和低成本的方式[6]。陕西省宝鸡市根据合格证和质量追溯开展情况，创新合格证管理和推广机制，于2019年推出合格证和追溯二维码“二合一”的新模式[7]。甘肃省酒泉市全面推进“合格证+追溯码”，特别是在“一证一码、证码合一”标识管理上取得了一定成效[8]。上海市根据国家推行合格证内容，创新性地加入了“本产品由安信农保承保农产品安全责任保险”的承诺，引进第三方社会化服务，试行农产品安全责任保险[9]。浙江省苍南县创新开发集追溯、合格证、生产记录、检测信息及诚信等级等全程溯源信息的“智能云码”合格证，操作简单，易于推广[10]。

4 合格证制度研究述评

4.1 存在的问题及不足

4.1.1 合格证推行主体目录不清

目前合格证的推行主体主要是农产品生产企业、专合社、规模较大的家庭农场和大户，中小散户由于其生产的不确定性，不能实现有效的统计和监管，导致监管部门对合格证的推行主体底数不清，与目前加快推进合格证的要求差距较大。

4.1.2 优质优价机制不健全

合格证是主体对其生产的农产品的质量安全做出的一个承诺，能否为生产主体带来经济效益是影响合格证制度能不能全面高效落地的重要因素。但目前在诚信体系尚未健全的现状下，合格证的真实性难以保证[11]，使得合格证真正效能难以发挥。部分生产主体为追求利益而未严格落实质量安全控制要求，违背合格证承诺内容出具虚假合格证，严重降低了合格证的公信力，造成真正按标生产的农产品，其优势不能体现，出现“劣币驱逐良币”的现象，大大影响了生产者开具合格证的动力。

4.1.3 宣传力度不够，群众知晓度低

合格证制度作为落实食品安全“四个最严”要求的重要抓手，已被写入《农产品质量安全法》，明确了食用农产品生产者、经营者、监管者在承诺达标合格证的开具、收取和留存等方面应当履行有关法律规定；并对不按要求开具、收取保存合格证的行为提出了处罚要求。但目前由于生产者尤其是散户和消费者对合格证制度的了解度还不高，生产端开具和消费端查验合格证意识还未形成。

4.1.4 准出、准入机制不完善

农产品质量安全的监管由农业农村和市场监管两部门管理，前者负责生产环节，后者负责市场环节。目前农业农村部门要求规模生产主体对上市农产品合格证应开尽开，基本形成了“大宗产品全覆盖、小宗产品不落空”的氛围，但市场监管部门未将合格证纳入农产品入市查验准入的重要依据，有无合格证均可以入市销售，市场端倒逼机制未形成，降低了主体开具合格证的积极性。

4.2 研究展望

展望未来，合格证制度的研究在继续围绕现实关键问题研究的同时，要更加注重政策制度的顶层设计和理论层面的深入探讨，兼顾目标导向和问题导向，重点做好以下几个方面的内容：

4.2.1 完善制度，做好产地准出和准入衔接

将合格证列入日常监管、巡查重点事项，强化市场端合格证查验，对不按要求开具或虚假开具合格证的产品不予入市销售，虚假开具合格证主体要依法进行惩处，从市场端发力倒逼主体积极开具合格证；加大农产品质量安全科技创新和制度创新，提高农产品全程监管能力，积极构建属地负责、行业主导、上下协同、因地制宜、通盘考虑的农产品监管机制，真正形成监管部门重视合格证、经营主体开具合格证、消费者关心查验合格证的良好格局。

4.2.2 加大合格证宣传力度

采用“线上+线下”结合的方式，加大力度宣传新版《农产品质量安全法》，提高农产品生产者、经营者、消费者对合格证制度的了解，形成部门重视、大众关注的合格证制度推行良好氛围。

4.2.3 定期动态更新生产主体目录库

建立合格证推广主体目录动态更新机制，市、县、乡镇农业监管、检测人员结合监管和抽检工作，对生产主体开展检查核实，对目录库内的生产主体每年至少检查一次。

4.2.4 强化基层服务体系建设

要充分发挥市县级农产品监测机构、乡镇农业服务中心、村级服务站点作用，鼓励有条件的村、寨设立农产品快检、合格证开具服务点，方便中、小散户开具合格证。鼓励引导有条件的企业、合作社共享快检设备，带动周边农产品生产主体和农户加强产品自控自检。

4.2.5 加快农安全信用体系建设

建立农产品生产主体信用评级制度，根据信用等级实行分类监管，将诚信情况作为政策奖补、推优推选和农产品参展等的重要参考因素，倒逼生产主体落实安全生产第一责任，进行诚信生产[12]。建立合格证制度上墙”、诚信“红黑”榜等制度，构建“事前信用自我承诺、事中信用评价监管、事后信用综合运用”的农产品质量安全信用监管制度。